本文以河北省沙河市為例，通過分析總結縣級財政運行困難的原因，嘗試性的提出完善縣級基本財力保障機制的措施及建議。

沙河市在轉變理念實現由“小財政”向“大財政”轉變，由“消極安排型”財政向“積極發(fā)展型”財政轉變，由“被動落實型”財政向“主動服務型”財政轉變的“三個轉化”的同時，意識到，上級財政轉移支付補助，只能解決“溫飽”問題，困難縣市要過上“好日子”，更為關鍵的是要強化“造血”功能，增強內在發(fā)展動力。為此，2011年，沙河市以政府文件形式制定出臺了《沙河市調整和規(guī)范市鄉(xiāng)財政體制實施辦法》，在該市的白塔鎮(zhèn)（金馬嶺工業(yè)園區(qū)）、金百家工業(yè)園區(qū)實行分稅制財政體制，在其余14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦實行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵的財政體制。一是分稅制下財政體制實行收入分享。房產稅、印花稅、土地增值稅、車船稅、契稅等作為鄉(xiāng)級固定收入。二是統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦實行超收獎勵政策。享有超收獎勵的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高獎勵額度不得超過其鄉(xiāng)級一般預算收入總額的50%。

明確鄉(xiāng)級財政主要負責本級農業(yè)、補助村民委員會支出、水利、文化、統(tǒng)計、財政、行政管理、社會穩(wěn)定、區(qū)域經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)社區(qū)建設和公共環(huán)境衛(wèi)生、其他支出等。同時承擔相應的教育等支出責任。市級財政主要負責本級行政管理等一般公共服務、公共安全、社會保障和就業(yè)、其他支出等。

另一方面，統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制下，支出基數按照零基預算的編制原則，參照財力情況和農村稅費改革轉移支付資金，按照部門預算有關政策標準核定鄉(xiāng)級人員經費、公用經費、專項經費支出預算，報市人代會批準后執(zhí)行。

市級財政通過一般轉移支付給予各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦財力補助。一是確保一般轉移支付。主要包括農業(yè)和科技發(fā)展經費、計劃生育工作經費、居委會工作經費和城區(qū)建設協(xié)調經費等。農業(yè)和科技發(fā)展經費按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦轄區(qū)鄉(xiāng)村人口每人每年3元和按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦轄區(qū)內耕地每畝每年3元測算。此項經費做到了專款專用，杜絕用于一般日常公用經費。二是規(guī)范專項轉移支付。分稅制下的專項轉移支付包括農村稅費 改革轉移支付等。農村稅費改革專項轉移支付參照各鄉(xiāng)村原農業(yè)稅任務數、轄區(qū)內人口數、人均收入水平等相關因素確定。統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵下的專項轉移支付與分稅制財政體制計算口徑一致，并充分體現對山區(qū)貧困鄉(xiāng)、村給予照顧的原則。三是加強綜合治稅管理。一方面，規(guī)范委托代征，加強對零散稅收的征收管理。另一方面，加強綜合治稅工作的考核獎懲。積極制定科學合理的綜合治稅考核獎懲辦法，建立一套責、權、利相結合的工作保障機制。

縣級財政深入貫徹落實中央提出的關于加強縣級基本財力保障機制建設的要求，推進預算管理績效改革，提高財政資金使用效益，管好用好納稅人的錢。但其中存在的不足為最終全面落實縣級財力保障機制帶來了困難與挑戰(zhàn)。

“齊步走，一刀切”的弊端。落實縣級財力保障機制的核心原則之一應是“均衡”，既包括不同層級的財政財力均衡，也包括不同區(qū)域的財政財力均衡。但現在，無論是轉移支付分配，還是各項政策配套要求，絕大多數都是一個標準、一把尺度，缺乏分類指導，缺乏差異化對待，導致相對均衡失效。

“上級請客，下級買單”的制約。雖然近幾年來，縣級財政支出規(guī)模不斷增大，但就財力而言，許多貧困縣財政仍是“虛胖子”。在增大的支出中，三分之一是剛性的人員支出（尤其是工改調資、規(guī)范津補貼與績效工資改革以后），三分之一是不斷推出的民生支出，三分之一是不斷增大的工程項目支出。剛性的人員支出，本身大多是上級定調子，縣級拿票子，而各項民生支出與工程支出的增大往往伴隨著相應的地方配套要求，這三大塊在很大程度上將縣級財政尤其貧困縣級財政的新增財力空間全部擠兌，甚至是新收難抵新支。

