【摘要】農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)事關(guān)我國(guó)農(nóng)村的金融發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村金融體系殘缺、偏重金融機(jī)構(gòu)利益保護(hù)的體制、投訴受理機(jī)制缺失和農(nóng)村金融消費(fèi)教育滯后等原因，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)處于十分嚴(yán)峻的境地。城鄉(xiāng)金融消費(fèi)的差異表明，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)制度和體制建設(shè)，重點(diǎn)保護(hù)對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者的自由選擇權(quán)、財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)和受教育權(quán)等基本權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】金融消費(fèi)者 權(quán)益保護(hù) 農(nóng)村地區(qū)

2008年以來(lái)的美國(guó)次貸危機(jī)，引發(fā)了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題空前突顯。在美、英等國(guó)紛紛完善金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)法律制度背景下，我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)踐也迅速展開(kāi)。農(nóng)村金融是我國(guó)金融系統(tǒng)中人口最多、地域最廣，同時(shí)也最為薄弱的部分，研究農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，對(duì)維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益、擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)、促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展和緩解“三農(nóng)”問(wèn)題具有重要意義。

一、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)概念

一般認(rèn)為，金融消費(fèi)是指購(gòu)買金融機(jī)構(gòu)所提供的金融商品、享有金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)的行為或過(guò)程，因此“金融消費(fèi)者”是消費(fèi)者概念在金融領(lǐng)域的延伸，是指為了滿足自身生產(chǎn)和生活消費(fèi)需求，享受金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)和購(gòu)買金融產(chǎn)品的行為主體[1]。“金融消費(fèi)者權(quán)益”則是金融消費(fèi)者在購(gòu)買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)時(shí)享有的權(quán)利與利益，一般分為安全權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、收益權(quán)、損害賠償權(quán)、受教育權(quán)、監(jiān)督權(quán)等[2]。我們認(rèn)為，這些權(quán)益構(gòu)成在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中是動(dòng)態(tài)調(diào)整的。

金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法理依據(jù)是什么？一般認(rèn)為，基于以下三點(diǎn)[3]：金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間存在利益沖突；金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間存在信息不對(duì)稱；金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位。同時(shí)，保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益是金融行業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展乃至社會(huì)安定的基礎(chǔ)。因此，法律應(yīng)對(duì)弱勢(shì)一方給予正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。

二、我國(guó)農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題分析

近年來(lái)，我國(guó)金融消費(fèi)已經(jīng)由過(guò)去的少數(shù)、小量消費(fèi)變轉(zhuǎn)成了大眾大量消費(fèi)，金融產(chǎn)品種類由少到多、結(jié)構(gòu)由簡(jiǎn)變繁。近年來(lái)，隨著農(nóng)村金融消費(fèi)市場(chǎng)的逐步啟動(dòng)和發(fā)展，城鄉(xiāng)交流不斷深入和農(nóng)村消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)不斷上升，農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益受損的案例迅速增加，農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)成為影響農(nóng)村金融穩(wěn)定和發(fā)展的突出問(wèn)題。

第一，農(nóng)村金融體系殘缺導(dǎo)致農(nóng)村金融消費(fèi)公平性缺失。

自上世紀(jì)90年代以來(lái)，為農(nóng)民提供產(chǎn)品和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)紛紛大量撤離農(nóng)村市場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年末全國(guó)縣域金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為12.4萬(wàn)個(gè)，比2004年減少9811個(gè)，全國(guó)有2868個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒(méi)有任何金融機(jī)構(gòu)[4]。目前，多數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以農(nóng)村信用社為主體，其金融創(chuàng)新能力、服務(wù)能力均比較欠缺；金融消費(fèi)便利設(shè)施相當(dāng)落后，現(xiàn)代化管理投入和手段不足；農(nóng)村金融消費(fèi)以小額貸款投放和中間業(yè)務(wù)為主，如農(nóng)村助學(xué)貸款僧多粥少、微乎其微，小額擔(dān)保貸款“雷聲大雨點(diǎn)小”，其規(guī)模和效果難以達(dá)到“金融消費(fèi)”的層面。由于農(nóng)村金融體系缺陷和金融產(chǎn)品供給不足，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費(fèi)者難以享受不到與城市消費(fèi)者同等同質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)；在同等情況下，農(nóng)村消費(fèi)者獲取金融產(chǎn)品的成本高于城市消費(fèi)者。

