2011年末，總行批復我省4個縣支行新建發(fā)行庫、營業(yè)辦公用房項目。隨著總行基本建設項目立項重點向縣支行傾斜，我省人民銀行也進一步加強了對縣支行建設項目管理。目前，各建設項目正在按建設程序穩(wěn)步推進，經(jīng)過近一年的管理和摸索，就如何做好縣支行建設項目管理工作，如何分級落實管理職責，如何協(xié)調內外部關系，如何嚴密建設項目管理程序等方面，我們遇到了一些問題，也積極探索并采取了一系列解決問題的具體措施。

一、人民銀行縣支行基本建設項目管理主要特點

（一）項目建設投資、規(guī)模不大，但較高的專業(yè)標準給設計帶來較大挑戰(zhàn)

從近幾年縣支行發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房建設項目的立項標準看，我省縣支行建設項目投資在1100萬元左右，建設規(guī)模在3000平方米以內；同時發(fā)行庫面積均要求在400平方米以上，庫務用房面積600平方米以上。從這四項指標可看出，整個建設項目超過三分之一的面積需用于發(fā)行庫及庫務用房。由于發(fā)行庫的特殊功能要求和建設標準，這三分之一的面積基本上需設置在同一層，且縣支行新建發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房基本上不能考慮地下層或半地下層的建設方式，在核定總面積和發(fā)行庫、庫務用房面積的條件下，在項目設計階段如何合理的布局好發(fā)行庫和營業(yè)辦公用房各自所占用面積、功能的問題較為突出。從目前我省開展的4個縣支行建設項目設計方案看，在同一建筑主體內由于發(fā)行庫和庫務用房所占面積較大，在設計上容易造成“下寬上窄”的效果，既位于一層的發(fā)行庫和庫務用房寬，二層以上的營業(yè)辦公用房窄，從整體視覺效果上顯得縣支行辦公樓瘦小，與周邊環(huán)境不協(xié)調，外形也不夠美觀莊重。因此，我們在論證評審縣支行建設項目設計方案過程中，在不突破核定的建筑面積的前提條件下，既要滿足發(fā)行、保衛(wèi)部門對庫房和庫區(qū)封閉式管理的要求，又要確?？h支行建設項目設計滿足業(yè)務發(fā)展需要，從設計上體現(xiàn)整體協(xié)調，美觀、莊重、大方的要求，直接造成設計方案的反復調整。

（二）常規(guī)標段劃分可能導致招投標工作難以開展，也使限額設計不能限額

縣支行建設項目投資和建設規(guī)模相對較小，但是建設過程中必要履行的程序直接影響了建設成本增加。按照常規(guī)，新建項目通常可劃分為五至六個分項工程，即：方案及主體（可含外裝）、內裝、室外工程、綜合布線和安防工程。每個分項工程均包含了設計和施工兩個部分，將縣支行建設項目按上述分項工程細分后，各分項投資更加有限，但是每個分項工程設計、施工招標并不會因為投資較低而等比例減少或等量簡化程序，與投資相對較高的建設項目比較，縣支行建設項目招投標成本相對較高，一方面必要的建設程序必須履行，另一方面也造成建設成本增加。如：縣支行建設項目方案設計費用，按國家有關標準通常需要30至40萬元，但是就設計單位而言，參與投標準備、設計、現(xiàn)場服務等工作量并未減少，因此，從設計單位成本核算的角度考慮，具備甲級資質的設計單位往往不愿意參加縣支行設計競標，而資質較低或未參與過人民銀行建設項目設計的單位，通常不能快速理解人民銀行建設項目特殊的功能設計需求，這也是導致方案反復調整的原因之一。另外，在縣支行建設項目地勘方面，具備較高資質的地勘單位，與縣支行所在地地勘單位的報價也存在較大懸殊，雖然都是按國家有關標準進行收費，但不同資質單位對建設用地地質條件的判斷不一致，造成勘探的樁基數(shù)量、深度不同，加之我省的縣支行所在地又多處于山地峽谷地帶，地質條件較為復雜，為確保地勘結論的科學性，為項目設計打牢基礎，我省在縣支行建設項目地勘方面所花費的時間和資金成本也相對較高。

