促進市場流通人民幣整潔度提高，維護人民幣信譽一直以來都是人民銀行人民幣收付管理的重要工作目標，人民幣整潔度不但關(guān)系到人民群眾的功身利益，更反映了一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平。目前經(jīng)濟發(fā)展所帶來的用現(xiàn)量快速增長，20元券及以下小面額人民幣流轉(zhuǎn)速度快，市場殘損券增加，銀行回籠難，致使小面額人民幣整潔度不高的情況也越顯突出。對此，為積極尋找提升市場小面額人民幣整潔度有效途徑，我行對形成的原因在調(diào)查的基礎(chǔ)上進行了分析。

一、原因調(diào)查分析

（一）從金融機構(gòu)角度進行調(diào)查分析

殘損人民幣回收和全新小面額人民幣投放作為人民幣收付管理的一項內(nèi)容是銀行業(yè)金融機構(gòu)的一項日常性基礎(chǔ)工作，其管理水平及工作質(zhì)量也直接關(guān)系流通中人民幣整潔度的提高。通過調(diào)查，不難看出其存在的問題：

1.金融機構(gòu)重視不夠，未建立建全相應(yīng)內(nèi)控制度，影響了殘損人民幣回收。據(jù)調(diào)查，目前大多數(shù)基層金融機構(gòu)未將殘損人民幣回收等人民幣收付工作納入內(nèi)控管理，沒有制定具體的回收措施。嚴格的考核、獎懲制度，回收任務(wù)也未分解落實到基層各網(wǎng)點，各網(wǎng)點臨柜人員對兌換、回收殘損人民幣工作存在被動應(yīng)付的現(xiàn)象，致使小面額殘損人民幣長期在市場流通。隨機抽取的數(shù)據(jù)顯示，2011年2、3、5、6月，殘損券回籠數(shù)占金融機構(gòu)現(xiàn)金回籠比例分別是3%、2%、4%、5%，這說明金融機構(gòu)的現(xiàn)金收入中，只有最多5%的比例是殘損幣。實際上，從日常生活中不難發(fā)現(xiàn)，市場上殘損人民幣仍然較多，特別是農(nóng)貿(mào)集市、廣大農(nóng)村，殘損人民幣占比較高。據(jù)對50戶個體工商戶調(diào)查，回收的20元元券中每把殘損率為18%，5元～10元券中每把殘損率平均為20%，1元券及以下券別中每把殘損率為21%。

2.金融機構(gòu)業(yè)務(wù)人員各項工作任務(wù)增大影響了殘損人民幣回籠的數(shù)量。一是業(yè)務(wù)量大。由于金融機構(gòu)基層對外營業(yè)網(wǎng)點數(shù)量減少，現(xiàn)金收付量卻有增無減，人員和業(yè)務(wù)比例相對失衡，經(jīng)常是收進的現(xiàn)金來不及挑剔又直接對外支付，造成不宜流通人民幣再次流回流通領(lǐng)域；二是整點難。由于一些小面額紙幣破損程度大，其中用塑料膠布粘貼的還必須揭開用紙張重新粘貼以便于銷毀，加之工作中損傷券與流通券要分開，耗時費力，影響工作進度。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各金融機構(gòu)都有積壓數(shù)量未及時整點的小面額殘損人民幣。據(jù)對5個農(nóng)村金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點和3個城區(qū)金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點調(diào)查，回收的20元-1角券中，每把殘損率平均為15.3%；三是考核指標多。存款任務(wù)、代理保險任務(wù)、代收各種費用、出納差錯率等考核指標都加重了業(yè)務(wù)人員的工作壓力?；谏鲜鋈齻€方面的原因，業(yè)務(wù)人員為減輕工作壓力和勞動量而想辦法盡量減少費時費力的整點與上繳殘幣的次數(shù)和數(shù)量，而為達到此目的，最好的辦法，一是盡可能地使用大額面值的券種；二是將殘幣的兌換工作直接推向人民銀行。這樣直接影響小面額人民幣投放，也導(dǎo)致了小面額殘損人民幣不能得到及時回籠。