究其原因，一是我國(guó)歷史上長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的二元體制在金融領(lǐng)域的體現(xiàn)，金融體系的商業(yè)化改革沒(méi)有考慮到農(nóng)村的特殊情況，而扶持農(nóng)村的政策性金融又長(zhǎng)期不能到位。二是金融機(jī)構(gòu)在制度設(shè)計(jì)上準(zhǔn)入“門(mén)檻”過(guò)高，一刀切的格式化合同以表面公平代替了城鄉(xiāng)差距下的實(shí)質(zhì)不公平，使得農(nóng)村居民難以得到貸款扶持和享受到更多的金融服務(wù)。三是商業(yè)銀行的逐利性使得國(guó)家政策性業(yè)務(wù)難以真正落實(shí)，減少了農(nóng)村消費(fèi)者可選的范圍和數(shù)量。比如農(nóng)村小額信貸、扶貧貸款、國(guó)家助學(xué)貸款等業(yè)務(wù)，經(jīng)辦銀行往往因其風(fēng)險(xiǎn)和成本原因而積極性不高。

第二，現(xiàn)行體制偏重保護(hù)金融機(jī)構(gòu)利益，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費(fèi)者“弱者更弱”。

目前，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)體制存在著重大缺陷：一是“金融消費(fèi)者保護(hù)”概念還沒(méi)有從法律和制度層面確立，金融立法的指導(dǎo)思想往往側(cè)重于金融機(jī)構(gòu)安全與效益而忽視消費(fèi)者權(quán)益，沒(méi)有將金融消費(fèi)者保護(hù)放到應(yīng)有高度；二是目前國(guó)家工商局、中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)均未專門(mén)設(shè)立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的受理機(jī)構(gòu)，明確承擔(dān)、受理消費(fèi)者投訴和履行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)；三是金融機(jī)構(gòu)自律管理作用有限，而銀行業(yè)協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等自律機(jī)構(gòu)很大程度上只是政府監(jiān)管權(quán)力的延伸，無(wú)論是信息披露還是實(shí)質(zhì)監(jiān)管都比較匱乏，消費(fèi)者保護(hù)功能也尚待改進(jìn)[5]。

在上述背景下，由于農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)意識(shí)和能力缺乏，再加上農(nóng)村金融消費(fèi)者缺乏必要的金融知識(shí)和維權(quán)意識(shí)淡薄，使得農(nóng)村金融消費(fèi)者相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)和城市金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位更加突出，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益缺失更加嚴(yán)重。集中表現(xiàn)在：第一，知悉權(quán)缺失。在消費(fèi)金融服務(wù)和產(chǎn)品的過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)往往有意或無(wú)意地忽略對(duì)金融產(chǎn)品信息的應(yīng)有提示，大多數(shù)農(nóng)村金融消費(fèi)者難以全面了解服務(wù)項(xiàng)目的權(quán)利義務(wù)和收費(fèi)狀況，導(dǎo)致信息嚴(yán)重不對(duì)稱。第二，安全權(quán)缺失。大多數(shù)農(nóng)村居民對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)缺乏識(shí)別，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的誤導(dǎo)消費(fèi)、霸王條款和亂收費(fèi)等缺乏基本的防范意識(shí)，在交易過(guò)程中不注意私人信息保密，常常導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)安全權(quán)受到侵害，比如存款被冒領(lǐng)、存單變保單、保險(xiǎn)誤導(dǎo)銷售都是在農(nóng)村屢見(jiàn)不鮮的案例。第三，消費(fèi)質(zhì)量缺失。由于長(zhǎng)期的金融壟斷和信息強(qiáng)勢(shì)地位，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)往往以管理者自居，缺乏服務(wù)于消費(fèi)者的意識(shí)[6]，再加上工作人員素質(zhì)、消費(fèi)環(huán)境設(shè)施和服務(wù)水平等參差不齊，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費(fèi)者得到的整體消費(fèi)質(zhì)量不高。

