摘 要：本文從分析秦淮河航道現(xiàn)狀存在的問題出發(fā)，基于水資源綜合利用理念，闡述了開展秦淮河航道綜合治理的必要性，提出了實施建議。

關(guān)鍵詞：航道 綜合治理

秦淮河航道是南京兩縣三區(qū)水運入江的唯一通道，也是連接長江與蕪申運河的一條重要航道，在《江蘇省干線航道網(wǎng)規(guī)劃》及《南京市內(nèi)河航道網(wǎng)及港口規(guī)劃》中，秦淮河規(guī)劃為四級標(biāo)準(zhǔn)干線航道。對除航運功能外，秦淮河還擔(dān)負著流域150萬畝農(nóng)田的防洪、排澇、灌溉以及南京主城區(qū)、江寧、溧水等地區(qū)和鐵路、高速公路、祿口機場的防洪安全，是重要的水利基礎(chǔ)設(shè)施。作為南京市除長江以外最重要的一條河流，秦淮河航道的科學(xué)合理開發(fā)建設(shè)對南京市的健康持續(xù)發(fā)展意義重大。

秦淮河航道現(xiàn)狀不容樂觀

然而，從秦淮河航道的發(fā)展現(xiàn)狀來看，仍然存在以下一些問題：

1、缺乏戰(zhàn)略性、綜合性的開發(fā)利用規(guī)劃

河流的建設(shè)與開發(fā)是一項綜合性、社會性很強的工程。雖然秦淮河沿線區(qū)縣及有關(guān)各部門對秦淮河的開發(fā)也高度重視，但由于缺乏更高層次的綜合性開發(fā)利用規(guī)劃及組織管理機制，致使秦淮河開發(fā)治理過程中存在著多頭治理，各自為政的局面，制約了水資源綜合利用效益的發(fā)揮。

2、航道通航與防洪排澇能力不足

秦淮河航道現(xiàn)狀等級僅為六~等外級，礙航橋梁多，航道條件差，在溧水境內(nèi)的天生橋航段幾乎被隔斷，全線尚不能完全通航，需要改線。近年來，隨著南京經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的加快推進，大量礦建材料和能源物資都需從長江轉(zhuǎn)入秦淮河運往沿線各區(qū)縣，而秦淮河航道條件極不適應(yīng)貨物流量的增長需要，通航能力嚴重不足。

3、岸線利用不合理，航道與沿線區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)動性較差

岸線利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，資源缺乏有效的保護；岸線的過度占用和岸線的低效利用并存；已利用岸線性質(zhì)比較分散，沒有成片開發(fā)，缺乏規(guī)模效應(yīng)。

4、人文歷史和景觀旅游潛力沒有得到充分挖掘

秦淮河雖然集聚了璀璨的古金陵文化，沿岸兩縣三區(qū)分布有眾多風(fēng)景名勝、文物古跡，人文歷史源遠流長，但秦淮河文化始終沒有得到很好的延伸與繼承。

5、航道重要性公眾認知度低，缺乏良好穩(wěn)定的投融資環(huán)境

由于航道的投資公益性強，提供公共服務(wù)的投資不一定能得到直接的資金回收，往往是外部效益大于內(nèi)部效益。長期以來，由于對航道投資收益的認識不到位，各級政府和社會對秦淮河航道建設(shè)整治投資意愿不強，航道建設(shè)投資占綜合交通建設(shè)投資的比例不到1%。

秦淮河航道是南京市的優(yōu)勢資源

南京作為江蘇省會城市，雖五種運輸方式齊全，但至今沒有一條四級以上內(nèi)河航道，內(nèi)河等級航道通航里程在全省倒數(shù)，這已成為南京打造國家級綜合交通樞紐最為薄弱的環(huán)節(jié)。秦淮河因其深厚的人文歷史背景而聞名于世，是南京市獨特的優(yōu)勢資源，彌足珍貴。

縱觀國外發(fā)達國家重要河流的治理大多是以水資源綜合開發(fā)利用為基本原則，集航運、防洪、工業(yè)、旅游等開發(fā)為一體，從而形成良性循環(huán)，帶動整個流域經(jīng)濟的振興。已有航道整治的經(jīng)驗表明，一旦航道條件改善，其帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力和效應(yīng)就會得到很大釋放。

加快秦淮河航道綜合治理的必要性

1、是引導(dǎo)沿線空間布局和促進沿線產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切要求

秦淮河沿線城鎮(zhèn)分布與南京城鎮(zhèn)發(fā)展軸之一的寧杭甬城鎮(zhèn)發(fā)展軸一致，貫穿南部新城、祿口新城、溧水永陽、高淳淳溪等發(fā)展重點區(qū)域，沿線城鎮(zhèn)和重要的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與工業(yè)板塊迫切需要一條暢通高效的河道來銜接并帶動其發(fā)展。目前南京市物流業(yè)成本占GDP的比重為16%左右，比較美國、日本等發(fā)達國家10%左右的水平，還有巨大的壓縮空間。內(nèi)河航運運量大、成本低。秦淮河航道若整治完成，沿線地區(qū)可通過秦淮河航道便捷、經(jīng)濟的和長江中上游及安徽、蘇南、浙江、上海等地區(qū)進行物資交流。據(jù)測算，秦淮河航道綜合治理完成后2020年一年即可至少節(jié)約運費2.24億元，將有力促進沿線城鎮(zhèn)軸和產(chǎn)業(yè)帶的形成。

