摘要：地方政府融資平臺在我國快速城市化過程中發(fā)揮了重要作用，但是也有引發(fā)通貨膨脹之嫌，并且影響科教文衛(wèi)等公共品的提供，對民營經(jīng)濟(jì)有擠出效應(yīng)，文章對于規(guī)避融資平臺的負(fù)面影響給出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資平臺；利弊分析

一、 引言

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

為應(yīng)對這次金融危機(jī)而實行的積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策推出后，地方政府融資平臺呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢。到2009年末，融資平臺數(shù)量達(dá)到8 221家，貸款余額達(dá)到7.38萬億元。由于政府的調(diào)控措施，2010年地方政府融資平臺貸款持續(xù)高增態(tài)勢有所緩解，到2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年年末增長25%以上，其中，縣級(含縣級市)平臺約占70%。

地方政府融資平臺對彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口、有效擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是由于其舉債規(guī)模迅速夸張，內(nèi)部運作也不太規(guī)范，所以也積累了很大的風(fēng)險，受到了社會和媒體的廣泛關(guān)注，大家褒貶不一。

二、 對地方政府融資平臺的利弊分析

地方政府融資平臺是我國社會轉(zhuǎn)軌過程中特有的產(chǎn)物，也是我國經(jīng)濟(jì)動力機(jī)制中不可或缺的重要組成部分，研究地方政府融資平臺，不是“存”和“廢”的問題，也不是“堵”與“疏”的問題，而應(yīng)該有理性的思考。

1. 對經(jīng)濟(jì)增長有推動作用，但是也有引發(fā)通貨膨脹之嫌。地方政府融資平臺形式上雖然是市場經(jīng)濟(jì)的行為主體，但是實質(zhì)上卻是地方政府相互競爭的工具，是地方政府為在競爭中取勝的眾多行為中的一個。所以其在推動我國經(jīng)濟(jì)特別是地方經(jīng)濟(jì)中的作用也不可忽視。

張五常（2008）認(rèn)為，各地地方政府，通過土地、稅收等優(yōu)惠政策來吸引外資，爭搶企業(yè)在本地入駐，從而導(dǎo)致了中國的高速發(fā)展。地方政府有收取出售土地獲益與獲取稅收收益的權(quán)力，這樣地方政府的收益函數(shù)為賣地收入和增值稅收入之和，各縣政府為了使得這個收益最大，展開了充分的競爭，這種競爭，使得各縣的土地利用達(dá)到較高效率。在當(dāng)今土地財政模式之下，土地出讓收入是融資平臺償債資金的主要來源，我國地方政府存在土地財政和舉債雙重沖動，在當(dāng)今城市化大背景下，兩者互為助推器，一榮俱榮，一損俱損。1998年出臺《土地管理法》以及后來的一些土地征收條例使得地方政府能夠以低補(bǔ)償?shù)男问酱罅空魇辙r(nóng)村土地，經(jīng)過儲備后高價轉(zhuǎn)讓給開放商，獲得大量的土地轉(zhuǎn)讓收入，并可以通過財政擔(dān)保和土地抵押的方式取得大規(guī)模的銀行貸款來投入城市建設(shè)。由此形成征地→土地收入→銀行貸款→城市建設(shè)→征地這樣一個不斷循環(huán)的過程。

而融資平臺在這其中扮演一個什么角色呢？按照張五常的論述，在中國特有的環(huán)境和條件下，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長主要是縣與縣之間的競爭來完成的。那么縣和縣之間的競爭工具就值得我們關(guān)注，從融資平臺的數(shù)量上來看，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6 576家，其中：省級165家、市級1 648家、縣級4 763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設(shè)立的融資平臺公司均達(dá)10家以上，從規(guī)模上來看，省級8 826.67億元、市級26 845.75億元、縣級14 038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。可見無論從數(shù)量還是規(guī)模上來說，縣一級的融資平臺都占有很大一部分，這充分說明作為競爭工具，融資平臺充分發(fā)揮了作用，推動了經(jīng)濟(jì)增長，這和張五常論述的中國經(jīng)濟(jì)的增長的源泉不謀而合。

另外，地方政府融資平臺也有引發(fā)通貨膨脹之嫌。在我國，財政風(fēng)險的金融化和金融風(fēng)險的財政化是政府化解風(fēng)險的常用方法。而地方政府融資平臺卻同時綁架了我國財政和銀行，因為其可以用土地財政作支撐從銀行獲得貸款。