最后，為有效控制建設投資，在縣支行建設項目設計競標時，我們通常建議建設單位要求設計單位實行限額設計。但按現(xiàn)行建設項目標段劃分，設計方案及主體階段中標的設計單位往往只對主體（部分含外裝）進行設計，而諸如內裝、消防等其他部分投資僅只是憑經(jīng)驗估算。第一階段的設計給后續(xù)分項工程預留了一個大概的空間，但實際施工管理中，由于施工工藝或用料變化、甲方功能需求補充或變更等原因，第一階段不可避免的擠占后續(xù)分項工程投資，也造成建設項目在實施過程中的各類設計變更或簽證問題，不利于建設單位投資核算及控制。同時，也可能造成建設單位為避免項目超投資而被迫壓低后續(xù)分項工程建設標準；或者減少一些不太重要的功能部位。在此基礎上，后續(xù)分項工程的限額設計可能因為標準過低而不能通過審查，一方面導致設計周期過長，兩標段間隔時間過長帶來工期延誤賠償?shù)确娠L險，另一方面建設單位請求增加投資的動機也越來越強烈。

（三）人民銀行內部各職能部門專業(yè)功能需求需進一步協(xié)調統(tǒng)一

長期以來，人民銀行對地市中心支行發(fā)行庫建設及安全保衛(wèi)管理有較為清晰的規(guī)定，但是由于人民銀行近十年來鮮有縣支行建設發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房，加之在分級管理體制下，總行沒有直接對縣支行發(fā)行庫和庫務用房設置、安全保衛(wèi)配置制定統(tǒng)一標準，人民銀行目前使用的運鈔車、叉車、升降裝卸平臺等也存在多種規(guī)格型號，因此，在縣支行發(fā)行庫及庫務用房設計和建設過程中，各業(yè)務管理職能部門也在圍繞上述問題不斷地探索，但對縣支行而言在與設計單位簽訂設計合同后，主要根據(jù)過去的管理經(jīng)驗擬定設計需求書，這樣的設計需求通常難以滿足上級行對發(fā)行保衛(wèi)工作和管理要求，加之縣支行建設項目設計方案要通過從縣支行到地市中心支行和省會中心支行自下而上的三個級別審查，造成業(yè)務管理職能部門審查設計方案時，上級行業(yè)務管理部門按規(guī)范化的管理要求對設計方案提出修改建議，上下級行之間在設計思路上難免存在不一致。

（四）基本建設管理各主體職責需進一步明確

《中國人民銀行辦公廳關于加強縣支行建設項目管理的指導意見》明確規(guī)定縣支行建設項目招投標工作由地市中心支行組織。招投標工作是建設項目最主要的管理控制環(huán)節(jié)之一，由地市中心支行組織招標從程序嚴密性、投標人資質、發(fā)揮監(jiān)督效力等方面有極大的幫助，但是也存在一定的困難，主要表現(xiàn)在：一是雖然制度規(guī)定對外簽訂合同的主體是縣支行，招標文件和合同對外簽訂前也要履行一定的內部審查程序，但就招標事項而言招標責任的主體應該是縣支行又或州市中心支行；二是實際操作中存在對各分項工程劃分不同的標段，但各標（合同）段如何有效的銜接，特別是對各標（合同）段交叉重疊部分的審核職責，應由縣支行或地市中心支行負責需進一步明確；三是地市中心支行會同縣支行對投標單位資質、信譽、財務狀況等基本情況進行考察。但就實際操作性而言，目前可通過人民銀行內部征信系統(tǒng)對投標人信譽進行考察，通過互聯(lián)網(wǎng)查詢建設信息公告等查詢投標人實力，但現(xiàn)場考察存在一定的困難，主要是考察投標人業(yè)績投標人往往推薦施工效果較好的工程進行考察，不能真實反映實力，另外，現(xiàn)在的建筑裝飾企業(yè)已突破了地域限制，有的非本省企業(yè)來投標，只能看書面材料，現(xiàn)場考察難以實施，因此并不能全面掌握投標單位資質、信譽、財務狀況等基本情況，且考察中縣支行和地市中心支行如何劃分各自職責也需進一步探索。

