金融社?？ㄊ侨嗣胥y行繼聯(lián)合中國人民解放軍總后勤部成功推行軍人保障卡之后，在行部層面協(xié)調(diào)推進的又一項金融服務(wù)社會、金融服務(wù)民生的重大舉措，它的應(yīng)用不僅將有力地支持我國社會保障事業(yè)的快速發(fā)展，也將進一步深化拓展金融服務(wù)，體現(xiàn)金融業(yè)對國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的支撐和促進作用，在短短一年時間中，全國多個省市政府、人民銀行、發(fā)卡銀行積極響應(yīng)，全力推動，截至第三季度末，全國各商業(yè)銀行發(fā)行的金融社?？ǎ▽Ｖ感酒ǎ?983.8萬張，12個省市實現(xiàn)發(fā)卡，而目前我省尚未發(fā)卡?，F(xiàn)就我省金融社保卡推廣應(yīng)用中的難點問題進行粗淺的分析并提出一些解決建議。

一、云南省金融社?？ㄍ七M過程中存在的難點問題

（一）基礎(chǔ)難點

1.云南省社會保障卡系統(tǒng)應(yīng)用模式問題。云南省是最早實施社會保障卡推廣應(yīng)用與銀行合作的省區(qū)之一。1999年12月，國家人力資源和社會保障部首先在上海市進行了社會保障卡工程試點，2000年，云南省、北京市成為第二批社會保障卡應(yīng)用試點地區(qū)，在全國形成了兩種應(yīng)用模式，較為發(fā)達地區(qū)如上海、北京模式體現(xiàn)了“大保障”的概念，社會保障卡的應(yīng)用領(lǐng)域涵蓋勞動就業(yè)、社會保險、民政、公積金、公安、衛(wèi)生等各種公共服務(wù)事務(wù)領(lǐng)域；云南模式應(yīng)用領(lǐng)域目前主要集中在社會保險業(yè)務(wù)上，特別是集中在醫(yī)療保險應(yīng)用上。加之，社保部門與銀行的合作，又是銀行出錢，社保自成體系運行，銀行卡激活率非常低，銀行參與金融社保卡的積極性大打折扣。隨著數(shù)據(jù)集中、資源整合、聯(lián)網(wǎng)通用等信息系統(tǒng)建設(shè)趨勢及社會保障應(yīng)用范圍的擴大，國家人力資源和社會保障部確定了上海模式為最終的發(fā)展方向，金融社?？ǖ耐茝V應(yīng)用也建立在此之上，造成云南省社?？ㄏ到y(tǒng)需要全面改造和解決與銀行合作的難點問題。

2.云南社保各險種統(tǒng)籌層次不一致問題。目前云南省五個社保險種統(tǒng)籌模式不一，省級、州市、縣級統(tǒng)籌都有，也未實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中，按照社保部門“全省集中、五險合一”的建設(shè)目標，勢必需要對原有社保系統(tǒng)進行全面改造（“金保”工程二期），投資巨大。如下表所示：

險種統(tǒng)籌層次表

3.云南省社保系統(tǒng)數(shù)據(jù)分散功能不全問題。云南省人力資源和社會保障廳在“十一五”期間完成了“金保工程”一期工程建設(shè)任務(wù)，建成了省和16個州市數(shù)據(jù)中心，州市級和區(qū)縣級聯(lián)網(wǎng)達到100%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級聯(lián)網(wǎng)達到70%，6000多點接入信息網(wǎng)絡(luò)，基本建成養(yǎng)老、工傷、生育、醫(yī)療、公務(wù)員考錄、勞動力市場等管理系統(tǒng)和人事人才數(shù)據(jù)庫。但存在數(shù)據(jù)分散、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、系統(tǒng)功能特別是卡功能不全、維護成本高的問題，尤其是現(xiàn)有系統(tǒng)涉及不同的經(jīng)辦機構(gòu)、不同的開發(fā)商，系統(tǒng)改造時各涉及單位之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一也是難點。如下面兩個表格所示：

