近年來，隨著財(cái)政支農(nóng)投入的不斷加大，涉農(nóng)資金管理頗受關(guān)注。強(qiáng)化涉農(nóng)資金管理是提高涉農(nóng)資金使用效益、強(qiáng)化財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的重大舉措。如何加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，創(chuàng)新整合機(jī)制，集中資金投入，強(qiáng)化資金管理等措施，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的最大效益？

柞水縣，這個(gè)隸屬于陜西省商洛市的農(nóng)業(yè)小縣，卻在涉農(nóng)資金整合上做了一篇大文章。作為陜西省集中連片貧困區(qū)，“九山半水半分田”，人均耕地不足八分。2011年地方財(cái)政收入僅為1.49億元。然而，就是這樣一個(gè)“窮”縣，通過資金整合，2007年到2011年，人均純收入由1620元提升至5358元，增長了2.3倍。建成了匯生源等6大農(nóng)業(yè)示范園，七坪等三大流域萬畝標(biāo)準(zhǔn)核桃園。建設(shè)了小山嶺羅莊等10個(gè)新農(nóng)村，完成20個(gè)扶貧開發(fā)村。使農(nóng)村面貌發(fā)生了很大改變，多次獲得財(cái)政部、陜西省和商洛市的表彰，2007還被財(cái)政部確定列為國家級財(cái)政支農(nóng)資金整合自主縣。

它的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)是什么？給我們帶來了哪些啟示？

有權(quán)有位才能有為

為了推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作，柞水縣從上到下成立了三級管理鏈條。在縣級層面上成立了由縣長任組長，副書記、副縣長（主管農(nóng)業(yè)）任副組長，發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧、審計(jì)、監(jiān)察等局局長任成員的涉農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全縣的涉農(nóng)資金整合工作；在財(cái)政局成立由財(cái)政局長擔(dān)任主任的財(cái)政支農(nóng)資金整合辦公室，負(fù)責(zé)資金整合的日常工作；在整合項(xiàng)目區(qū)成立有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任組長的財(cái)政支農(nóng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)與農(nóng)民的協(xié)調(diào)工作。

其中，財(cái)政部門以資金管理為主、涉農(nóng)部門以項(xiàng)目管理為主、審計(jì)監(jiān)察部門以監(jiān)督檢查為主，這樣就形成了從上到下，從項(xiàng)目到監(jiān)察的立體化管理網(wǎng)絡(luò)，為整合工作開展提供強(qiáng)有力的組織保障。

在柞水涉農(nóng)資金整合過程中中，“柞水支農(nóng)資金整合辦公室”發(fā)揮著重要的作用。

“與其他縣松散的、臨時(shí)的組織不同，我縣的支農(nóng)資金整合辦公室是固定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有級別、有編制、有撥款。它的主要職能是編制整合資金年度計(jì)劃和制定實(shí)施方案，審核論證申報(bào)項(xiàng)目，對整合項(xiàng)目進(jìn)行管理、對項(xiàng)目監(jiān)督檢查和績效評價(jià)等?！弊跛h財(cái)政局農(nóng)財(cái)股股長、支農(nóng)資金整合辦公室副主任陳敬寶介紹道。

為什么設(shè)立這個(gè)固定的機(jī)構(gòu)？陳敬寶說，“有權(quán)有位才能有為，才能更好地開展和承接資金整合工作?！?/p>

誰的事歸誰管

建立了涉農(nóng)資金的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，接下來要面臨的最大難題就是協(xié)調(diào)好各部門之間的利益。

眾所周知，資金整合工作最大的難點(diǎn)不是資金量的多少，而是部門之間利益的協(xié)調(diào)問題。這個(gè)問題解決不好，資金整合工作很難順利開展。因?yàn)檎鲜窃谡掀渌块T的利益，是動其他部門的“奶酪”。

陳敬寶介紹說，在整合之初就確定兩條基本原則：一是堅(jiān)持部門利益不變，二是堅(jiān)持項(xiàng)目管理主體不變。在這兩個(gè)原則下，各涉農(nóng)部門爭取的項(xiàng)目資金是暫時(shí)存放在整合專戶中，財(cái)政部門只有管理權(quán)沒有使用權(quán)，使用權(quán)還在部門手中，沒有損害部門利益，這就是誰的錢歸誰用。同時(shí)，項(xiàng)目的招投標(biāo)、監(jiān)理、日常管理、后期維護(hù)的權(quán)限還在部門手中，這就是誰的事歸誰管。根本不存在所謂的財(cái)政“奪權(quán)”問題。