（五）專業(yè)人員的缺乏導致項目管理的整體規(guī)劃性較差，進度推進緩慢

在人民銀行縣支行建設項目中，總行是投資者、省會城市中心支行是立項者又是決策者、地市中心支行和縣支行是項目建設的具體管理者，縣支行同時又是使用者。項目立項后，各建設單位成立領導小組和基建辦，具體管理項目，組織實施。沿襲了政府部門一貫的“項目開了搭班子，項目完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經(jīng)驗”的管理模式。為避免“三超”工程，“胡子”工程，“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，人民銀行設計了一系列內部監(jiān)督管理控制措施，近年來我省未出現(xiàn)過“三超”，也未出現(xiàn)過質量問題，但是建設項目進度推進效果不理想的問題仍然是我們迫切需要解決的首要問題。

究其原因缺乏專業(yè)管理人員是根本?？h支行受職工人數(shù)限制，加之人員老化，工作中從未接觸過基建管理等客觀條件限制，因此在整個建設項目管理過程中都沒有明確清晰的管理思路和概念，只能是“摸著石頭過河”，往往由建設項目的開展而被動跟進。因此項目管理質量往往取決于具體管理人員的基礎素質和態(tài)度，所以同一轄區(qū)不同縣支行建設項目的管理質量可能大相徑庭。

基于這樣的現(xiàn)實，項目的整體進度規(guī)劃質量不高，制定的進度計劃往往流于形式。最典型的表現(xiàn)是，設計方案審查不過導致多次反復、投資概算編制粗糙導致反復修改、投資核算不準確影響下一階段設計。在日常管理中，由于業(yè)余選手對陣專業(yè)選手，也可能出現(xiàn)簽證不全或簽證過多等情況，進而影響后續(xù)決算審計。因此縣支行建設項目建設期過長的原因包括：報建準備期過長、設計周期過長、兩標段間隔期過長、審計周期過長四個方面。

二、現(xiàn)行管理模式改進項目管理的幾點措施

目前我們在總行及建設主管部門的管理框架下推進各縣支行建設項目，針對縣支行建設項目管理中存在的主要問題，我們采取了一些管理措施不斷探索改進，以提高建設效率，強化管理職責，主要措施如下：

（一）通過全省統(tǒng)一招標采購勘察設計單位提高設計單位檔次、降低招標成本，縮減招標周期

隨著我省縣支行建設項目建設工作逐步展開，各地市中心支行紛紛反映由地市中心支行組織設計招標難度較大：一方面由于項目規(guī)模限制以及人民銀行對設計單位的資質限定等原因，具備一定實力和資質的設計單位不愿參加縣支行建設項目設計競標，設計招標經(jīng)常出現(xiàn)投標單位達不到標準（數(shù)量或資質）的情況；另一方面，由于人民銀行發(fā)行保衛(wèi)管理要求較為特殊，一般的設計單位在設計之初通常不能準確理解發(fā)行庫及庫務用房設計要求，導致方案的反復修改，既影響項目進度又不能實現(xiàn)設計方案最優(yōu)化。

為有效推進縣支行建設項目，昆明中心支行對以前參與過我省人民銀行建設項目設計的部分單位進行了解，綜合目前設計市場及我們項目規(guī)模及項目管理要求，最終由昆明中心支行通過招標方式采購2家設計單位作為我省縣支行建設項目設計服務單位。