3.金融機構(gòu)社會管理職能逐漸減弱，影響了殘損人民幣回籠。由于金融機構(gòu)的商業(yè)化，國家賦予金融機構(gòu)人民幣管理職責(zé)逐漸減弱。各項管理考核指標都側(cè)重于經(jīng)營效益，金融機構(gòu)為追求效益都制定了一系列考核指標，兌殘、挑殘有關(guān)的內(nèi)容卻幾乎沒有。在調(diào)查中，大多數(shù)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)人員認為人民幣管理職責(zé)屬于人民銀行的事情，與自身的經(jīng)營關(guān)系不大。因此，許多業(yè)務(wù)人員對于前來兌換殘損人民幣的客戶不是積極主動，而是想辦法推托，認為是費時、費力不出成績的事情；對于配款箱中的人民幣，懶于按挑剔標準進行整點和區(qū)分；對收進的殘損人民幣想辦法再付出去，這樣省心省力；若客戶拒絕接受殘損人民幣，則以新票幣已付完為由讓客戶無奈接受；對于殘損幣的回籠和上繳，由于整點困難等原因，則盡量減少。凡此種種，都與其重經(jīng)營效益、輕社會服務(wù)的觀念有關(guān)，導(dǎo)致殘損人民幣回籠減緩。

4.金融機構(gòu)對保證流通中合理的現(xiàn)金供應(yīng)責(zé)任意識不強、影響全新小面額人民幣投放。一是部分金融機構(gòu)未根據(jù)合理需要原則為公眾辦理券別調(diào)劑業(yè)務(wù)。2008年至2011年度的對部分金融機構(gòu)網(wǎng)點進行人民幣收付檢查中均存在臨柜錢款箱券別搭配不合理的情況，一般100元大面額券別充足，20元券以下小面額券別則配備數(shù)量較少，且完整新券更少。個別金融機構(gòu)甚至以各種理由拒絕為公眾辦理券別調(diào)劑業(yè)務(wù)，特別是5元券以下小面額券別的調(diào)劑兌換；二是金融機構(gòu)從降低自身的經(jīng)營費用及押運風(fēng)險的角度考慮，傾向保證總量而忽視券別搭配。在現(xiàn)金配送中一般愿意供應(yīng)大票，造成營業(yè)網(wǎng)點小面額票幣投放難，造成小票供應(yīng)不足；三是部分金融機構(gòu)過分強調(diào)成本核算，對庫存現(xiàn)金限額實行嚴格的考核管理，有限的庫存現(xiàn)金將盡量減少殘損券的積壓，如遇到突發(fā)的集中提現(xiàn)，就難免不出現(xiàn)對外支付不宜流通人民幣的現(xiàn)象。

5.人民幣收付自動化機具配置率較低。受經(jīng)費限制，金融機構(gòu)對現(xiàn)金收付等硬件設(shè)施配置和更新積極性不高，在營業(yè)網(wǎng)點一般只配備點鈔機、扎把機、捆鈔機等，難以滿足正常業(yè)務(wù)需要。大部分金融機構(gòu)未配置人民幣自動清分等先進的現(xiàn)代化出納機具。人民幣收付業(yè)務(wù)基本上還處于手工或半手工操作階段，科技化、自動化應(yīng)用程度還比較低。在當(dāng)前金融機構(gòu)普遍實行柜員制的情況下，柜員往往無暇認真挑剔殘損人民幣，對客戶要求兌換殘損人民幣也以種種借口推諉，造成金融機構(gòu)對外支付的人民幣夾帶殘損券現(xiàn)象比較突出，不利于流通中人民幣整潔度的改善提高。