“部門涉農(nóng)資金和項(xiàng)目按規(guī)劃投入到整合區(qū)域中，取得的效果比單獨(dú)做項(xiàng)目強(qiáng)得多，而且容易出成績，促使這些部門向上爭取項(xiàng)目資金的積極性和工作熱情都提高了，辦事效率自然上升?！标惥磳氄f。

創(chuàng)新整合方式

如何調(diào)節(jié)支農(nóng)資金的供給總量，發(fā)揮資金的最大效益？

陳敬寶介紹，柞水縣主要在三方面進(jìn)行突破創(chuàng)新。一在整合領(lǐng)域上拓展。原先是財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金和涉農(nóng)部門的簡單捆綁，發(fā)展到現(xiàn)在的以上級資金為基礎(chǔ)，地方配套資金為輔助，引導(dǎo)金融信貸，結(jié)合企業(yè)資金，撬動社會資金的新方式。擴(kuò)大了三農(nóng)資金投入總量，做大了支農(nóng)資金的蛋糕。2011年，全縣整合資金總量為29718萬元，其中財(cái)政切塊資金僅僅1400萬元（包括中省獎(jiǎng)勵(lì)資金500萬元，市獎(jiǎng)勵(lì)資金100萬元，縣配套800萬元），整合其他單位項(xiàng)目資金11584萬元，自籌資金16734萬元（包括企業(yè)投入7910萬元，銀行貸款7200萬元，群眾自籌1624萬元）。整合比高達(dá)1：20，在全國極為少見。

二是整合方法上把關(guān)。堅(jiān)持“三整三不整”原則，對于救災(zāi)救濟(jì)資金、民政優(yōu)撫資金、農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金不整合，除此之外的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目資金、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目資金、培訓(xùn)類資金一律納入整合范疇。

三是整合模式上延伸。從按內(nèi)容延伸到按產(chǎn)業(yè)區(qū)域板塊整合。最初的整合只是簡單的合并同類項(xiàng)，后期根據(jù)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求開始向產(chǎn)業(yè)整合；根據(jù)自然條件開始區(qū)域整合；根據(jù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)開始向板塊整合。帶動“三農(nóng)”的全方位發(fā)展與進(jìn)步。

四是整合規(guī)劃上統(tǒng)籌。縣級每年編制年度規(guī)劃，制定實(shí)施方案，向社會公示，吸收社會意見。聘請有資質(zhì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證，組織專家評審。提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會表決。這樣能兼顧各方面的利益，增強(qiáng)了規(guī)劃的科學(xué)性。

制度硬約束

用制度管人，用機(jī)制干事，是柞水資金整合一直遵循的不二法則。柞水將資金整合的主要方法進(jìn)行歸納和整理，用制度方式固定下來，并編輯成冊，發(fā)放到各涉農(nóng)單位，作為其工作指南。柞水資金整合規(guī)范共有13個(gè)辦法，涉及項(xiàng)目管理、資金管理、監(jiān)督檢查、績效考評、項(xiàng)目組管理、資金報(bào)賬管理和實(shí)施細(xì)則、工作考核、議事決策規(guī)則、資料管理、辦公室職責(zé)（整合）、項(xiàng)目驗(yàn)收等，可以說基本涵蓋了資金整合工作所有方面。

柞水縣支農(nóng)資金整合辦公室工作人員高濤說，這種管理方式一方面使具體操作有法可依有章可循。有了約束激勵(lì)措施后，可以更好激發(fā)整個(gè)工作的活力和干勁。最主要的作用在于，保證整合工作的規(guī)范性、延續(xù)性和穩(wěn)定性。

好的設(shè)想要達(dá)到預(yù)期效果，必須有一套行之有效的激勵(lì)措施。

陳敬寶介紹說，一是建立整合考核機(jī)制。將項(xiàng)目效益、資金效益、帶動作用等情況納入年度考核內(nèi)容。年終統(tǒng)計(jì)出結(jié)果在電視上公示，接受群眾質(zhì)疑和監(jiān)督。二是建立項(xiàng)目績效評價(jià)體系。從項(xiàng)目管理、工程管理、資金投入、經(jīng)濟(jì)效益、審計(jì)結(jié)論等對整合項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。三是建立干部獎(jiǎng)懲機(jī)制?？h整合辦對每個(gè)項(xiàng)目派駐項(xiàng)目管理組和財(cái)政聯(lián)絡(luò)員，這些人員的工作與項(xiàng)目實(shí)施情況掛鉤，同考核獎(jiǎng)罰掛鉤。四是設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金。對完成任務(wù)的縣政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。對完成較好的，縣政府安排一定的項(xiàng)目前期費(fèi)。

