農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行路徑探析

（中國(guó)人民銀行東寧縣支行，黑龍江 牡丹江 157200）

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)業(yè)政策性銀行改革發(fā)展非常重視，黨的十七屆三中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議及中央1號(hào)文件都對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革發(fā)展提出了明確要求。從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際來看，農(nóng)發(fā)行在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了不可替代的作用，但也面臨一些不容忽視且無法回避的瓶頸式制約因素。為此，我們結(jié)合農(nóng)發(fā)行發(fā)展實(shí)際，努力尋找問題的癥結(jié)，進(jìn)面探索農(nóng)發(fā)行改革的方向。

一、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)展過程中面臨的困難和問題

（一）關(guān)于職能定位問題

農(nóng)發(fā)行自1994年成立以來，經(jīng)歷了多次改革，先后經(jīng)歷了“全方位支農(nóng)”、“專司收購(gòu)資金封閉管理”、“按現(xiàn)代銀行要求打造農(nóng)發(fā)行”三個(gè)發(fā)展階段，職能幾經(jīng)調(diào)整，但是職能定位始終沒有明確，導(dǎo)致農(nóng)發(fā)行履行職責(zé)目標(biāo)和行為邊界不清晰。由于農(nóng)發(fā)行職能定位不清，業(yè)務(wù)范圍不明，信貸投入力度不夠，制約了支農(nóng)功能的發(fā)揮，也不利于農(nóng)發(fā)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）關(guān)于業(yè)務(wù)界定問題

目前，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)初步可界定為政策性業(yè)務(wù)、準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。政策性業(yè)務(wù)是指為支持客戶執(zhí)行國(guó)家糧棉油宏觀調(diào)控任務(wù)而發(fā)放的，政府給予相應(yīng)利息、費(fèi)用、損失等補(bǔ)貼的貸款；準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)是指為履行農(nóng)業(yè)政策性銀行職能，支持市場(chǎng)化糧棉油收購(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)銷銜接，維護(hù)重要農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)穩(wěn)定，由農(nóng)發(fā)行自主發(fā)放、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的貸款；商業(yè)性業(yè)務(wù)是指農(nóng)發(fā)行在國(guó)家允許的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，由農(nóng)發(fā)行自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的業(yè)務(wù)，主要是對(duì)涉農(nóng)的一些龍頭企業(yè)、加工企業(yè)的貸款，目前也包括對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的貸款。從目前來看，這種業(yè)務(wù)界定存在諸多問題：一是準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)問題。自2004年糧食市場(chǎng)化改革以來，農(nóng)發(fā)行開始了準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)的探索，準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)一度成為農(nóng)發(fā)行履行政策性職能的重要手段。但是，國(guó)家對(duì)準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)沒有明確政策規(guī)定，只把準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)算作商業(yè)性業(yè)務(wù)，使準(zhǔn)政策性業(yè)務(wù)同時(shí)具備了政策性業(yè)務(wù)的剛性和商業(yè)性業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。二是商業(yè)性業(yè)務(wù)問題。農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其自身利潤(rùn)率較低，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，商業(yè)性業(yè)務(wù)“趨利避險(xiǎn)”的特質(zhì)，可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)發(fā)行漸漸抽離農(nóng)村，遠(yuǎn)離“三農(nóng)”，這勢(shì)必會(huì)弱化農(nóng)發(fā)行政策性的職能。

（三）關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)控制問題

近年來，農(nóng)發(fā)行深化內(nèi)部改革雖然取得了明顯效果，但違規(guī)經(jīng)營(yíng)仍時(shí)有發(fā)生，部分工作人員違規(guī)操作、工作失職導(dǎo)致糧棉油收購(gòu)貸款資金被騙取或挪用，有的地方分支機(jī)構(gòu)向不符合貸款主體資格或貸款條件的企業(yè)發(fā)放貸款。這些問題的產(chǎn)生有人為的主觀因素，但主要還是制度安排缺陷。目前，農(nóng)發(fā)行沒有設(shè)立董事會(huì)，組織上缺乏專業(yè)化的決策和管理機(jī)構(gòu)；不夠完善的公司治理結(jié)構(gòu)、不夠科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管控手段和相對(duì)缺失的激勵(lì)機(jī)制，致使農(nóng)發(fā)行發(fā)展之路頗為曲折。

（四）關(guān)于政策保障問題

農(nóng)發(fā)行作為服務(wù)“三農(nóng)”的政策性銀行，承擔(dān)著較大的政治責(zé)任和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是資本相對(duì)于貸款規(guī)模來說補(bǔ)充不足，資本充足率較低。二是財(cái)稅政策補(bǔ)償空白。目前，對(duì)農(nóng)發(fā)行沒有任何相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免政策，一定程度上限制了支農(nóng)作用的發(fā)揮。

（五）關(guān)于監(jiān)管問題

政策性銀行監(jiān)管的一般目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖，提高金融資源的總體配置效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，政策性銀行由銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)督管理，尚未建立有別于商業(yè)銀行的監(jiān)管制度。但是，銀監(jiān)會(huì)并不負(fù)責(zé)制定、貫徹具體的產(chǎn)業(yè)政策，作為監(jiān)管主體，往往會(huì)忽略農(nóng)發(fā)行的政策性性質(zhì)，而比照商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

