【摘要】關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障資金籌集方式，尤其是社會(huì)保障費(fèi)改稅的問(wèn)題，理論界一直存在著激烈的爭(zhēng)論。在回顧與梳理我國(guó)學(xué)界在社會(huì)保障費(fèi)改稅方面的研究成果，對(duì)社會(huì)保障費(fèi)與稅進(jìn)行比較分析，認(rèn)為社會(huì)保障費(fèi)稅之爭(zhēng)不是簡(jiǎn)單的繳款方式之爭(zhēng)，而是關(guān)乎社會(huì)保障制度模式選擇的重大問(wèn)題，并提出在我國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合制度下完善社會(huì)保障繳費(fèi)制的政策建議，以期有所裨益。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障稅 社會(huì)保障費(fèi) 理性思考

在我國(guó)關(guān)于“開(kāi)征社會(huì)保障稅”的提法最早在1996年（“九五”計(jì)劃）出現(xiàn)，開(kāi)始探討社會(huì)保障稅是否是我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要，能否解決中國(guó)社會(huì)保障制度可持續(xù)等系列問(wèn)題。最近的一次大爭(zhēng)議發(fā)生在兩年前，即2010年4月1日，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人在《求是》上發(fā)表《堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革》一文提出“完善社會(huì)保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級(jí)次相配合，研究開(kāi)征社會(huì)保障稅。積極運(yùn)用財(cái)稅手段，努力縮小收入分配差距”。有關(guān)媒體評(píng)論“作為主管財(cái)稅政策的部門(mén)高官，謝旭人是首位明確提出要開(kāi)征社會(huì)保障稅者?！盵1]是否“開(kāi)征社會(huì)保障稅”是一項(xiàng)重要的公共政策，不應(yīng)當(dāng)以某位官員的話作為是否開(kāi)征的依據(jù)，有必要對(duì)我國(guó)社會(huì)保障費(fèi)改稅進(jìn)行理性思考。

一、社會(huì)保障費(fèi)改稅理論的回顧與梳理

（一）關(guān)于社會(huì)保障費(fèi)改稅的五種觀點(diǎn)

關(guān)于中國(guó)社會(huì)保障費(fèi)改稅問(wèn)題的爭(zhēng)論由來(lái)已久。對(duì)前人研究成果的挖掘和梳理是不可或缺的基礎(chǔ)性工作。目前，學(xué)界對(duì)社會(huì)保障稅費(fèi)改革主要有五種觀點(diǎn)：第一種是應(yīng)予費(fèi)改稅論。認(rèn)為我國(guó)在現(xiàn)階段推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅既是必要的，也是可行的，主張對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行“費(fèi)改稅”。第二種是漸進(jìn)費(fèi)改稅論。在制度變遷過(guò)程中，堅(jiān)持稅務(wù)部門(mén)征收，實(shí)際上以社會(huì)保險(xiǎn)稅為改革方向，避免了改革目標(biāo)被“鎖定”為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而導(dǎo)致停滯；正視外部條件制約和部門(mén)利益等“路徑依賴(lài)”，逐步通過(guò)合作博弈達(dá)成新的制度安排，以漸進(jìn)的方式推進(jìn)改革，避免了改革進(jìn)程中的效率損失。第三種是緩行費(fèi)改稅論。認(rèn)為征費(fèi)與征稅的效果是一致的，我國(guó)目前所遇到的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳難并非是采用征費(fèi)方式造成的，而是客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、立法與執(zhí)法力度以及歷史欠賬未能有效化解等因素綜合影響的結(jié)果，如果我們不想改變正在確立中的統(tǒng)賬結(jié)合模式，便不要匆忙地輕易改變社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)行籌資方式；即使國(guó)家確定社會(huì)保險(xiǎn)稅是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的改革方向，費(fèi)改稅也應(yīng)當(dāng)緩行。第四種是不宜費(fèi)改稅論。主張以維持社會(huì)保險(xiǎn)資金的現(xiàn)有籌集方式為妥。第五種是反稅論。[2]社會(huì)保障費(fèi)改稅存在八個(gè)弊端，反對(duì)社會(huì)保障費(fèi)改稅。