問題待解

盡管柞水資金整合工作取得了不俗的成績，但依然存在諸多問題。對此，陳敬寶并不掩飾。他說，目前主要有幾方面的制約因素，一是項(xiàng)目主管單位只注重項(xiàng)目建設(shè)，不注重后續(xù)管護(hù)，致使建成后的項(xiàng)目效益大打折扣。二是基層財(cái)政單位只注重資金監(jiān)管，忽視質(zhì)量監(jiān)督，極大地影響了項(xiàng)目效益的發(fā)揮。三是地方財(cái)力有限，上級獎(jiǎng)補(bǔ)資金總量偏小，地方配套資金壓力較大，對引導(dǎo)和撬動信貸資金、企業(yè)資金和社會資金缺乏足夠的吸引力，延緩了三農(nóng)建設(shè)步伐。四是有些項(xiàng)目與“三農(nóng)”的貼合度太低，沒能真實(shí)地反映出當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求，建成后農(nóng)民受益有限。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)被忽視的問題，即效益與公平的問題。柞水縣農(nóng)業(yè)局副局長劉顯珠接受采訪時(shí)說，上級批項(xiàng)目時(shí)要求，只有具備了基本條件，才有獲得審批的希望。柞水縣水務(wù)局副局長王春生也表示，整合工作只能因地制宜，如果條件不具備，這就限制了一些地區(qū)的發(fā)展。

那么，如何解決上述問題？柞水縣財(cái)政局主管農(nóng)業(yè)的副局長周成蛟認(rèn)為，一是延伸現(xiàn)有項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈。他說，“當(dāng)年之所以要整合資金主要是為了改變‘便撒胡椒面’的現(xiàn)象，集中財(cái)力辦大事?，F(xiàn)在我們雖然對資金進(jìn)行了整合，集中投放。但對項(xiàng)目的后續(xù)開發(fā)，不論是管理還是資金都嚴(yán)重不足，無法保證這個(gè)項(xiàng)目長期發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會效益。只有繼續(xù)在一個(gè)項(xiàng)目上擴(kuò)大規(guī)模，完善設(shè)施，才能不斷把這個(gè)產(chǎn)業(yè)向縱深方向發(fā)展。如果一個(gè)項(xiàng)目沒完善就改做其他項(xiàng)目，勢必形成第二次‘撒胡椒面’現(xiàn)象。”

二是繼續(xù)做大資金整合這塊“蛋糕”。各單位要加大向中省爭取項(xiàng)目資金的力度。同時(shí)，進(jìn)一步拓展資金來源，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金納入整合范疇，增加整合資金總量。

三是完善資金撥付管理。使資金撥付與項(xiàng)目進(jìn)度掛鉤，變?yōu)橘Y金撥付與項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目管理、工程質(zhì)量同時(shí)掛鉤。以資金手段來約束項(xiàng)目管理和工程質(zhì)量，改事后監(jiān)管為事中監(jiān)管。

四是提升驗(yàn)收水平。增加項(xiàng)目驗(yàn)收組中專家和專業(yè)技術(shù)人員的比重，提升績效評價(jià)的水平，使評價(jià)結(jié)果真實(shí)地反映出資金整合的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

五是堅(jiān)持效益優(yōu)先的同時(shí)兼顧公平。政府要通盤考慮，根據(jù)不同地域發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)。以此來促進(jìn)地區(qū)之間的平衡。

六是轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)強(qiáng)化調(diào)查研究。工作人員要深入群眾，傾聽民聲，開展調(diào)研，切實(shí)了解廣大農(nóng)民的需求。

“總之，完善支農(nóng)資金整合工作的關(guān)鍵是機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，這就要求從項(xiàng)目管理、資金管理、績效考評、監(jiān)督獎(jiǎng)懲等等方面進(jìn)行探索，并在實(shí)踐中修正，修正后再實(shí)踐，不斷提升資金整合工作水平?！敝艹沈哉f。