（六）關(guān)于法律問題

農(nóng)發(fā)行支持的是弱質(zhì)行業(yè)，面臨諸多的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)，需要強(qiáng)有力的法律保護(hù)。目前，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)政策性銀行沒有制定專門的法律法規(guī)，1994年制定的《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》也沒有完全執(zhí)行。依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)缺少法律依據(jù)，不利于監(jiān)管部門依法合規(guī)管理。

二、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革的幾點(diǎn)建議

（一）堅(jiān)持農(nóng)發(fā)行農(nóng)業(yè)政策性銀行的定位

中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：“加大政策性金融對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度”，“大力開展農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期政策性信貸業(yè)務(wù)”，這應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)發(fā)行今后一段時(shí)期發(fā)展的職能定位。建議進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)發(fā)行的農(nóng)業(yè)政策性銀行屬性，將農(nóng)發(fā)行定位為：體現(xiàn)政府支農(nóng)意圖，按照國(guó)家的法律、法規(guī)和方針政策，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)為依托，籌集信貸資金，承擔(dān)農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)，按現(xiàn)代銀行體制機(jī)制運(yùn)作，專門為“三農(nóng)”提供綜合金融服務(wù)的農(nóng)業(yè)政策性銀行，成為政府支農(nóng)的有效金融工具，引導(dǎo)社會(huì)資金回流農(nóng)村的主要載體，農(nóng)村金融骨干和支柱之一。

（二）明確農(nóng)發(fā)行的政策性業(yè)務(wù)范圍

“三農(nóng)”是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，投入不足是“短板”，農(nóng)發(fā)行作為我國(guó)唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，應(yīng)專司政策性業(yè)務(wù)?？梢杂韶?cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)局等部門共同成立農(nóng)業(yè)政策性信貸委員會(huì)，建立集團(tuán)決策體系，定期對(duì)政策性業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行規(guī)范、調(diào)整。政策性業(yè)務(wù)范圍的調(diào)整可以依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)：一是主要考慮國(guó)家的整體利益、社會(huì)效益，不以盈利為目標(biāo)；二是界定為對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的補(bǔ)充；三是堅(jiān)持銀行管理的基本原則，必須考慮盈虧，力爭(zhēng)保本微利；四是按國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求分類界定農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍。

（三）完善公司治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)發(fā)行既有政策性屬性，同時(shí)具有銀行和企業(yè)屬性，是區(qū)別于財(cái)政性的或行政性的一般屬性。這要求農(nóng)發(fā)行在發(fā)揮國(guó)家賦予的政策性銀行職能作用的前提下，必須適用和遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下銀行生存和發(fā)展的一般規(guī)律。一是健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)框架，形成董事會(huì)、管理層、執(zhí)行者、監(jiān)督者之間的相互制衡機(jī)制，高效率地完成政策性目的。二是繼續(xù)深化內(nèi)部改革，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控手段，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)和控制能力，最終形成統(tǒng)一有效的內(nèi)控管理體系。三是建立有效的激勵(lì)機(jī)制。明確科學(xué)的業(yè)績(jī)考核與評(píng)價(jià)體系，準(zhǔn)確衡量決策機(jī)制、管理人員及員工個(gè)人對(duì)于銀行所做的貢獻(xiàn)，科學(xué)設(shè)計(jì)收分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)發(fā)行工作積極性。

（四）建立政策性銀行保障機(jī)制

一是建立農(nóng)發(fā)行資本金補(bǔ)充機(jī)制。通過國(guó)家注資，補(bǔ)充農(nóng)發(fā)行的資本金，同時(shí)明確農(nóng)發(fā)行的資本補(bǔ)充渠道，建立持續(xù)的資本金補(bǔ)充機(jī)制。二是在稅收政策上，建議制定政策性銀行稅收優(yōu)惠政策，減免的稅收等可用于充實(shí)資本金。

（五）建立政策性銀行監(jiān)管體系

建議結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，調(diào)整我國(guó)政策性銀行的監(jiān)管體制，由財(cái)政部監(jiān)管為主，或者成立由多部門組成的政策性銀行監(jiān)管委員會(huì)，根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略或年度經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，統(tǒng)一考慮政策性銀行的資本金來源、融資規(guī)模等問題。如果不能改變現(xiàn)有的監(jiān)管體系，則應(yīng)在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中增加政策性銀行是否及時(shí)貫徹國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策、貸款投向是否合理等內(nèi)容，研究制定適合政策性銀行的監(jiān)管考核辦法和指標(biāo)體系。

（六）加大法律保障力度

應(yīng)盡快制定《農(nóng)業(yè)政策性銀行法》，通過法律、法規(guī)形式明確農(nóng)業(yè)政策性銀行的職能定位、業(yè)務(wù)范圍、體制機(jī)制、經(jīng)營(yíng)模式、監(jiān)督管理等，確保農(nóng)發(fā)行依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。