第三，農(nóng)村金融消費(fèi)糾紛處理渠道不暢，金融消費(fèi)者投訴無(wú)門(mén)。

目前，我國(guó)金融消費(fèi)糾紛的正常處理途徑主要有三條：一是作為我國(guó)金融監(jiān)管體系的“一行三會(huì)”，二是各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，三是通過(guò)法院走訴訟途徑。但實(shí)際上，“一行三會(huì)”沒(méi)有專門(mén)負(fù)責(zé)消費(fèi)者保護(hù)事務(wù)的部門(mén)，也沒(méi)有一個(gè)處理消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制；銀監(jiān)會(huì)信訪處受理消費(fèi)者投訴僅是一種象征意義的、缺乏透明的、非常規(guī)的制度安排；各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)側(cè)重于消費(fèi)者非金融性商品消費(fèi)和勞務(wù)消費(fèi)的保護(hù)，對(duì)于專業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)性很強(qiáng)的金融消費(fèi)者權(quán)益往往有心無(wú)力。同時(shí)，在人民銀行與銀監(jiān)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、地方工商、消費(fèi)者協(xié)會(huì)之間還缺乏廣泛有效的聯(lián)系機(jī)制，一些需要多部門(mén)配合的問(wèn)題不容易得到有效解決。

在廣大農(nóng)村，“一行三會(huì)”和消協(xié)這兩類機(jī)構(gòu)的組織不健全、力量比較薄弱，基本無(wú)力顧及金融消費(fèi)糾紛的解決，而法律訴訟的最終解決方式成本很高、耗時(shí)很長(zhǎng)，對(duì)于個(gè)體的農(nóng)村消費(fèi)者而言幾乎是可望而不可及，因此更加缺乏消費(fèi)者投訴維權(quán)、解決爭(zhēng)議的暢通途徑和平臺(tái)。當(dāng)農(nóng)村消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)發(fā)生利益沖突、農(nóng)村消費(fèi)者權(quán)益受損時(shí)，如果金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴不能解決問(wèn)題，往往很容易發(fā)展到以暴力、非法集會(huì)等非正常的極端形式來(lái)解決。

第四，農(nóng)村金融消費(fèi)者難以獲得充足的、正規(guī)的金融教育。

隨著我國(guó)金融產(chǎn)品和服務(wù)的不斷豐富和日趨復(fù)雜，農(nóng)村消費(fèi)者的金融知識(shí)、素質(zhì)和能力也亟需提高，對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者進(jìn)行現(xiàn)代金融知識(shí)的相關(guān)教育日趨迫切。作為金融機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)，向消費(fèi)者普及金融知識(shí)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，提升消費(fèi)者投資和理財(cái)能力，改善消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)關(guān)系，不但是實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者保護(hù)的重要前提，也對(duì)形成一個(gè)更加透明、高效、穩(wěn)健且具競(jìng)爭(zhēng)力的金融體系具有重要意義，因此應(yīng)當(dāng)成為他們的應(yīng)有職責(zé)。

但事實(shí)上，由于農(nóng)村金融從業(yè)人員的素質(zhì)、知識(shí)認(rèn)識(shí)和利益等原因，他們較少或很難主動(dòng)進(jìn)行消費(fèi)者的宣傳教育，部分人員甚至可能會(huì)為獲取利益而對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行錯(cuò)誤或虛假的引導(dǎo)，導(dǎo)致消費(fèi)者的財(cái)產(chǎn)利益和知情權(quán)受到損害。因此，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村金融消費(fèi)者教育領(lǐng)域投入更多資源，通過(guò)建立規(guī)范的協(xié)作機(jī)制，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、教育部門(mén)、新聞媒體和社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)整體聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)我國(guó)金融消費(fèi)者素質(zhì)的提高。