（二）社會(huì)保障費(fèi)改稅的兩大派別

上述關(guān)于社會(huì)保障費(fèi)改稅的五種主要觀點(diǎn)，形成了“從稅派”和“維費(fèi)派”兩個(gè)派別。[3]兩個(gè)派別主要圍繞現(xiàn)階段開(kāi)征社會(huì)保障稅條件是否成熟，開(kāi)征后稅收制度如何設(shè)計(jì)，相關(guān)制度應(yīng)如何配套完善等問(wèn)題展開(kāi)探討。[4]總而言之，從稅派認(rèn)為開(kāi)征社會(huì)保障稅是我國(guó)籌措社會(huì)保障資金的必然選擇，也是完善我國(guó)社會(huì)保障制度的必然選擇。理論界主張費(fèi)改稅的主要依據(jù)有：一是可以與國(guó)際接軌，認(rèn)為國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家中大多數(shù)都是稅，不是費(fèi)，費(fèi)改稅是國(guó)際改革的大潮流；二是費(fèi)改稅可以提高征繳率，提升征繳權(quán)威性，增強(qiáng)征繳的強(qiáng)制性；三是費(fèi)改稅可以建立稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、財(cái)政部門(mén)管理、社保部門(mén)支出的管理體制，三位一體，相互制約，相互監(jiān)督，這種“三管齊下”的格局可以加強(qiáng)社保資金的安全性，有效防止挪用擠占和腐敗。而維費(fèi)派不贊成費(fèi)改稅主要是基于現(xiàn)有制度性約束、“稅”和“費(fèi)”征收力度和效果差異的質(zhì)疑以及客觀條件的限制等方面的考量，但是，維費(fèi)派也認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有社會(huì)保障制度的缺陷，并致力于提出各項(xiàng)整改措施，以完善社會(huì)保障制度。

由五種主要觀點(diǎn)到兩派之爭(zhēng)可以看出，當(dāng)前社會(huì)保障費(fèi)稅改革的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于圍繞現(xiàn)階段開(kāi)征社會(huì)保障稅條件是否成熟，開(kāi)征后稅收制度如何設(shè)計(jì)，相關(guān)制度應(yīng)如何配套完善等問(wèn)題，這些問(wèn)題的討論無(wú)不浮于社會(huì)保障制度本身，尤其是忽略了我國(guó)當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合制度的討論。

二、統(tǒng)賬結(jié)合模式下社會(huì)保障繳費(fèi)制是我國(guó)最佳選擇

（一）“統(tǒng)賬結(jié)合”制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要特征

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度由社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置四個(gè)部分組成。其中社會(huì)保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障制度最重要的組成部分，因此本文主要從社會(huì)保險(xiǎn)著手分析我國(guó)社會(huì)保障資金籌集的現(xiàn)狀。我國(guó)的社會(huì)保障制度是由我國(guó)國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處時(shí)代決定的。1994年“中國(guó)社會(huì)保障的體制選擇與經(jīng)濟(jì)分析課題組”根據(jù)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的不確定性，經(jīng)濟(jì)走向穩(wěn)態(tài)難以保證高速增長(zhǎng)；2010年中國(guó)勞動(dòng)力供應(yīng)出現(xiàn)拐點(diǎn)，2015年人口紅利開(kāi)始下降，2035年老齡人口出現(xiàn)峰值。[5]這些具體國(guó)情決定我們選擇了“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶”的新型社會(huì)保險(xiǎn)模式。以采用預(yù)籌集類(lèi)資金的“供款基準(zhǔn)制”為基礎(chǔ)，結(jié)合“收益基準(zhǔn)制”形成我國(guó)獨(dú)特的統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累模式。

吳敬璉在回答為什么十四屆三中全會(huì)決定實(shí)施個(gè)人賬戶制時(shí)，說(shuō)道“一個(gè)很重要的原因，是世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的財(cái)政能夠在現(xiàn)收現(xiàn)付制的情況下長(zhǎng)期支撐?！薄斑@個(gè)決定是正確的，應(yīng)該堅(jiān)持的。”關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合的模式，胡鞍鋼認(rèn)為現(xiàn)在不能退后。應(yīng)該說(shuō)，統(tǒng)賬結(jié)合在這些年的摸索中已取得比較明確的共識(shí)。這個(gè)問(wèn)題上沒(méi)有太多的疑問(wèn)。統(tǒng)賬結(jié)合是目前我國(guó)社會(huì)保障制度最重要的特征，討論社會(huì)保障籌資模式必須建立在統(tǒng)賬結(jié)合的視角下。