（二）協(xié)調發(fā)行、保衛(wèi)部門統(tǒng)一設計標準，避免設計方案反復修改

為統(tǒng)一新建縣支行建設項目設計理念及標準，確?？h支行建設項目既能滿足支行履職需要，又能實現(xiàn)我們特殊功能需求，同時避免反復修改論證延長設計周期，影響項目進度。昆明中心支行組織貨幣金銀處、保衛(wèi)處分別擬定了新建縣支行建設項目發(fā)行庫設計標準和發(fā)行庫安全保衛(wèi)設計標準初稿，然后組織各項目行分管基建工作的行領導、基建辦主任及相應地市中心支行“縣支行建設項目領導小組”分管行領導、會計財務科長，發(fā)行、保衛(wèi)相關人員和昆明中心支行招標采購入圍設計院設計師代表就發(fā)行庫設計標準和安全保衛(wèi)設計標準進行討論、協(xié)商。通過協(xié)調會議，基本解決了我省新建縣支行設計工作面臨的困惑和難點，就縣支行發(fā)行庫及庫務用房基本功能配置及標準達成一致，為下一部設計進度的有效推進奠定了基礎。

（三）指導縣支行合理劃分標段和投資，緊密銜接各分項

傳統(tǒng)管理根據(jù)項目建設的階段性劃分標段，這種標段劃分的優(yōu)勢在于招標文件和合同的編制，可以根據(jù)各階段工程的特點突出管理重點，比如主體施工階段管理重點在于結構安全，合同管理強調隱蔽性工程的施工驗收、風險承擔等。根據(jù)各建設單位管理人員的基礎條件選擇固定總價合同或者采用清單計價。

縣支行建設項目由于投資規(guī)模限制，標段劃分過多過細一方面增加招投標成本，也可能由于成本過高導致招標流標等延誤工程進度；另一方面，每增加一個標段就增加一個專業(yè)對手，增加管理協(xié)調難度。因此，對縣支行，在分解項目分解投資時，我們不建議劃分過細，避免多個施工單位共同施工時太多的協(xié)調，也減少各分項工期分配導致的時間銜接沖突和前期項目對后續(xù)分項投資控制帶來過多影響。

（四）老項目帶新項目，加強管理人員培訓

縣支行人員少，年齡結構偏大，絕大部分從未接觸過基建項目管理。人民銀行業(yè)務與建設、土地、規(guī)劃等部門聯(lián)系很少。因此項目一經(jīng)立項，各行臨時抽調人員組成基建領導小組和基建辦公室，無論人民銀行內部基建管理規(guī)定，還是建設相關法律法規(guī)均是空白，招投標及合同管理根是陌生。在現(xiàn)有管理框架下，我們采取的方法是將最直接的經(jīng)驗以最直觀的方式呈獻給這些新手。

鑒于我省臨滄市中心支行新建發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房項目2011年剛建成投入使用后，各方面運轉良好，通過總行委派審計，在管理上有了進一步的提升。為提高我省在建項目單位基建管理的思想認識，切實提高管理水平，規(guī)范操作程序，9月初，昆明中心支行協(xié)同臨滄中支共同組織了“云南省人民銀行縣支行新建發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房建設項目現(xiàn)場培訓班”，我省地市中心支行、縣支行在建項目分管基建工作的行領導、基建辦主任參加了培訓。通過現(xiàn)場踏勘臨滄中支新建發(fā)行庫及營業(yè)辦公用房、聽取臨滄市中心支行基建管理人員介紹現(xiàn)場管理經(jīng)驗、查閱基建檔案資料、互動交流答疑等形式，有效提升各建設項目管理人員素質，提高各建設單位基建管理水平，收到了良好的培訓效果。

三、對未來改進管理方式的幾點探索建議

前述管理辦法和措施，均是在現(xiàn)有管理框架下問題推動型的被動應對?；窘ㄔO項目管理，說到底是一種合同管理，參與各方的關系是一種契約關系。前面我們多次提到標段劃分，究其根本，是將一件事情根據(jù)需要進行切分，切分的結果是各個切縫的處理問題。對于不具有專業(yè)知識的建設投資方，切縫處理是最大的風險點。