（二）從群眾角度進行調(diào)查分析

一是兌換意識不強。絕大多數(shù)人接觸到殘損人民幣，首先想到的并不是趕快到銀行去兌換，而是琢磨著如何趕快再花出去等，除非缺角掉塊沒有人接收外，能支付出去的盡量支付掉；二是防假需要。在對20戶個體經(jīng)營戶調(diào)查，其中11戶不到銀行兌換的理由是防假需要，認為由于真假鈔紙質(zhì)的不同，鈔票越舊越容易識假。這樣加大了殘損人民幣回籠難度。

（三）從人民銀行的角度進行調(diào)查分析

人民銀行對人民幣券別進行合理的調(diào)撥和投放是提高人民幣整潔度的前提，而人民幣收付業(yè)務(wù)監(jiān)督管理是否到位確是提高人民幣整潔度的重要保證。雖然人民銀行近幾年強化了人民幣收付監(jiān)管檢查，但殘損券增加，銀行回籠難，小面額人民幣整潔度不高的情況依然沒得到根本改觀，其原因主要在于：

1.法規(guī)制度缺陷，弱化人民銀行監(jiān)管檢查成效，導(dǎo)致流通中小面額人民幣整潔度下降。一是不能有效促進金融機構(gòu)內(nèi)控建設(shè)。在幾年來的人民幣收付業(yè)務(wù)檢查中，我們都會發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)內(nèi)控制度有不健全不完整的情況，盡管各金融機構(gòu)不同程度的建立了“出納基本制度”，但均未與人民銀行現(xiàn)有的制度接軌，據(jù)金融機構(gòu)管理人員反映，在人民幣收付業(yè)務(wù)管理方面，需要建立哪些內(nèi)控制度不太清楚。事實上，人民銀行對金融機構(gòu)不建全不完整的情況，要求其怎樣建立健全的標準在何處依據(jù)不充分。二是對問題的處理沒有有效的辦法，使監(jiān)管作用弱化。此種情況支行表現(xiàn)得尤為明顯，比如在監(jiān)督檢查中出現(xiàn)的未建立內(nèi)控制度、未進行券別調(diào)劑、錢捆未進行挑殘、數(shù)據(jù)報送失真或不報送等問題無法規(guī)范，即便有行政處罰的情況，也由于金額小，達不到目的，加之行政處罰程序繁雜，縣級支行又沒有權(quán)限，在這種情況下，人民銀行支行只能提出一些要求建議，而這些要求建議根本未觸及被監(jiān)督單位的利益，因此問題得不到解決。三是人民銀行對人民幣不同券別投放回籠調(diào)控機制缺失，主動調(diào)節(jié)的效果未能發(fā)揮。在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，市場和金融機構(gòu)現(xiàn)金需求總量是一種剛性需求，人民銀行必須保證、滿足這種需求。一方面，小面額票幣投放到金融機構(gòu)后，人行無法引導(dǎo)監(jiān)督其金融機構(gòu)調(diào)配；另一方面，金融機構(gòu)出于自身利益的考慮，在不愿意辦理小券別現(xiàn)金存取的情況下，商場、企業(yè)和人民群眾零鈔需求經(jīng)常得不到滿足，形成了積攢零鈔的習(xí)慣，致使市場中的零鈔多年“超期服役”，不能及時回籠，使其整潔度不斷下降。人民銀行對人民幣不同券別投放回籠調(diào)控機制的缺失，使人民銀行不能針對市場各種券別的需求和整潔度情況進行主動調(diào)節(jié)，導(dǎo)致小券別人民幣紙幣投不下去，回不上來。