（二）統(tǒng)賬結(jié)合制度下的社會(huì)保障資金繳款方式的選擇

在社會(huì)保障稅收對(duì)應(yīng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下，政府作為債務(wù)人在征收社會(huì)保險(xiǎn)稅的同時(shí)已存在債務(wù)，這時(shí)的社會(huì)保障債務(wù)由于表現(xiàn)為政府的財(cái)政收入，但實(shí)際上是政府的隱性債務(wù)（指社會(huì)保障現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的當(dāng)期社會(huì)保障費(fèi)用）；造成隱性債務(wù)常常易被忽略。我國(guó)當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合“空賬做實(shí)”則是導(dǎo)致養(yǎng)老金債務(wù)顯性化，即出現(xiàn)轉(zhuǎn)軌成本。從這個(gè)角度看，社會(huì)保障稅費(fèi)之爭(zhēng)的本質(zhì)就是社會(huì)保障財(cái)務(wù)模式之爭(zhēng)，即現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制之爭(zhēng)。如果目前實(shí)行“費(fèi)改稅”，那么轉(zhuǎn)軌成本產(chǎn)生的顯性債務(wù)將不存在；然而轉(zhuǎn)軌成本不存在并不意味著政府隱性債務(wù)的消失，因?yàn)檎鳛閭鶆?wù)人在征收社會(huì)保障稅的同時(shí)已存在對(duì)應(yīng)的債務(wù)。停留在現(xiàn)收現(xiàn)付制之中，雖然不需要填補(bǔ)轉(zhuǎn)軌成本，但這將嚴(yán)重依賴(lài)財(cái)政藏著巨大的隱患。政府的財(cái)政目標(biāo)是收支平衡、或略有節(jié)余，一定的財(cái)政赤字。社會(huì)保障的目標(biāo)是解決社會(huì)生活中人們的后顧之憂?？梢钥吹?，政府財(cái)政目標(biāo)是難以解決未來(lái)人口老齡高峰所需的社會(huì)保障資金，即政府財(cái)政目標(biāo)與社會(huì)保障目標(biāo)（尤其是養(yǎng)老保障）不能保持一致，也不應(yīng)該保持一致；同時(shí)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定不確定的因素，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期更強(qiáng)調(diào)要有足夠的資金積累。如果開(kāi)征社會(huì)保障稅，就會(huì)使政府陷入對(duì)未來(lái)社保支出負(fù)無(wú)限責(zé)任的困境。[6]2011年的希臘政府債務(wù)危機(jī)就是一個(gè)深刻的教訓(xùn)。

對(duì)我國(guó)目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)，以征收社會(huì)保障稅來(lái)為其融資，實(shí)質(zhì)上就是為了試圖擺脫目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融資困境而設(shè)計(jì)的一個(gè)替代辦法，對(duì)一個(gè)旨在發(fā)育為強(qiáng)制性繳費(fèi)的養(yǎng)老金計(jì)劃而言，這應(yīng)當(dāng)只是一種臨時(shí)性的應(yīng)急措施。然而一旦開(kāi)始實(shí)施并且在一段較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)使用下去，這樣，最終的結(jié)果則可能會(huì)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度回歸于現(xiàn)收現(xiàn)付的融資方式。[7]如果，繼續(xù)實(shí)行社會(huì)保障繳費(fèi)制的話，那么空賬作實(shí)則是必需的，不然，統(tǒng)賬結(jié)合制度就是形同虛設(shè)，社會(huì)保障制度的可持續(xù)性將受到重創(chuàng)。因此，個(gè)人賬戶一定要做實(shí)，而且要全部做實(shí)。當(dāng)然做實(shí)個(gè)人賬戶面臨的最大問(wèn)題就是資金缺口，不能因?yàn)檠矍暗睦щy就而放棄正確的道路。吳敬璉呼吁堅(jiān)持養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的原則，盡早解決空賬問(wèn)題。目前的空賬是可以解決的，關(guān)鍵是要建立起好的體制和機(jī)制；[8]減持國(guó)有資產(chǎn)做實(shí)個(gè)人賬戶是解決空賬問(wèn)題的關(guān)鍵。

做實(shí)個(gè)人賬戶是人口老齡化危機(jī)的應(yīng)對(duì)之策。這項(xiàng)中國(guó)養(yǎng)老金制度的戰(zhàn)略安排，既要堅(jiān)持以“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”為基本原則，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累的雙向養(yǎng)老模式；同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)養(yǎng)老金的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶進(jìn)行區(qū)分，強(qiáng)化個(gè)人進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的責(zé)任，保障個(gè)人享受養(yǎng)老金的權(quán)利。[9]統(tǒng)賬結(jié)合制度下，政策規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金是該地上一年度平均工資的20%。以上海市為例，2010城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為3896×20%=779.2元，上海市城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金為1908元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅占40.8%，近60%養(yǎng)老金來(lái)自個(gè)人賬戶。由此該制度體現(xiàn)了繳款人的當(dāng)前供款與未來(lái)待遇之間的關(guān)系存在比較緊密的精算關(guān)系。所以我們的制度既然設(shè)計(jì)需要這種聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)個(gè)人和企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制，就應(yīng)當(dāng)選擇繳費(fèi)制。