為專業(yè)化應對風險，基本建設項目管理從傳統(tǒng)的業(yè)主自行管理模式發(fā)展演進，到20實際90年代出現(xiàn)了業(yè)主委托承包商承包建設（EPC）模式和業(yè)主聘請管理承包商（PMC）模式。EPC模式主要由承包商負責設計、采購、施工及試運行服務，也就是俗稱的“交鑰匙”工程；PMC模式將合同內容擴展至項目可研階段及融資等問題。PMC模式已在國內外政府投資項目中運用，結合我國政府投資的一些特殊要求已演變?yōu)橹袊摹按ㄖ啤蹦Ｊ健?/p>

2004年國務院正式批準的《關于投資體制改革的決定》明確指出：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。代建制可以理解為是通過招標方式或由業(yè)主方委托有資質的專門管理機構，對工程項目實行專業(yè)化、社會化管理，組織開展工程建設項目的可行性研究、勘察、設計、招標、采購、監(jiān)理及施工等工作，按建設計劃和設計要求完成建設任務，直至竣工驗收后交付使用單位使用的一種制度。

（一）縣支行建設項目實行代建制的可行性

從代建制在我國的起源和各地方實施代建制的情況來看，政府投資代建制具有下列特征：

1.代建制管理方式一般主要用于政府投資的非經(jīng)營性項目，即由政府單獨或者主要是由政府財政性資金建設不以盈利為目的的項目。

2.代建管理的主體應當是代建企業(yè)。項目代建管理制度設立的初衷，主要是為了解決政府權力與市場資本過近的問題。

3.代建企業(yè)的選擇主要是通過市場競爭方式確定。代建制是基于建設體制中的投資、建設、運營和監(jiān)督“四分開”的思想提出的，也是國有資產(chǎn)管理的改革方向。作為項目管理者的代建人，與投資人/投資主體分離，投資人/投資主體負責投融資，代建人負責建設管理。

縣支行建設項目推行代建制，從理論角度的可行性：

一是縣支行屬于中央單位派出機構，縣支行建設項目為非盈利項目。

二是就項目融資而言，縣支行建設項目是在總行批復，建設資金有可靠的保障，不存在需要代建企業(yè)考慮外部融資問題。

三是代建制解決了人民銀行基本建設項目專業(yè)管理人員匱乏的問題，有效規(guī)避了“項目開了搭班子，項目完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經(jīng)驗”管理模式帶來的弊端；同時，也可利用合同約束及代建企業(yè)的專業(yè)化特點，加快工程進度，避免馬拉松工程。

四是代建制通過市場競爭選取代建企業(yè)，符合中紀委、中治辦工程治理要求，一方面有效保護人民銀行干部，另一方面讓縣支行有限的工作人員專注于本職工作，只需對代建行為實施必要的監(jiān)督。

（二）目前市場上主要的代建模式及利弊分析

按照代建人的選取方式，代建制的又分為集中代建和分散代建兩種，其中集中代建是指成立專門承擔政府投資建設項目代建任務的事業(yè)心機構。分散代建分為有限選定代建人和公開招標選定代建人兩種。

代建管理方式可以分為全過程代建管理方式和兩階段代建管理方式。其中兩階段代建包括第一階段建設前期階段和第二階段建設實施階段代建，一般適用于投資規(guī)模較大的政府項目。

根據(jù)政府投資項目代建制在我國的實踐，典型的代建模式有三種。分別為以廈門、北京為代表的代建模式（公開招標），稱為北京模式；以上海為代表的代建模式（政府—投資公司—工程管理公司），稱為上海模式；以深圳為代表的代建模式（成立直屬事業(yè)單位），稱為深圳模式。

