摘 要：通過對(duì)長江流域化工品碼頭的開放、發(fā)展歷程及現(xiàn)狀的調(diào)研，并結(jié)合多年來的工作體會(huì)，研究長江化工品碼頭對(duì)外開放過程與水域污染防治矛盾日益激化的原因，并提出緩解矛盾的有效對(duì)策。

關(guān)鍵字：長江 碼頭 化工品 水域污染

自90年代開始，美、日等發(fā)達(dá)國家為了進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重心向高技術(shù)化、信息化和服務(wù)化方向發(fā)展，將失去比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和對(duì)環(huán)境影響較大的高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。在此背景之下，中國開始承接和引進(jìn)發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移進(jìn)來的化工項(xiàng)目，得益于港口物流及產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)勢，沿海沿江各港口城市紛紛上馬化工產(chǎn)業(yè)，化工碼頭如雨后春筍般遍布長江沿江各城市。由于化工產(chǎn)業(yè)的上游原料很多來自中東、韓國、日本等，化工產(chǎn)業(yè)鏈所涉及到的航運(yùn)業(yè)也得到了迅猛發(fā)展，為滿足大宗化工原料和產(chǎn)品的運(yùn)輸需求，長江沿線化工品碼頭陸續(xù)開建并對(duì)外開放。以張家港為例，張家港港經(jīng)審批，于1968年正式立項(xiàng)建港，以作為上海港的戰(zhàn)備與分流港。隨著進(jìn)出口貿(mào)易的發(fā)展和港口經(jīng)濟(jì)的繁榮，張家港港為上海港貨物運(yùn)輸分流所起的作用日益明顯。1982年，張家港港開始對(duì)外國籍船舶開放，使張家港成為長江流域第一批正式對(duì)外開放的國家一類口岸之一，轄區(qū)液體化工碼頭陸續(xù)開工建設(shè)并申請開放，截止目前，張家港轄區(qū)共有18個(gè)正式對(duì)外開放的化工品泊位。外國籍化工品船舶的進(jìn)入有效促進(jìn)長江流域經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，也帶來了諸多問題，其中化工品船舶的污染風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

長江?；愤\(yùn)輸?shù)默F(xiàn)狀

目前長江化工品碼頭分布廣泛，以筆者所在的沿江港口城市張家港為例，張家港港共有化工品碼頭11座，化工品泊位29座，除部分內(nèi)貿(mào)分流小泊位，其他均為對(duì)外開放碼頭。張家港化工品吞吐量連續(xù)6年突破1000萬噸，其中2011年進(jìn)出國際航行?；反?776艘次，占所有國際航線船舶數(shù)量的47%。平均每天就有10多艘化工品船舶進(jìn)出張家港港區(qū)，其中約70%的船舶長度超過100米，而張家港段航道最狹窄處寬度僅為250米，航道狹窄通航密度大，化工品船舶航行存在極大的安全隱患。這些化工品船舶大多單艙單泵，一艘船上可同時(shí)裝載多個(gè)品種的化工品，使得同一航次攜帶大量過境貨物頻繁掛靠長江各港口，化工品船舶的事故危害和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。

目前長江各對(duì)外開放港口的防污染應(yīng)急處置能力，無法有效應(yīng)對(duì)相關(guān)化工品的水域污染風(fēng)險(xiǎn)。自1982年長江對(duì)外國籍船舶開放以來，先后發(fā)生了數(shù)起影響較大的涉外水域污染事故：2001年05月14日，馬來西亞籍“艾拉木”輪在張家港長江國際碼頭發(fā)生苯乙烯泄漏事件；2012年2月2日至3日，韓國籍“FC GLORIA”輪在鎮(zhèn)江李長榮綜合石化工業(yè)有限公司化工碼頭卸貨期間，苯酚通過水下排放管路泄漏，造成長江水體污染并引發(fā)沿江居民恐慌性搶水。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來，長江水域已發(fā)生多起化工品重大災(zāi)害事故，泄漏量達(dá)1000多噸。

危化品運(yùn)輸?shù)呢?fù)面影響

由于前期我國的口岸開放政策對(duì)于水域環(huán)境保護(hù)考慮較少，導(dǎo)致對(duì)污染風(fēng)險(xiǎn)很大的化工品船舶與污染風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的散雜貨船舶無差別開放，造成了我國許多宏觀戰(zhàn)略布局欠妥，加重了水域環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，影響了區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。隨著近年來科學(xué)發(fā)展意識(shí)的增強(qiáng)，政府要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰污染風(fēng)險(xiǎn)較大的化工產(chǎn)業(yè)，還面臨著合同未到期、搬遷成本高昂等很多無奈。長江口岸開放在給地方經(jīng)濟(jì)帶來迅猛發(fā)展的同時(shí)，也讓長江環(huán)境承受著巨大的生態(tài)壓力和污染風(fēng)險(xiǎn)。