三、農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的對(duì)策建議

第一，高度重視農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)村金融消費(fèi)的發(fā)展。農(nóng)村金融消費(fèi)者群體是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重要力量，但農(nóng)村金融消費(fèi)者無(wú)論相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)，還是相對(duì)于城市消費(fèi)者，整體上都處于劣勢(shì)地位，因此我們應(yīng)該更加重視農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。首先，在制定相關(guān)政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)充分理解農(nóng)村金融消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)的特殊地位和作用；其次，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)立足于農(nóng)村消費(fèi)者權(quán)益的特殊構(gòu)成，適當(dāng)側(cè)重于對(duì)金融機(jī)構(gòu)濫用強(qiáng)勢(shì)地位的行為進(jìn)行限制與約束；其三，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)更新監(jiān)管理念，維護(hù)公平交易和弱勢(shì)群體的利益，正確引導(dǎo)非正規(guī)金融消費(fèi)，解決好農(nóng)村金融消費(fèi)的教育、監(jiān)管與發(fā)展問(wèn)題。

第二，健全金融消費(fèi)者保護(hù)的法律制度，對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者適度傾斜保護(hù)。農(nóng)村金融消費(fèi)者作為特殊的弱勢(shì)消費(fèi)者，在與金融機(jī)構(gòu)博弈中勢(shì)單力薄，專業(yè)知識(shí)非常有限，面對(duì)天然具有壟斷強(qiáng)勢(shì)地位的金融機(jī)構(gòu)以及層出不窮的金融創(chuàng)新，其各項(xiàng)消費(fèi)權(quán)益隨時(shí)可能受到侵害，而且難以通過(guò)一般的維權(quán)途徑保護(hù)自身利益。因此，應(yīng)當(dāng)在不斷健全和完善金融消費(fèi)者保護(hù)基本法律制度的前提下，對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者實(shí)行適度傾斜保護(hù)原則，并建立相應(yīng)的特殊保護(hù)機(jī)制，如強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)法定義務(wù)、引入團(tuán)體訴訟、設(shè)置舉證責(zé)任倒置原則、設(shè)定反悔期等以提高農(nóng)村消費(fèi)者獲得權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

第三，建立多元化的農(nóng)村金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況和政策目標(biāo)，形成一套農(nóng)村金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制和農(nóng)村金融糾紛處理機(jī)制，包括投訴受理機(jī)制、問(wèn)題調(diào)查機(jī)制、裁決機(jī)制和處理懲罰機(jī)制，其目標(biāo)是減少農(nóng)村金融消費(fèi)者受侵害的損失和加大金融消費(fèi)者侵害的成本。首先，應(yīng)在在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立健全消費(fèi)者爭(zhēng)議解決程序。其次，成立專門(mén)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者行政保護(hù)、金融消費(fèi)者糾紛處理等機(jī)構(gòu)等金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)。再次，要充實(shí)和改善我國(guó)各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、消費(fèi)仲裁機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)自律組織等，完善其在投訴和處理金融消費(fèi)糾紛方面的力量和職能。最為關(guān)鍵的是，要推進(jìn)以上各種爭(zhēng)議解決機(jī)制和分支機(jī)構(gòu)向農(nóng)村的適當(dāng)延伸并構(gòu)成全面覆蓋的網(wǎng)絡(luò)。

第四，開(kāi)展農(nóng)村金融消費(fèi)者教育，提高其自我保護(hù)能力。監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、高等院校、民間消費(fèi)者保護(hù)組織都應(yīng)對(duì)農(nóng)村消費(fèi)者主動(dòng)開(kāi)展多種形式的金融知識(shí)普及教育，構(gòu)建多維的金融消費(fèi)者教育網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村金融消費(fèi)者素質(zhì)，增強(qiáng)消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)把金融消費(fèi)者教育作為自身社會(huì)責(zé)任的重要部分，不斷提高消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力，增強(qiáng)其維權(quán)意識(shí)和自我保護(hù)能力。

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基金項(xiàng)目：本文為陜西科技廳軟科學(xué)《陜南循環(huán)發(fā)展的生態(tài)融資模式研究》（2012KRM35）和陜西理工學(xué)院科研基金SLGKY11-19項(xiàng)目的初步成果。

作者簡(jiǎn)介：李永生（1973-），男，陜西省信合南鄭聯(lián)社主任，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村金融發(fā)展；石林（1972-），男，陜西理工學(xué)院管理學(xué)院副教授，碩士，研究方向：農(nóng)村金融。