1.北京模式。以北京和廈門為代表的政府投資代建模式，簡稱為北京模式。由2004年3月1日《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》可知，該模式具體做法是：在項目建議書批復后，北京市政府項目審批部門通過招標（也可分前期和實施兩個階段）與使用單位、代建單位三方簽訂委托代理合同。在合同中主要就委托人和代建人的權利、義務進行描述，及約定有關賠償事宜等。如北京回龍觀項目，由北京市發(fā)改委與代建單位簽訂委托代建合同；委托人與使用人、代建人三方簽訂項目代建期間的合作協(xié)議，明確三方的權利，即明確委托人是項目的決策人，使用人只具有建議權和監(jiān)督權，代建人負責項目的全過程管理等。通常稱這種代建方式為分散代建。

北京模式通過公開招投標方式選擇代建單位。該模式的特點是：（1）對代建實施的性質有比較清晰的界定，即按照項目的投資屬性、經(jīng)濟屬性將其界定為市級財政性投融資的社會公益性項目（即非經(jīng)營性項目）；（2）該模式對代建范圍的資格規(guī)定比較寬泛，沒有專門設定代建類的資質，有利于形成項目代建任務的競爭機制；（3）在對項目投資的控制上，該模式約定了明確的獎罰規(guī)則，有利于控制投資。

2.上海模式。上海市政府投資工程管理體制的改革于2001年啟動。根據(jù)市政府關于建設體制要實現(xiàn)“政府組織，企業(yè)運作，市場競爭，形成合力”的要求，出臺了《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》。主要做法是，在市政局、水務局、環(huán)衛(wèi)局、交通局中確定一定數(shù)量單位為首批承擔政府投資項目工程管理公司，政府（部門）負責對工程項目管理公司的資質認定、內部管理、考核辦法、取費標準、注冊資金等方面內容進行研究。各行業(yè)具體管理辦法有所不同。上海的代建制管理模式確定為“政府-政府所屬投資公司-工程管理公司”的三級管理模式，實現(xiàn)了政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。改革模式結構上最大的特點是采用內部委托、市場運作，汲取委托低成本和市場高效率之優(yōu)勢。受委托的11家工程管理公司由管理部門確認，既改進了管理手段，也不局限于固定的某一單位，有利于有限競爭、提高專業(yè)化管理水平和承擔更復雜、大型的工程項目。

上海代建制模式的本意是解決專業(yè)化及委托代理問題兩個難題。因而，改革的范圍廣，不僅包括工程建設組織實施方式的改革，還包括政府工程投資領域的改革。將兩個問題的改革結合在一起考慮，既有積極的一面，也帶來了一定的消極影響，即往往由于前一改革問題的界定不清，而導致后一問題改革時各方職能的界定不清，從而引發(fā)各方在代建制改革中面臨困境和爭議。

上海模式值得一提的是，引入“政府投資公司”這樣的第三方作為委托方，代建制已不局限于政府投資工程，可以擴大到社會投資的基礎設施工程。

3.深圳模式。我國實踐中比較早的“代建制”應該是類似于香港模式的深圳模式。即政府出資人將項目委托專門成立的政府事業(yè)部門管理的模式。深圳的工務局相當于代建制方式下的政府委托的“代建方”，由它對政府投資項目進行管理，實質上是代建制的一種模式。據(jù)調查，深圳市工務局組建不到4年的時間，共承建了深圳會展中心等十余項工程，總投資66億元。

深圳市工務局為建設局直屬事業(yè)單位，副局級待遇。政府投資工程由政府財政撥款，工務局負責承建，使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工共驗收。市建筑工務局代政府行使業(yè)主權利，對工程前期工作、設計委托、施工、監(jiān)理單位的確定以及工程竣工驗收等全方位、全過程負責，一律實行“交鑰匙”工程，統(tǒng)稱這種代建方式為集中代建。

該模式最大的特點是政府“自營”，從大的分工來看政府投資建設工程管理中心是沒有投資決策權的政府內部機構，與政府投資決策機構的關系是內部委托關系，可以采用行政命令等手段進行管理，其優(yōu)點顯而易見，即委托成本低，操作靈活。委托代理理論也認為，組織內部產(chǎn)生的委托代理問題比組織之間產(chǎn)生的委托代理問題來得小些。不論從多大范圍、什么角度看，激勵都是管理中最重要、最基本