2.人民銀行取得的數(shù)據(jù)或信息失真，導(dǎo)致券別結(jié)構(gòu)調(diào)劑滯后，影響央行職能發(fā)揮。長期以來，基層銀行業(yè)金融機構(gòu)向人民銀行多報送經(jīng)濟金融運行發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，其中現(xiàn)金投放總量與券別結(jié)構(gòu)的分析及預(yù)測等貨幣供應(yīng)資料報送不及時、不準確，影響了人民銀行的貨幣供應(yīng)職能的有效發(fā)揮。在調(diào)查中，抽取了2011年度金融機構(gòu)向人民銀行報送現(xiàn)金投放預(yù)測計劃及人民幣流通狀況監(jiān)測數(shù)據(jù)，其內(nèi)容及準確程度不高，準確率僅分別為60%和40%，且形式重于內(nèi)容，不具有可操作性，導(dǎo)致其貨幣供應(yīng)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析能力較弱，影響了人民銀行有效發(fā)揮貨幣供應(yīng)職能。這個問題實際上還是人民銀行人民幣收付監(jiān)管職責(zé)未得到有效發(fā)揮的表現(xiàn)，而未能實現(xiàn)監(jiān)管目的的根本原因依然是法規(guī)制度的缺陷。

二、對策建議

針對這些問題，除了通過各種途徑對公眾進行宣傳，創(chuàng)建良好環(huán)境外，更主要的是通過法規(guī)的完善和因地制宜的制度建設(shè)來強化人民銀行的監(jiān)督管理，并以此來督促金融機構(gòu)履行人民幣管理職責(zé)。

（一）督促金融機構(gòu)增強服務(wù)意識，規(guī)范收付行為

一是各金融機構(gòu)要強化內(nèi)部管理，完善履行人民幣管理職責(zé)的內(nèi)控管理制度，建立切實有效的獎懲辦法，充分調(diào)動一線柜臺出納人員的積極性，做好人民幣收付服務(wù)工作。

二是各金融機構(gòu)要提高服務(wù)意識，認真履行法定職責(zé)，根據(jù)合理需要的原則為公眾辦理人民幣券別調(diào)劑業(yè)務(wù)，無償為公眾兌換殘缺、污損的人民幣。

三是各金融機構(gòu)要重視回籠人民幣的整點工作，準確掌握和認真執(zhí)行《不宜流通人民幣挑剔標準》，把不符合流通的人民幣挑剔出來不再流入市場。金融機構(gòu)員工要端正服務(wù)態(tài)度，積極開展殘損人民幣兌換工作，加快殘損幣回收進度，提高人民幣整潔度，保證人民幣順暢流通。要嚴格按照“五好錢捆”要求，切實提高交存人民銀行發(fā)行庫錢捆質(zhì)量。

四是加大現(xiàn)金出納機具的配備力度，提高人民幣收付業(yè)務(wù)科技化、自動化水平，減輕一線柜員勞動強度，改進人民幣收付業(yè)務(wù)質(zhì)量與效率。

（二）強化監(jiān)督檢查管理，維護流通秩序

人民銀行監(jiān)管人員要從“服務(wù)型監(jiān)管”向“監(jiān)管型服務(wù)”思想轉(zhuǎn)變，要在現(xiàn)有制度法規(guī)下切實履行好管理人民幣流通的職責(zé)，要加大對金融機構(gòu)執(zhí)行人民幣管理法規(guī)情況的檢查力度，督促金融機構(gòu)在挑剔、兌換殘損人民幣和收繳假幣工作中嚴格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)制度，發(fā)現(xiàn)違反人民幣管理法規(guī)的行為，應(yīng)依法進行處理?，F(xiàn)階段應(yīng)重點加強對金融機構(gòu)辦理人民幣券別調(diào)劑、兌殘、兌零業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，通過各種手段積極引導(dǎo)金融機構(gòu)加大小面額現(xiàn)金的投放力度，要求金融機構(gòu)切實做好柜面殘損人民幣挑剔和兌換工作。人民銀行發(fā)行庫對金融機構(gòu)交存的人民幣錢捆要嚴格質(zhì)量把關(guān)。

（三）在目前法律法規(guī)框架下，因地制宜做好具有可操作的制度建設(shè)