作為全國重要的化工物流基地，長江化工品運(yùn)輸?shù)貐^(qū)的一個(gè)縮影，張家港生活飲用水和工業(yè)用水全部來源于長江，每天都有10多艘次靠離張家港港的外國籍化工品船舶經(jīng)過取水口，最近的化工品碼頭離取水口僅6千米左右，一旦發(fā)生化工品泄漏事故，短時(shí)間內(nèi)就會(huì)對(duì)水源產(chǎn)生影響，造成居民飲用水危機(jī)。

口岸開放政策與化工品船舶污染風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾

1、口岸開放法制建設(shè)嚴(yán)重滯后

目前口岸開放所依據(jù)的《國務(wù)院關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定》等文件，都是上世紀(jì)八、九十年代出臺(tái)的，在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，港航運(yùn)輸貨物主要以散雜貨為主，化工品船舶運(yùn)輸還不普遍，因此口岸開放的諸多政策未充分考慮化工品運(yùn)輸，尤其是內(nèi)河危險(xiǎn)化工品運(yùn)輸?shù)奶厥庑?，?duì)風(fēng)險(xiǎn)差異巨大的化工品碼頭和散雜貨碼頭在對(duì)外開放政策要求上一視同仁，遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前水域環(huán)境保護(hù)的客觀需要。

2、口岸的政治軍事功能弱化

政治軍事功能作為口岸開放的功能之一，應(yīng)該符合國家政治和國防安全需要，船舶載運(yùn)化工品的污染事故具有突發(fā)性強(qiáng)、蔓延速度快、破壞性大等諸多特點(diǎn)，若被國家敵對(duì)勢力或恐怖份子所利用，在長江水域刻意制造化工品船舶的事故性泄漏或故意排放，來達(dá)到破壞整個(gè)長江沿岸居民飲水安全的目的，其后果將不堪設(shè)想。而目前長江港口的口岸開放政策，缺少必要的敵情意識(shí)，口岸開放過程中需要充分評(píng)估對(duì)外國籍化工品船舶開放的敵情風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)收益后權(quán)衡取舍。

3、口岸開放與港口應(yīng)急設(shè)施的發(fā)展不匹配

長江口岸對(duì)外國籍化工品船舶開放，水域污染的風(fēng)險(xiǎn)不可避免，化工品碼頭對(duì)外開放必須配備足夠的污染應(yīng)急設(shè)備，以有效應(yīng)對(duì)可能的污染風(fēng)險(xiǎn)，而目前的口岸開放政策未對(duì)港口應(yīng)急配套設(shè)施問題進(jìn)行充分考慮，使得開放口岸的應(yīng)急設(shè)施的發(fā)展遠(yuǎn)不能滿足防污染需求。

對(duì)策建議

1、加快相關(guān)立法出臺(tái)，強(qiáng)化口岸開放監(jiān)管

我國現(xiàn)行的有關(guān)水域保護(hù)的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》，還有相應(yīng)的如《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等配套規(guī)范條例。但到目前為止，針對(duì)長江水域環(huán)境保護(hù)的法律體系尚未形成。

國外水域保護(hù)相關(guān)法律如美國的《田納西流域管理局法》、《下科拉多河管理辦法》，西班牙的《塔霍-賽古拉河聯(lián)合用水法》等都是針對(duì)特定的河流水域制定專門的立法進(jìn)行統(tǒng)一管理，值得我國在制定長江水域管理立法“長江法”中進(jìn)行借鑒。建議在“長江法”框架中制定碼頭口岸開放的準(zhǔn)入、維護(hù)和關(guān)閉的法律性約束條款，并配套相應(yīng)的條例辦法細(xì)化具體的審批、監(jiān)管和吊銷程序。一方面限制國外高污染行業(yè)繼續(xù)進(jìn)駐長江沿岸，另一方面對(duì)正在營運(yùn)碼頭企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)控，危害嚴(yán)重的吊銷其對(duì)外開放資格，從源頭需求上限制危險(xiǎn)化學(xué)品等重污染貨物進(jìn)入長江。同時(shí)，建議國家從國際公約和國內(nèi)立法兩方面探索研究“特殊區(qū)域”的可行性，從港口配套設(shè)施、經(jīng)營貨物品種、安全管理措施等對(duì)開放碼頭加強(qiáng)監(jiān)管，從船況、貨物種類、排放標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)外國籍船舶加以控制。

2、實(shí)行對(duì)外開放水域分級(jí)管理

科學(xué)測算化工品碼頭及運(yùn)輸?shù)娘柡统潭?。建議合理預(yù)測化工品碼頭及運(yùn)輸?shù)娘柡统潭?，分析沿江水域化工品污染源及其風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合港口污染物接收配套設(shè)施建設(shè)和強(qiáng)化碼頭防污染能力，在原有單個(gè)危險(xiǎn)品碼頭評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上實(shí)行區(qū)域總體評(píng)價(jià)，通過科學(xué)的分析和專業(yè)的論證，將區(qū)域總體評(píng)價(jià)作為水域開放和關(guān)閉的一項(xiàng)重要依據(jù)，并通過動(dòng)態(tài)的審查制度和分級(jí)管理制度對(duì)開放水域?qū)嵤彶椋u(píng)估飽和程度，對(duì)超飽和、飽和、未飽和三種狀態(tài)下的開放水域?qū)嵤┓旨?jí)管理。對(duì)超飽和水域的實(shí)行關(guān)閉開放，經(jīng)后期整改并通過驗(yàn)收后再按正常程序重新申請開放；對(duì)飽和水域?qū)嵭杏袟l件的開放或遷移部分化工品碼頭，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；對(duì)未飽和水域在保證安全的前提下按照正常程序開放。在區(qū)域總體評(píng)價(jià)作為水域開放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對(duì)單個(gè)化工品碼頭開放實(shí)施安全預(yù)評(píng)價(jià)，符合分級(jí)管理類別中未飽和狀態(tài)水域要求的，同意其開放，否則不予開放。