和最困難的職能，雖然深圳模式委托成本較低，但組織成本高，隨之而來的激勵問題帶來的組織成本和運作成本不見得低。建設工程管理中心屬于政府“事業(yè)單位”，在企業(yè)缺乏競爭的情況下，要判斷其工作是否有效率就很困難，資源往往不會得到最有效的利用。

（三）人民銀行縣支行建設項目可采用的代建模式

人民銀行作為金融監(jiān)管部門，不同于各地方政府部門，上海模式和深圳模式均不是人民銀行可以借鑒的模式，因此唯有以市場為基礎的北京模式可供人民銀行借鑒和參考。

根據(jù)代建合同所約定的責任主體的不同，代建模式又可劃分為：代建單位向使用單位負責的制度模式和代建單位向投資人負責的制度模式。

代建單位向使用單位負責的合同模式，代建合同主體為代建單位和使用單位，代建單位直接向使用單位負責，代建費、工程建設費最終由使用單位審批，全部資金最終由投資人劃撥。關鍵的決策由使用單位把關，使用單位為項目法人。握有項目操作的主導權、真正的決策權。使用單位真正負責建設工程項目資金的籌措、還貸與管理，代建單位的管理酬金由使用單位審批支付，而且代建單位的工程履約保函的受益人為使用單位。在這種代建模式下，代建單位沒有真正的項目全權代建管理的權利，難以承擔超投資的責任。

代建單位向投資人負責的三方合同模式，代建合同的主體為投資人、代建單位和使用單位，代建單位向投資人負責。代建單位投資方面的管理直接向投資人負責（奧運項目采用該類模式）。在這種模式下，雖然仍有使用單位的參與，代建單位的法律地位沒有真正十分明確，但實際建設過程中為事實上的項目法人，代建單位承擔投資以及工期、質量三方面的經(jīng)濟責任。而且在建設資金的管理上，由投資人按計劃直接撥付給代建單位，由其按規(guī)定審批劃撥使用。這種模式代建單位可以根據(jù)現(xiàn)場管理的情況對投資內部調整及規(guī)劃，對代建單位的權利和責任界定比較清楚，易發(fā)揮三方積極性，相互制約。

就縣支行建設項目而言，縣支行是直接使用者，總行是投資者，中間包括省會城市中心支行、地市中心支行兩級管理機構。就現(xiàn)有合同模式而言，代建單位向使用單位負責的合同模式顯然不適用于人民銀行縣支行建設項目，原因包括：縣支行現(xiàn)有人力應付傳統(tǒng)管理尚顯不足，更沒有能力應對新的合同管理模式。同時，此種管理模式仍然需要縣支行對代建單位進行管理，不能實質上降低縣支行管理要求；縣支行僅有一個項目，不具有借鑒、復制的可能性；縣支行也沒有能力解決項目功能設置沖突協(xié)調問題；縣支行對必須的投資變更沒有決策權。

代建單位向投資人負責的三方合同模式既有使用單位參與，又發(fā)揮代建人專業(yè)特長，同時投資增減的獎懲條款起到激勵約束作用。省會城市中心支行作為縣支行建設項目的立項人，是縣支行建設項目的責任主體，地市中心支行作為縣支行建設的決策者和具體管理者，是縣支行建設項目的直接責任人，但是，由于不同省市建筑市場情況差異較大，就縣支行發(fā)行保衛(wèi)設置標準而言，各省市間也存在一定差異。因此，我們認為，可由省會城市中心支行通過公開招標選取代建機構，并由省會城市中心支行作為合同主要責任主體，即可兼顧投資調整問題，也方便設計方案審核協(xié)調。同時，結合縣支行建設項目的投資規(guī)?？紤]，也可選取個別基礎條件好的縣支行試行代建制。