從財政方面來講，土地財政在未來來講具有不確定性，房地產(chǎn)泡沫積累到一定程度，特別是最近政府為了規(guī)避房地產(chǎn)風(fēng)險而實施的一系列保證房地產(chǎn)市場良性發(fā)展的政策，使得依靠土地升值來保證還款來源的方法并不是長久之計。融資平臺的資金大部分投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這些項目一般建設(shè)周期比較長，資金回收比較慢，再加上一些項目運作不規(guī)范，項目實施前缺乏科學(xué)論證，這樣還款來源并不能得到保證。

從銀行方面來講，若融資平臺資不抵債（很有可能發(fā)生），地方政府也無法替其還債，因為一些地方政府所出具的擔(dān)保是有名無實的，這銀行貸款就成為呆賬、死帳和壞賬，大量的不良貸款將再次累積，這時政府將只能沿襲曾經(jīng)的辦法，對商業(yè)銀行不良貸款進(jìn)行核銷、剝離或注資等方式予以化解。這種情況其實就是地方政府綁架銀行、商業(yè)銀行綁架中央銀行的貨幣發(fā)行權(quán)，從而為通貨膨脹的發(fā)生埋下伏筆。

2. 對地方提供了公共產(chǎn)品，特別是基礎(chǔ)設(shè)施，但是科教文衛(wèi)投入比較少。地方政府融資平臺所融資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設(shè)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生改善。

但是從表1中可以看到，地方政府的債務(wù)主要投向中，市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲占了前三位，而公益性的教科文衛(wèi)、保障性住房等占的比重卻偏低，這和政府職能轉(zhuǎn)型、建設(shè)服務(wù)型政府的理念是背道而馳的，我國政府特別是地方政府更多承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)（本應(yīng)該是市場來做的）的任務(wù)，這和前面論述的官員的政績考核制度是相一致的，這種地方政府的支出結(jié)構(gòu)也是不利于我國優(yōu)化和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

特別要指出的是，從去年開始，中央政府加大了保障房建設(shè)的政策支持力度，在剛剛出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障房建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，“符合規(guī)定的地方政府融資平臺公司可發(fā)行企業(yè)債券或中期票據(jù)，專項用于公共租賃住房等保障性安居工程建設(shè)。地方政府融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券，要優(yōu)先滿足保障性安居工程建設(shè)融資需要”。這樣地方政府融資平臺的支出中保障性住房的支出有可能加大，但是也有借著建設(shè)保障性住房的幌子，來加大融資力度，從而增加融資風(fēng)險之嫌。

3. 加強(qiáng)了政府公共投資，但是存在對民營經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)。地方政府融資平臺的存在，一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，為公共投資提供資金支持，保證了以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金來源，但是在這種政府推動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，對民營經(jīng)濟(jì)存在擠出效應(yīng)。

融資難問題一直是近年來我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸問題之一，筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些民營企業(yè)在發(fā)展壯大過程中是很難從銀行貸款的，走訪時一位企業(yè)的負(fù)責(zé)人告訴筆者，銀行在貸款給企業(yè)時不是看企業(yè)的利潤和前景，而是企業(yè)的現(xiàn)金流，這樣很多發(fā)展中的小企業(yè)就很難拿到貸款，而企業(yè)向銀行貸款時也要進(jìn)行抵押和擔(dān)保，抵押最好變現(xiàn)和保險的實物就是土地和廠房，但是民營企業(yè)在擴(kuò)大自己經(jīng)營規(guī)模時，需要更多的土地來做廠房，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，開發(fā)的土地越來越多，可供使用的土地越來越少，民營企業(yè)在發(fā)展過程中更是很難拿到房產(chǎn)證，這樣就很難從銀行申請到貸款。

當(dāng)企業(yè)需要向政府申報土地時，但是政府近些年來熱衷于建設(shè)一些低碳和高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這一方面是世界經(jīng)濟(jì)大的發(fā)展趨勢，另一方面也是為了迎合中央政府的發(fā)展目標(biāo)，很多民營企業(yè)卻是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起家，需要他們在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)型升級，所以就出現(xiàn)了很多企業(yè)為了迎合政府的目標(biāo)不得不被“轉(zhuǎn)型升級”，從而可以得到政府在土地和資金方面的政策支持，但是卻和自己企業(yè)本來的目標(biāo)偏離，這是不利于我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的。