“保護生態(tài)，發(fā)展工業(yè)”的困惑。

落實縣級基本財力保障機制的根本途徑之一，是強力發(fā)展縣域經濟。無工不富，許多地方面臨保護生態(tài)與發(fā)展經濟的“兩難”境地，要么一味強調工業(yè)發(fā)展容易造成環(huán)境污染，要么一味強調保護生態(tài)容易制約經濟發(fā)展。處理“兩難”有三種路徑，一是“為了金山銀山，丟了綠水青山”；一種是“既要金山銀山，又要綠水青山”；還有一種是“確保綠水青山，才要金山銀山”。貧困地區(qū)往往是第二種或第三種情況，這些地方在發(fā)展經濟的過程中往往為了保護良好的生態(tài)環(huán)境而放棄了許多工業(yè)發(fā)展的機遇卻沒有因為生態(tài)環(huán)境保護得好而受到財力補償，發(fā)達地區(qū)也沒有因為對周邊環(huán)境的污染與破壞而給付財力代價。應建立一種橫向均衡的轉移支付機制，讓保護生態(tài)區(qū)與工業(yè)發(fā)展區(qū)在一定程度上達到均衡互補。

筆者經過多方研究論證，對進一步完善縣級基本財力保障機制提出如下幾點建議：

統(tǒng)一口徑，建立標準測定體系。一是按照客觀性原則，對全國各縣級實際基本財力與實際基本支出進行分類測定，做到鎖定實際缺口，控制缺口新增。二是按照合理性原則，依據如GDP財政收入比，人口支出比，財供配比，教師生均配比等若干要素，合理測定全國各縣級標準基本財力與標準基本支出，分析對比實際財力與標準財力，實際支出與標準支出，核定基本財力級差與基本支出級差，建立標準支出彈性保障區(qū)間，對人員性標準支出、公用性標準支出實行限高托低，對項目性支出實行標準化管理。

規(guī)范管理，精心制定實施方案。緊密結合各縣財力缺口實際，按照“劃分范圍、確定標準、動態(tài)管理、分步實施”的原則，因地制宜制定實施方案。一是合理劃分縣級基本支出范圍。將縣級基本支出分為人員、機構運轉、民生和其他必要支出三大類，各大類支出中明確規(guī)定具體的支出項目。二是合理確定支出標準。在確定人員工資支出標準時，本著有效保障現有的工資水平及按時足額發(fā)放工資原則，嚴格確定各地的人員支出標準；在確定公用經費標準時，制定各項公用支出標準，基礎定額，并根據各類地區(qū)支出成本差異，分別確定不同類別地區(qū)各縣的支出；在確定民生及重點項目支出標準時，主要參照財政部確定的最低支出標準來制定，同時充分體現教育優(yōu)先發(fā)展等重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設，以及維護穩(wěn)定等特殊支出需求。三是對縣級基本支出標準實行動態(tài)管理。根據相關政策和財力變化等因素，適時調整支出標準，原則上每年核定一次。四是低標準起步，分步實施，逐步消化縣級基本財力缺口。

明確事權，強化縣級財政責任。首先，要盡快調整財政層級，簡化為中央、省、縣三級，同時，進一步細化各級事權。其次，要繼續(xù)深化稅制改革，實現中央、省、縣各有主體稅種，形成各級穩(wěn)定的收入機制，從而保障其事權的實現。再次，縣級財政要充分運用和發(fā)揮現行激勵性財政機制的政策激勵效應，調整經濟結構，走生態(tài)發(fā)展之路。促進和加快縣域經濟發(fā)展，增加財政收入逐步提高基本財力自我保障水平。要繼續(xù)調整優(yōu)化財政支出結構，合理安排預算，將財力優(yōu)先用于保障基本支出，確保縣鄉(xiāng)各級運轉的基本財力需要，確保教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生政策有效落實。