三、完善社會(huì)保障繳費(fèi)制度的建議措施

在堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合做實(shí)個(gè)人賬戶所需資金能否由社會(huì)保障稅解決，成為社會(huì)保障費(fèi)改稅的關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)目前的社會(huì)保障制度是由我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定的?？偠灾?dāng)前社會(huì)保障制度是存在一些問(wèn)題，但這些問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)進(jìn)一步深化社會(huì)保障制度改革來(lái)解決，而不僅僅是改變籌集資金的方式。統(tǒng)賬結(jié)合是目前我國(guó)社會(huì)保障制度最重要的特征，討論社會(huì)保障籌資模式必須建立在統(tǒng)賬結(jié)合制度的基礎(chǔ)上，探索完善社會(huì)保障繳費(fèi)制是當(dāng)前社會(huì)保障建設(shè)的題中之意。

（一）提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次、擴(kuò)大覆蓋面

目前，確保我國(guó)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于提高統(tǒng)籌層次和擴(kuò)大覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和擴(kuò)大覆蓋面的首要前提是給予個(gè)人和企業(yè)盡可能多的激勵(lì)，要繼續(xù)做實(shí)個(gè)人賬戶，鼓勵(lì)自我積累、自我保障。《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，首次確立了“十二五”期間要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。從參保人角度上說(shuō)，最根本是要設(shè)置一個(gè)合理和有效的社會(huì)保障制度，讓受眾主動(dòng)自愿繳納，從而拓寬社會(huì)保障的實(shí)際覆蓋面。我國(guó)的社會(huì)保障制度還處于初級(jí)階段，是世界上最年輕的社保制度；對(duì)于一個(gè)如此年輕的制度，關(guān)鍵是激勵(lì)問(wèn)題，讓全體國(guó)民都自愿地而不是被迫地加入到這個(gè)制度當(dāng)中來(lái)。

（二）拓寬社會(huì)保障資金籌集渠道

社會(huì)保障資金的來(lái)源主要有個(gè)人和企業(yè)的繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)償債、發(fā)行國(guó)債和社會(huì)保障彩票等。面臨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、人口紅利消失，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間需要不斷拓寬社會(huì)保障資金籌集渠道，應(yīng)對(duì)社會(huì)保障資金缺口的重大問(wèn)題。今后若干年內(nèi)可以考慮每年發(fā)行一定的社會(huì)保障特種國(guó)債用以補(bǔ)充社會(huì)保障資金。這樣既可以保證社會(huì)保障支出，有可以改善人們的預(yù)期，對(duì)于拉動(dòng)內(nèi)需具有積極作用，也不致引發(fā)通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。完善福利有獎(jiǎng)募捐制度，發(fā)行社會(huì)保障彩票，并使之經(jīng)?；?、持續(xù)化。

（三）與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)手，提高收繳率

以浙江省為例，據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。2005年6月1日實(shí)施的《浙江省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法》浙江省人民政府令第188號(hào)，浙江省實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)地稅征收6年來(lái)，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，基金收入總量較快增長(zhǎng)，環(huán)比平均增幅達(dá)30%，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳率穩(wěn)中有升，取得較好效果。客觀評(píng)估稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保障費(fèi)的方式和作用，對(duì)完善社會(huì)保險(xiǎn)征收管理，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展頗有裨益。[10]

（四）推進(jìn)法制建設(shè)，完善政策法規(guī)體系

立法先行是國(guó)際慣例，世界上社會(huì)保障制度完善的國(guó)家都已具備了較為完善的社會(huì)保障法律體系。在鑒定實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》的同時(shí)，可參照《稅收征收管理法》，盡快完善《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，補(bǔ)充缺陷，提高層級(jí)，盡快上升《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳法》，除明確社?；鹫骼U的條件、標(biāo)準(zhǔn)、比例外，還要細(xì)化征繳方法，定出與之相當(dāng)?shù)倪`法責(zé)任以及監(jiān)管稽核等細(xì)則。

四、結(jié)語(yǔ)

關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障費(fèi)改稅問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的繳款方式之爭(zhēng)，而是關(guān)乎社會(huì)保障制度模式選擇的重大問(wèn)題，國(guó)際潮流由現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式轉(zhuǎn)向部分積累或完全積累的制度模式。我國(guó)實(shí)行的以繳費(fèi)為籌資手段的統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累模式既符合了當(dāng)前國(guó)際社會(huì)保障制度的改革和發(fā)展趨勢(shì)，也符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中國(guó)社會(huì)文化。因此，我國(guó)并不事宜對(duì)社會(huì)保障實(shí)行費(fèi)改稅。

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基金項(xiàng)目：本文為華東政法大學(xué)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（20113046）“上海市綜保、小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)繳城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)實(shí)踐調(diào)研”的階段性成果之一。

作者簡(jiǎn)介：陳曉嘉（1987-），男，重慶萬(wàn)縣人，華東政法大學(xué)2011級(jí)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)碩士研究生。