云南省社保系統(tǒng)建設(shè)情況表

可用卡系統(tǒng)情況表

4.新老社會保障卡并行使用及換卡問題。存量社會保障卡更換是云南省推廣金融社?？ǖ囊粋€難點問題。2000年，云南省就成為全國3個人社部門全國發(fā)行社保IC卡的試點省市之一，2012年已經(jīng)實現(xiàn)累計發(fā)卡900多萬張，并完成了大量定點醫(yī)院、藥店的受理環(huán)境建設(shè)。由于已發(fā)行的社保IC卡，既不符合新的國家人力資源和社會保障部頒發(fā)的《社會保障卡（個人）卡規(guī)范》，更不符合金融規(guī)范，一方面需要換卡，帶來成本高的問題，另一方面涉及到社會保障卡的新老并用，從而要求新老系統(tǒng)長期兼容、平穩(wěn)過渡，更對系統(tǒng)改造提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

5.云南省金融IC卡發(fā)卡進展緩慢問題。由于云南省處于“老、少、邊、窮”一體經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，各家銀行并不把云南省作為金融服務(wù)創(chuàng)新的重點扶持地區(qū)。所以，與全國相比，云南省各商業(yè)銀行金融IC卡發(fā)卡進度處于落后狀況，主要原因在于除本地性商業(yè)銀行外，各發(fā)卡行系統(tǒng)均實現(xiàn)了總行級數(shù)據(jù)集中，各總行金融IC卡系統(tǒng)建設(shè)進度不一，且發(fā)卡計劃傾向于發(fā)達地區(qū)機構(gòu)，各行業(yè)務(wù)、技術(shù)都依賴各自總行，處于被動狀態(tài)，截至2012年第三季度，在云南本地正式發(fā)行金融IC卡的商業(yè)銀行還只有工、中、建、交四家，本地性商業(yè)銀行中，只有曲靖市商業(yè)銀行、富滇銀行通過了金融IC卡發(fā)卡技術(shù)審核，發(fā)卡也只處于試用階段。

（二）政策難點

1.兩種不同業(yè)務(wù)相互融合問題。金融社保卡形式上是社會保障卡與金融IC卡在介質(zhì)上的合二為一，似乎只是個技術(shù)層面的問題，但實質(zhì)上需要的是兩個行業(yè)在技術(shù)層面、業(yè)務(wù)層面、管理層面、應(yīng)用層面上的有機協(xié)作和高度協(xié)同，其業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用范圍已經(jīng)超越了原有的社會保障卡和金融IC卡，技術(shù)路線、管理制度也不是簡單的疊加，在其制作、發(fā)行、使用、維護過程中，勢必會對人力資源和社會保障部門、商業(yè)銀行現(xiàn)有的制度、流程造成影響。因此，合理考慮制度設(shè)計，降低對雙方固有流程的沖擊，是保證金融社?？ㄔ谠颇鲜÷涞?、使用的重點要求，也是最大難點。

2.頂層設(shè)計與基層落實問題。人民銀行與人社部開展了行部合作，形成了“頂層設(shè)計、總體規(guī)劃”的戰(zhàn)略共識，先后出臺了一系列指導(dǎo)性政策文件，特別是2011年人社部發(fā)布的《人力資源和社會保障部中國人民銀行關(guān)于社會保障卡加載金融功能的通知》（后稱“83號文件”）對金融社?？ǖ耐茝V應(yīng)用框架進行了規(guī)定，但針對每個省的不同情況，具體的技術(shù)路線、合作模式、業(yè)務(wù)流程、運行管理、服務(wù)要求等直接影響后續(xù)金融IC卡使用的問題并未在文件中明確，尤其是云南省社保系統(tǒng)的復(fù)雜情況，更需要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定適合的推進路線。如果在金融社?？ǖ倪\營模式不明確，社保部門、發(fā)卡銀行、代理銀行的職責(zé)、義務(wù)、權(quán)利不清的情況下單純強調(diào)發(fā)卡，將為金融社?？ê罄m(xù)的順暢使用帶來隱患。