3、推行對(duì)外開放口岸分類管理

一是推行流域分級(jí)制度，考量水源在生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等方面因素，按照自上而下、逐步放寬、注重民生、兼顧發(fā)展的思路，將長江水域劃分為多個(gè)級(jí)別，轉(zhuǎn)變化工品船舶進(jìn)江僅受碼頭開放限制，而無制度限制的局面。二是推行危化品碼頭分級(jí)和動(dòng)態(tài)開放制度，取消化工品碼頭開放“終身制”。根據(jù)碼頭管理、職工素質(zhì)、作業(yè)品種、硬件情況、運(yùn)行歷史等因素，考核評(píng)定碼頭級(jí)別，并實(shí)施跟蹤管理，按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，在政策上給予高級(jí)別碼頭支持，并逐步淘汰不達(dá)標(biāo)的低級(jí)別碼頭，以此提高碼頭企業(yè)的憂患意識(shí)。三是推行作業(yè)貨種分類和區(qū)別評(píng)估制度，根據(jù)不同貨物的理化特性和碼頭的應(yīng)急處置能力，經(jīng)過聽證程序，科學(xué)核準(zhǔn)碼頭作業(yè)品種，按照種類多、多評(píng)估的原則，增加對(duì)碼頭貨種增類的限制，對(duì)逐次評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的不適合作業(yè)品種予以取消。

4、提高標(biāo)準(zhǔn)，限制外國籍化工品船舶進(jìn)入長江航行、停泊及作業(yè)

一方面，長江作為中華人民共和國內(nèi)水，政府可以通過提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、加大檢查力度、提高保險(xiǎn)額度等方式，控制外國籍低標(biāo)準(zhǔn)化工品船舶進(jìn)江。另一方面，出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)國內(nèi)資本進(jìn)入長江化工品運(yùn)輸市場，增強(qiáng)中國籍化工品船舶運(yùn)力，培育出一支技術(shù)狀況好、安全程度高的民族化工品運(yùn)輸船隊(duì)，提高中國籍化工品船舶參與長江沿線化學(xué)品運(yùn)輸?shù)氖袌稣加蟹蓊~。

加強(qiáng)對(duì)進(jìn)江化工品船舶的過程監(jiān)管。要求化工品船舶在進(jìn)江前對(duì)船舶上的可能造成污染的閥門和管線進(jìn)行鉛封，并在沿江每一港口裝卸作業(yè)前接受當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)關(guān)檢查，確認(rèn)正常后方可進(jìn)行作業(yè)。同時(shí)，要加強(qiáng)化工品船舶進(jìn)江航行的監(jiān)管力度，尤其是船舶在進(jìn)出港口、通過橋區(qū)、交通管制區(qū)、通航密集區(qū)以及航行條件受限制的水域之前，強(qiáng)制要求采取備錨、瞭頭、更換輕質(zhì)燃油、護(hù)航、拖輪伴航等安全措施，最大程度降低化工品船舶進(jìn)江航行的風(fēng)險(xiǎn)。

5、在沿江各對(duì)外開放口岸設(shè)置應(yīng)急水源地

“居安思危”、“未雨綢繆”。 水體污染不僅關(guān)系到生態(tài)環(huán)境，更直接關(guān)系到人民生命安全、社會(huì)穩(wěn)定、乃至國際民生。近年來發(fā)生的多起水源事故給所有實(shí)施集中式供水的地區(qū)敲響了警鐘，各地區(qū)亟需建設(shè)相對(duì)獨(dú)立的應(yīng)急備用水源地（包括地下水源），或者通過區(qū)域供水，保證發(fā)生突發(fā)性水污染事故和自然災(zāi)害時(shí)的應(yīng)急用水。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及人口的增加，現(xiàn)有的飲用水源將無法滿足日益增長的用水需要。為了保護(hù)有限的水資源，保障用水安全，需將應(yīng)急水源地建設(shè)納入長江水域?qū)ν忾_放的配套設(shè)施，可對(duì)目前開發(fā)利用程度不高、水量穩(wěn)定、水質(zhì)較好的河道、水庫、湖泊作為預(yù)留應(yīng)急水源地并加以保護(hù)后，方可繼續(xù)維持對(duì)外開放，有效保障沿江居民飲用水安全。

(作者單位：張家港海事局)