省級中心支行可根據(jù)本省實際制定一序列有利于小額人民幣券別調(diào)劑、兌換、殘券回收的制度，如：

1.建立“殘缺污損人民幣集中兌換周”制度。為加強對殘缺污損人民幣兌換工作的管理，維護殘缺污損人民幣持有人的合法權(quán)益，提高流通中人民幣的整潔度，保證市場流通中人民幣券別的合理性，每年利用人民幣反假宣傳月的契機，集中開展“殘缺污損人民幣兌換周”活動。

2.建立“商業(yè)銀行人民幣特約服務(wù)單位”制度。商業(yè)銀行可選擇部分現(xiàn)金流量大、券別要求全、公眾需求旺、難以自行解決難題的開戶單位做為人民幣特約服務(wù)單位，金融機構(gòu)通過這種方式解決小面額貨幣需求多、回籠難問題，依托這些特約單位促進人民幣流通結(jié)構(gòu)的改善和票幣質(zhì)量的提高。

“人民幣特約服務(wù)單位”的建立，可由金融機構(gòu)與服務(wù)單位通過簽約的方式實現(xiàn)，加強銀行與開戶單位的溝通與理解，在法規(guī)、制度的框駕下，通過簽約向特約單位做出人民幣服務(wù)承諾，特約單位也可提出具體要求，并與銀行一道共同努力，積極回籠貨款。

3.建立人民幣服務(wù)單位回訪制度?；卦L制度應(yīng)包括兩個層面的內(nèi)容：（1）人民銀行對人民幣監(jiān)測點。即各金融機構(gòu)的回訪。通過定期回訪人民幣監(jiān)測點，監(jiān)測各商業(yè)銀行現(xiàn)金流向，建立健全流通人民幣的券別結(jié)構(gòu)測算和完善不宜流通人民幣的退出，提高人民幣券別需求預(yù)測水平和供應(yīng)質(zhì)量。（2）人民銀行與各金融機構(gòu)共同對特約服務(wù)單位的回訪。這種方式能夠有效而主動的開展流通中人民幣管理的市場調(diào)研，通過深入特約服務(wù)單位回訪，摸清人民幣流通的市場規(guī)律，研究新形勢下總量需求與結(jié)構(gòu)需求以及季節(jié)性變化特征，有針對性地適時投放貨幣，保證券別結(jié)構(gòu)的合理供給，使現(xiàn)金流通與市場需求保持動態(tài)的協(xié)調(diào)一致。

4.建立“惠農(nóng)支付點”小額人民幣券別兌換、殘券回收制度?？衫卯?dāng)前建立的遍布我省鄉(xiāng)村的“惠農(nóng)支付點”對業(yè)務(wù)進行延伸，充分利用這些網(wǎng)點對殘損券較集中的鄉(xiāng)村進行回收。

（四）完善法律法規(guī)，依法加強監(jiān)管

一是通過法規(guī)的建立改變目前現(xiàn)金結(jié)算成本低于銀行卡和轉(zhuǎn)賬結(jié)算的現(xiàn)狀，降低現(xiàn)金結(jié)算的比重。

二是本著責(zé)、權(quán)、利相適應(yīng)的原則，在法律法規(guī)中增加有利于提高金融機構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)開展人民幣管理工作積極性的條款，鼓勵金融機構(gòu)主動開展人民幣管理工作。提高金融機構(gòu)工作人員開展相關(guān)業(yè)務(wù)的積極性。

三是簡化人民銀行行政執(zhí)法程序。特別要明確縣級支行的行政執(zhí)法，賦予基層央行一定權(quán)力，并有利于實施有效監(jiān)管，對金融機構(gòu)不合理投放小幣種、不兌換零幣等不作為行為加大懲罰力度。同時在依照法律法規(guī)對金融機構(gòu)對外支付殘損幣和拒絕兌換殘損幣的行為實施處罰時，可以采取簡易行政處罰程序，以增強執(zhí)法的實際效果。