3.現(xiàn)有政策界限難以突破問題。由于國家對社保資金管理使用有明確的政策規(guī)定，現(xiàn)有的社保資金財政專戶開立、資金歸集分配格局很難突破，給合作銀行的選擇帶來難度；按照人社部和相關(guān)政策、有關(guān)會議精神，目前金融社保卡主要滿足社會保障業(yè)務(wù)要求，僅僅開通借記應(yīng)用，原則上不能增加其他行業(yè)應(yīng)用，也不開通電子現(xiàn)金功能，給金融社?？ㄖ械慕鹑趹?yīng)用拓展帶來了困難，從而直接影響金融方的卡片激活率。

（三）實施難點

1.項目投資規(guī)模過大問題。云南省社會保障廳計劃在“十二五”期間，在全省范圍內(nèi)推行標準統(tǒng)一的金融社?？?800萬張，根據(jù)省發(fā)改委批準的收費標準，每張卡發(fā)卡成本22元，總卡片投入成本約為6.16億元，加之“基礎(chǔ)難點”中所述問題，云南省社保系統(tǒng)、社保機構(gòu)網(wǎng)點機具、醫(yī)療機構(gòu)終端機具需要進行全面改造，以實現(xiàn)“數(shù)據(jù)集中、五險合一、新老并行”的目標，不考慮后續(xù)的運行維護、卡片更換成本，全省的項目總投資規(guī)模就接近10億，與全國其他地區(qū)相比，存在投資規(guī)模較大的問題。

2.應(yīng)用范圍面向落后地區(qū)問題。目前云南省已發(fā)放的900多萬張社會保障卡全部集中在城市，覆蓋城鎮(zhèn)居民80%以上，主要解決換卡及疊加其他險種應(yīng)用問題，相對容易組織實施。與其他發(fā)達省市相比，云南省70%以上的人口集中在經(jīng)濟非常落后，也是金融服務(wù)極端薄弱缺失的農(nóng)村地區(qū)，以新型農(nóng)村合作醫(yī)療（新農(nóng)合）為例，云南省參合人員多達3400多萬，許多居住在金融服務(wù)網(wǎng)點、社保服務(wù)網(wǎng)點覆蓋不到的行政村、自然村中，加上農(nóng)村居民對傳統(tǒng)銀行卡的接受程度非常低，只習(xí)慣使用存折，如何在農(nóng)村地區(qū)普及金融社?？?，同時安全、便捷地為持卡人提供社保、金融服務(wù)是最大的難點。

3.基礎(chǔ)性制度方案滯后問題。83號文件中對金融社?？ǖ募夹g(shù)實現(xiàn)方式、應(yīng)用領(lǐng)域、應(yīng)用管理、產(chǎn)品選擇等制定了框架式的總體方案，但要在云南落地，必須在充分研究社保、銀行兩個不同行業(yè)管理模式的基礎(chǔ)上，制定出雙方共同認可的指導(dǎo)意見、推廣計劃、業(yè)務(wù)流程、技術(shù)方案，特別是明確雙方各自職責(zé)、合作方式、運維模式，否則單純追求發(fā)卡速度，忽略可持續(xù)發(fā)展，會直接影響金融社?？ǖ穆曌u，把“好事”辦成了“壞事”。

4.合作銀行難以確定問題?！案粜腥绺羯健?，社保部門與銀行在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)上基本是“知己，不知彼”，雖然云南省社保部門曾與云南省農(nóng)村信用聯(lián)社、富滇銀行等本地性商業(yè)銀行進行過合作，但合作程度不深。金融社?？ㄍ茝V應(yīng)用對雙方更是新生事物，所以一方面社保部門不清楚參與銀行應(yīng)具備的條件，業(yè)務(wù)需求不明確，對銀行的要求也就不明確，出現(xiàn)想合作的銀行不具備技術(shù)條件，具備技術(shù)條件的銀行在網(wǎng)點設(shè)置等方面又不符合要求的情況；另一方面，由于銀行對該項目的復(fù)雜程度認識不清，面對較大投資，在投入產(chǎn)出“經(jīng)濟賬”算不清，不但銀行之間不能達成共識，甚至同一個銀行的技術(shù)、業(yè)務(wù)、財務(wù)部門之間都還存在分歧的情況下，就盲目參與競爭。