獎補結合，激勵縣級消化缺口。建立縣鄉(xiāng)財政基本支出最低保障機制，設立專項轉移支付，專項彌補縣鄉(xiāng)財政基本支出財力缺口。按照標準收支后的財力缺口，結合實際反映缺口與經濟增長快慢進行適度修正，核定全國縣級財政基本支出缺口。設立縣鄉(xiāng)財政基本支出最低保障專項轉移支付，專門用于彌補縣鄉(xiāng)財政基本支出財力缺口，按標準化保障要求相應提高縣鄉(xiāng)財政基本支出保障能力。為體現政策的公平和效率，激勵各縣進一步強 化收入管理，嚴格控制和精簡財政供養(yǎng)人員，努力調整支出結構，合理安排預算的積極性，對用自有財力彌補消化缺口的縣給予適當獎勵補助。

財力下移，增強縣級保障能力。通過規(guī)范財政轉移支付制度，實施激勵與約束并重的保障辦法，加大對財力困難縣的獎補力度。一是在認真落實縣級財力保障獎補資金的同時，中央和省財政繼續(xù)堅持財力下移的方針，適當調整增值稅分享比例，從中央往縣級調整10%，以進一步增強基層政府提供基本公共服務保障能力；省財政實施財力傾斜，適當減少資源稅省分享比例，同時，繼續(xù)加大省對下的均衡性轉移支付力度，并每年保持一定的增量，逐步提高縣級人均財力水平，不斷提高基層政府提供公共服務的能力。二是建立對基本財力保障缺口的約束機制，在獎勵消化財政缺口的同時，對當年缺口額不減反增的縣，相應扣減以往年度獎勵額度。

減費改稅，壯大地方可用財力。為凈化社會經濟環(huán)境，中央和省應徹底清理行政事業(yè)性收費，將一些可有可無的收費項目直接取消，或者將部分可能轉化為稅收的收費項目清理合并，納入現有稅種或開設新稅種。整合排污費、污水處理費等收費項目，實施有利于環(huán)境保護的經濟政策，積極推進環(huán)境稅費改革，研究開征環(huán)境保護稅。

改革創(chuàng)新，加強自身造血功能。縣級財政必須深入研究地方經濟結構特點，積極發(fā)揮財政職能作用，支持開發(fā)新型財源，想方設法加強自身造血功能，增強地方可用財力，全力打造縣級基本財力保障長效機制。一是利用國家積極的財政政策，爭取國債資金支持，充分利用財政貼息、補助等方式，引導企業(yè)向高科技、現代農業(yè)、節(jié)能減排等項目上發(fā)展。二是積極整合科技、工業(yè)等方面的投入資金。一方面，積極拓展資源企業(yè)上下游產業(yè)鏈，延伸產業(yè)鏈條，重點支持經濟結構調整的示范性項目，促進企業(yè)產品升級換代和經濟增長方式轉變，提升市場競爭能力。另一方面，積極發(fā)展地上新興產業(yè)，利用沙河市玻璃產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，積極支持產品上檔升級，提高產品附加值和市場競爭力。三是健全完善中小企業(yè)信用擔保機制。解決中小企業(yè)貸款難、融資難等問題，支持產業(yè)結構優(yōu)化、科技含量較高，帶動力強的高科技企業(yè)發(fā)展，進一步壯大和涵養(yǎng)財源，提高收入質量?？傊纳萍円蕾嚨V產資源等第二產業(yè)帶動經濟發(fā)展的現狀，轉向一二三產業(yè)多輪驅動，共同推動經濟發(fā)展。

績效考核，提高縣級支出水平。在穩(wěn)步推進縣級財力保障機制改革的同時，縣級財政要積極推進財政績效管理，要對每年安排的專項資金，進行績效考核，激勵和引導財政逐步加強資金監(jiān)管，助推縣級基本財力保障水平不斷提升。同時，積極開展重點支出績效評估試點，重點項目支出、民生支出的使用效益進行績效考核，有效促進各縣大力調整和優(yōu)化支出結構，優(yōu)先確?；局С鲂枨?，努力提高財政資金使用效益。從而提升財政管理整體水平。

（作者供職于河北省沙河市財政局）