我國的銀行業(yè)在淵源上和政府有很親密的關(guān)系，在貸款時有天然的親政府的傾向，而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大帶動作用的中小企業(yè)卻一直被歧視，沒有被一視同仁，到現(xiàn)在，廣東沿海一帶的中小企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)不同程度的倒閉潮，在這里我們不去挖掘這種現(xiàn)象背后的深層次原因，但是這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因其中小企業(yè)的生長環(huán)境是分不開的，長期來看，這不僅會威脅到我國宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，也會影響到我國整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，這是和民營經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)分不開的，但是近些年來，在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，很多大型項目特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域都是政府主導(dǎo)的，一些壟斷領(lǐng)域更是民營企業(yè)對民營企業(yè)設(shè)置了很高的門檻，使其進(jìn)入很難，以至于出現(xiàn)了民營經(jīng)濟(jì)中的“玻璃門”、“天花板”現(xiàn)象。這種發(fā)展模式也產(chǎn)生對民營經(jīng)濟(jì)的“擠出”。

三、 相關(guān)的政策建議

1. 轉(zhuǎn)變政府職能。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，進(jìn)一步推動政府從“建設(shè)型政府”向“公共管理型政府”轉(zhuǎn)型，做好政府的本職工作，不越位，不缺位，進(jìn)一步分清市場和政府的界限，該交給市場的就讓市場來發(fā)揮資源配置的作用，可以劃分公共產(chǎn)品的屬性，對于具有非排他性和非競爭性的純公共物品（例如國防和某些環(huán)保設(shè)施等）無法通過市場供給而必須由政府提供外，具有排他性和非競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或者可收費物品既可以通過政府提供也可以通過市場提供。政府的支（下轉(zhuǎn)第70頁）出也應(yīng)該更加關(guān)注收入分配、環(huán)境質(zhì)量的改善、科教文衛(wèi)水平的提高等。

降低民營企業(yè)進(jìn)入公共領(lǐng)域的門檻，消除壁壘，其實公用事業(yè)可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性業(yè)務(wù)，在經(jīng)營性業(yè)務(wù)中引入競爭機(jī)制、打破壟斷，吸引民間資本對其投資，引進(jìn)特許經(jīng)營制度，己經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家促進(jìn)公用事業(yè)持久發(fā)展進(jìn)而帶動整個經(jīng)濟(jì)增長的重要措施。這一點很值得我國的借鑒。

2. 考慮發(fā)行市政債券。市政債券（Municipal Bond），又稱地方政府債券，是指以城鎮(zhèn)政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)或以城鎮(zhèn)政府下屬部門或機(jī)構(gòu)（如污水處理廠、水務(wù)公司、城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理公司等）為發(fā)債主體公開發(fā)行，以政府的信用作為擔(dān)保，所募集的資金主要用于城鎮(zhèn)或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益設(shè)施建設(shè)，如道路、橋梁、供水、污水處理、垃圾處理、教育設(shè)施或其他公益設(shè)施等，有時也用于彌補(bǔ)市政當(dāng)局的費用支出和稅收的季節(jié)性或暫時性失衡的一種金融產(chǎn)品。

在國外市政債券已經(jīng)成為一種非常成熟的融資模式，被廣泛應(yīng)用于公共投資的各個領(lǐng)域。在我國由于法律法規(guī)等方面的限制現(xiàn)在地方政府還不可以發(fā)行債券，由于地方政府融資平臺實際上是地方政府鉆政策和現(xiàn)有法規(guī)的空子，而被“創(chuàng)造”出來的，屬于“灰色地帶”，導(dǎo)致形成很多暗債，很難對其監(jiān)管，以至于風(fēng)險累積，是我國經(jīng)濟(jì)特殊時期的特殊產(chǎn)物，是不可能長期存在下去的。而發(fā)行市政債券則可以使地方政府融資透明化，科學(xué)化，可以選擇一些條件成熟的地區(qū)做實驗，然后推廣到其他地方。

3. 規(guī)范地方政府融資平臺的發(fā)展。對于現(xiàn)存的債務(wù)要分類管理、區(qū)別對待，清理核實并妥善處理，可以考慮建立償債基金，并將其納入地方財政預(yù)算進(jìn)行管理，以保證債務(wù)的還款來源；規(guī)范地方政府擔(dān)保授信行為，嚴(yán)格控制政府擔(dān)保范圍，控制擔(dān)保事項的決策權(quán)，明確政府擔(dān)保的原則、條件、范圍、責(zé)任以及有效的政府擔(dān)保的執(zhí)行機(jī)制、控制機(jī)制和責(zé)任處理機(jī)制；要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，對于有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的融資平臺公司，可以充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作，相反，對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，在明確償債責(zé)任和還款措施后，不應(yīng)該再保持融資平臺的職能。

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作者簡介：白艷娟，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生；單俊輝，基礎(chǔ)數(shù)學(xué)碩士，廣西警官高等?？茖W(xué)校講師。

收稿日期：2012-06-13。