二、對策建議

經(jīng)過對上述難點的分析，歸納起來，要穩(wěn)妥推進云南省金融社?？☉?yīng)用需要解決四個關(guān)鍵問題：一是盡可能降低投資成本；二是解決農(nóng)村發(fā)卡和受理環(huán)境問題；三是合理選擇合作銀行，擬定可行的管理制度和實施方案。

（一）分步實施、資源共享、責(zé)任分擔(dān)降低投資成本

一是試點先行，逐步鋪開。從銀行方面，昆明、曲靖作為全國金融IC卡試點城市，相對云南省其他地區(qū)，在政策理解、技術(shù)準備、受理環(huán)境改造、人員準備方面都有明顯優(yōu)勢，可以選擇作為具有代表性地區(qū)進行試點，成熟后再擴大范圍。

二是一次發(fā)卡，先易后難。不再考慮隱性磁條卡過渡方案，直接采用“一芯兩用”社?？ǎ瑫r統(tǒng)一規(guī)劃，先將條件成熟、需求緊迫的險種和服務(wù)納入社會保障卡“一卡通”應(yīng)用平臺，再逐步建設(shè)、實現(xiàn)所有險種和服務(wù)的集成，從云南情況看，可在昆明、曲靖城市區(qū)域先在新金融社保卡中實現(xiàn)“醫(yī)?！睉?yīng)用，在農(nóng)村地區(qū)試發(fā)行“新農(nóng)合”應(yīng)用金融社保卡。

三是集中采購，降低成本。IC卡推廣初期，由于需求量小，所以成本較高，但隨著人民銀行推動磁條卡向金融IC卡遷移戰(zhàn)略的實施，IC卡需求已成幾何倍數(shù)增長，規(guī)?；a(chǎn)已大大降低了卡片成本，據(jù)向發(fā)卡銀行了解，IC卡成本已從幾十元減低到十幾元，如果全省4000多萬張卡片集中采購，成本可以大幅降低。

四是整合資源，充分利用。銀行業(yè)信息化建設(shè)一直處于領(lǐng)先水平，2003年，云南省就實現(xiàn)了所有銀行銀行卡、所有ATM、POS機具的聯(lián)網(wǎng)通用，2012年，在人民銀行統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)下，截至第三季度，全省近20萬臺POS終端、近5000臺ATM終端已能夠受理金融IC卡。在金融社保卡推廣應(yīng)用中，社保部門、銀行應(yīng)充分整合雙方網(wǎng)點、積聚資源，尤其是充分利用銀行已有的較為先進、規(guī)范的信息化建設(shè)資源，避免重復(fù)投資造成浪費。

五是惠民工程，各擔(dān)責(zé)任。金融社?？ㄍ茝V應(yīng)用是一項重大的民生工程，政府部門、商業(yè)銀行、人民銀行有責(zé)任積極推動，商業(yè)銀行具有強大的資金優(yōu)勢，理所當(dāng)然要盡到應(yīng)用的社會責(zé)任，承擔(dān)主要的投入。同時政府部門也應(yīng)把該項工程當(dāng)作自己的“形象”工程，在財政、稅收政策上予以扶持。在卡片成本上，建議針對實際情況由多方承擔(dān)解決，例如城鎮(zhèn)職工首發(fā)卡卡費由職工所在單位承擔(dān)；低收入人群和農(nóng)村地區(qū)居民首發(fā)卡費用由銀行承擔(dān)；換卡費用由個人承擔(dān)，農(nóng)村居民可以進行適當(dāng)補貼。

（二）機構(gòu)網(wǎng)點與惠農(nóng)支付點結(jié)合覆蓋農(nóng)村應(yīng)用

截至2012年9月末，全省已建成6125個惠農(nóng)支付服務(wù)點，服務(wù)惠及109個縣的1119個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4956個行政村，加上社保部門經(jīng)辦機構(gòu)，已基本滿足縣一級以上金融社保卡應(yīng)用服務(wù)需求，全省1373個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，15300個社區(qū)行政村的應(yīng)用問題可以通過機構(gòu)網(wǎng)點和惠農(nóng)支付點相結(jié)合的方式解決。

一是通過“惠農(nóng)支付點”解決網(wǎng)點覆蓋問題。2011年7月，中國人民銀行發(fā)布了《中國人民銀行關(guān)于推廣銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)的通知》（銀發(fā)〔2011〕177號），明確在2013年底前，實現(xiàn)銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)在全國范圍內(nèi)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本覆蓋。目前云南省十六個州市已全部開通了惠農(nóng)支付服務(wù)業(yè)務(wù)，截至2012年3月31日，全省共建成6125個“惠農(nóng)支付服務(wù)業(yè)務(wù)點”，預(yù)計年底網(wǎng)點數(shù)量將突破10000個，基本可以覆蓋行政村。作為支持“三農(nóng)”創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)的新舉措，惠農(nóng)支付服務(wù)業(yè)務(wù)破解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)缺位的難題，進一步改善了農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)環(huán)境。實質(zhì)上，惠農(nóng)支付點已作為“代銀行網(wǎng)點”延伸到了廣大農(nóng)村地區(qū)。

二是通過拓展功能解決用卡問題。云南省惠農(nóng)支付服務(wù)業(yè)務(wù)

具有的借記卡小額取款、小額轉(zhuǎn)賬匯款、刷卡繳費、查詢、刷卡消費等五項功能已能夠滿足金融社保卡的金融應(yīng)用需求。建議人民銀行牽頭組織相關(guān)成員機構(gòu)，會同社保部門共同探討在惠農(nóng)支付點POS機上添加社保應(yīng)用功能的可行性，把“惠農(nóng)支付點”同時也發(fā)展為“社保服務(wù)點”，既方面農(nóng)村居民的用卡又可以減少重復(fù)投入。

三是督促重點銀行加快金融IC卡推廣進度。目前農(nóng)業(yè)銀行云南省分行、云南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社、中國郵政儲蓄銀行云南省分行、建設(shè)銀行云南省分行、中國銀行云南省分行（及上述銀行的分支機構(gòu)）和銀聯(lián)商務(wù)云南分公司是云南省已審核確定的惠農(nóng)支付服務(wù)收單機構(gòu)。截至第三季度，建行、中行已正式在省內(nèi)發(fā)卡，而農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點數(shù)最多的農(nóng)村信用社發(fā)卡系統(tǒng)尚未建成，農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行已具備條件但還未正式發(fā)卡，必須督促這些重點銀行加快進度，以滿足金融社?？ǖ陌l(fā)卡、資金結(jié)算需求。

（三）合理選擇合作銀行，擬定可行的管理制度和實施方案

人民銀行李東榮副行長曾在金融社?？ㄍ茝V應(yīng)用工作會議上強調(diào)要從“建設(shè)民生社會”的高度來認識和領(lǐng)導(dǎo)這項工作；要從“利為民所謀”的角度來組織和落實這項工作；要從“把好事辦好”的尺度來協(xié)調(diào)和管理好這項工作。

適合云南模式的金融IC卡推進策略應(yīng)該是按照“服務(wù)民生，穩(wěn)中求進，基礎(chǔ)先行”的工作思路，堅持不求快、但求好；不只顧眼前，而注重長遠；既考慮社會利益，又兼顧經(jīng)濟效益，探索合理科學(xué)的解決方案。

一是要從“設(shè)門檻，定規(guī)矩，讓合格者參與”入手選擇合作銀行。一方面鼓勵更多的銀行積極參與，另一方面明確所需的發(fā)卡條件、機具條件、網(wǎng)點條件、資金條件、技術(shù)條件，根據(jù)金融社?？傮w推進計劃，對于第一批試點銀行，必須在項目計劃要求的時間內(nèi)，達到提出的要求，同時優(yōu)先考慮其他省市已參與，具有成功經(jīng)驗的銀行，以保證項目資金的到位、技術(shù)的先進、順暢的實施和長效的發(fā)展。

二是應(yīng)建立合作銀行退出機制。金融機構(gòu)在成為項目合作銀行后，對于有嚴重阻礙項目進度、無法承擔(dān)項目投入資金、未能履行協(xié)議中合作銀行需承擔(dān)的義務(wù)等情況時，人保廳和人行將給予警告，并限期整改，如在規(guī)定時限內(nèi)，仍未能有效解決問題的合作銀行，將責(zé)令其退出項目，并取消合作銀行資格。

三是要兼顧社會效益和經(jīng)濟效益。面對金融社保卡項目較大的投資規(guī)模，一方面該項工作的推進既是商業(yè)銀行履行社會責(zé)任的具體舉措，也是對商業(yè)銀行承擔(dān)社會責(zé)任和企業(yè)責(zé)任的全局觀和大局意識的充分考驗；但另一方面，商業(yè)銀行畢竟是企業(yè)，應(yīng)從尊重市場規(guī)律、遵循金融活動規(guī)律的前提下合理有序開展此項業(yè)務(wù)，否則盲目競爭、不計成本投入、低價傾銷、隨意減免費用，很可能帶來卡片雖然發(fā)出卻用不好、不可用的嚴重問題。所以，應(yīng)從社?？ㄖ薪鹑诠δ艿募せ?、社保資金的分配、應(yīng)用行業(yè)拓展方面來探索提高金融社?？ㄕw運營效益的辦法。

例如，對于社保資金的分配，在政策可以突破的情況下，可以考慮按照資金投入大小，將社保資金收入、支出賬戶開立在合作銀行，同時將農(nóng)村養(yǎng)老保險、工傷、生育保險、機關(guān)養(yǎng)老保險的財政專用賬戶按照出資比例開立在合作銀行；在政策不能突破的情況下，項目資金投入和社保資金沉淀不掛鉤，但建議通過財政給予合理的補償。同時，由于城鎮(zhèn)和農(nóng)村卡片使用率存在差異，給銀行帶來的利益不同，可按照一定的權(quán)重予以區(qū)分。

又如，在拓展應(yīng)用功能方面，除養(yǎng)老金等社保資金代發(fā)功能外，基于金融社保卡的身份信息標識等功能，將同一發(fā)卡銀行代發(fā)工資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移至金融社保卡中，通過在職人員薪酬類賬戶資金的綁定，提高客戶銀行卡賬戶交易頻率，并在醫(yī)療過程中，醫(yī)保資金不足支付時，提供同卡銀行結(jié)算賬戶資金支持。也可以考慮開通基于金融運用的IC卡電子現(xiàn)金功能，由持卡人本人在發(fā)卡銀行自主決定是否使用電子現(xiàn)金功能，為持卡人提供基于金融社?？ń鹑趹?yīng)用的小額快速支付功能。同時，可進一步采取資金、信息分道處理的方案，即資金流銀行單獨負責(zé)，信息流以人社部門為主。

四是盡快確定行業(yè)雙方認可的指導(dǎo)意見和實施方案。為尋求問題解決的途徑和方法，在重大原則性問題中統(tǒng)一參與銀行的認識，合理、正確引導(dǎo)各行有序競爭，昆明中支籌備成立了云南省銀行業(yè)金融社?？ㄍ茝V應(yīng)用工作組（以下簡稱“工作組”），在科技處集中辦公，完成了《云南省金融社?？ㄍ七M工作實施指導(dǎo)意見》、《云南省金融社?？I(yè)務(wù)實施方案》、《云南省金融社?？夹g(shù)實施方案》、《云南省金融社?？ǚ?wù)標準》和《云南省金融社?？ㄟ\行管理辦法》五個制度文件初稿的撰寫，這些文檔在促成銀行和人社部門長遠合作，社會效益和經(jīng)濟效益統(tǒng)籌兼顧的總方針下，提出了銀社合作面臨的核心問題和銀行業(yè)的解決方案。但這些方案還只是銀行業(yè)“一廂情愿”的意見，提出的解決措施還不夠具體，可行性、可操作性還需行業(yè)雙方反復(fù)磋商，并且在確定合作銀行后，盡快進行細化，但制度先行、規(guī)矩先定應(yīng)該是保證金融社保卡在云南順利推廣應(yīng)用的關(guān)鍵所在。