2、是加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的迫切要求

十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，我國已經(jīng)進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。秦淮河航道沿線經(jīng)過秣陵、柘塘、石湫、洪藍等多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平總體不高。秦淮河航道的綜合治理將大大改善航道自身及周邊的發(fā)展環(huán)境，依托航道便利的交通條件和良好的景觀條件，可以布局工業(yè)、發(fā)展商貿(mào)旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大商機，為推動實現(xiàn)南京城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化提供支撐保障。

3、是加快提升城市發(fā)展品質(zhì)和形象的迫切要求

秦淮河航道貫穿南京南部，沿線自然環(huán)境優(yōu)美、歷史文化底蘊深厚，景觀旅游發(fā)展?jié)摿薮?，完全可以在更高層次上打造成為南京的名片。聞名遐邇的塞納河，巴黎市政府通過對其設(shè)置不同的功能區(qū)段，修建風(fēng)格各異的橋梁，整治和綠化美化兩岸河堤，保護沿河兩岸歷史文物，建設(shè)河心島和打造親水平臺等各種綜合開發(fā)措施使其成為巴黎乃至法國的名片。隨著2014年青奧會的逐漸臨近，要求盡快從綜合開發(fā)利用的角度保護強化秦淮河的景觀特點，展示歷史、人文、自然景觀等多項內(nèi)容，形成層次豐富，整體有機的秦淮河風(fēng)貌帶和景觀軸線，提升南京市的城市品質(zhì)和形象，擴大南京的國際知名度和綜合影響力。

4、是發(fā)揮內(nèi)河低碳優(yōu)勢，構(gòu)建綠色綜合交通運輸體系的迫切要求

目前，南京地區(qū)的公路網(wǎng)建設(shè)已經(jīng)比較發(fā)達，鐵路、南京南站也正在加快建設(shè)，南京地區(qū)實現(xiàn)了公鐵運輸齊飛。作為綜合交通中重要一環(huán)的秦淮河水運卻礙于現(xiàn)狀發(fā)展緩慢，這與江蘇發(fā)展大交通趨勢相逆。如今，南部新城已經(jīng)納入重點規(guī)劃，秦淮河沿線眾多的工業(yè)園區(qū)與廠礦企業(yè)都在發(fā)展，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量原材料都急需秦淮河這條綠色交通通道來運輸，以減小汽車運輸壓力和帶來的大量尾氣排放。據(jù)測算，秦淮河航道按四級標(biāo)準(zhǔn)貫通后，僅2020年一年相比公路至少減少碳氧化合物排放14萬噸，對于發(fā)展低碳交通意義重大。

5、是改善生態(tài)環(huán)境，促進水資源綜合利用的迫切要求

目前秦淮河處于水利、交通、建設(shè)、環(huán)保等部門的多頭管理之下，各部門對秦淮河均有相應(yīng)的部門規(guī)劃和投資預(yù)算，若分別開展，不僅存在投資浪費，而且無法從水資源綜合利用最優(yōu)角度進行統(tǒng)籌開發(fā)治理，很容易造成歷史性的遺憾。河流開發(fā)治理是一項功在當(dāng)代、利在千秋的偉大工程，迫切需要市政府牽頭，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)橫向和縱向各有關(guān)部門，科學(xué)合理地開展秦淮河航道綜合治理。

實施建議

1、成立以政府為行政主體的指揮部和公司形式的資金運作實體

建議成立以市政府為領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保、水利、交通、規(guī)劃、城建等主要部門參加的秦淮河航道綜合開發(fā)指揮部，對秦淮河的綜合治理進行統(tǒng)一組織、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一審批，統(tǒng)一監(jiān)督。建議開拓公共項目建設(shè)的新模式，成立以公司組織形式的資金管理、運作實體，在指揮部領(lǐng)導(dǎo)下，對秦淮河的綜合開發(fā)治理項目進行融資、建設(shè)、管理及運營，通過深化投融資體制的改革創(chuàng)新，運用市場化的投融資手段，在流域范圍內(nèi)對秦淮河的綜合開發(fā)項目進行優(yōu)化配置，探索一條公益性項目市場化運作的新路徑。

2、從資源綜合利用的角度，組織開展秦淮河航道綜合治理的總體規(guī)劃設(shè)計

秦淮河綜合治理項目前期工作的順利開展是加快推進秦淮河綜合功能充分發(fā)揮的重要保障。建議徹底改變既有的分散式的規(guī)劃設(shè)計體系，對秦淮河的航道功能、水利功能、環(huán)保景觀功能進行綜合評估，統(tǒng)籌制定最優(yōu)的總體規(guī)劃設(shè)計，在空間上、時間上提出合理的總體安排、功能布局及開發(fā)利用設(shè)計方案。

3、建立政府為主、其它方式為補充的多樣化融資機制

秦淮河綜合治理涉及的航道工程、水利工程、環(huán)保工程等多數(shù)項目是重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)以政府投入為主。建議除呼吁國家和省加大對秦淮河航道的投入外，由市政府建立秦淮河綜合治理專項資金渠道，并進一步統(tǒng)籌使用各項政府投資。同時在政府對土地、稅收、開發(fā)權(quán)限等方面的政策支持下，由資金管理實體公司進行市場化運作，建立公益項目外部效益返還機制，積極開拓多種融資渠道。

4、遠近結(jié)合、分步實施、重點突破、綜合協(xié)調(diào)發(fā)展

秦淮河綜合開發(fā)是一個系統(tǒng)工程，開發(fā)建設(shè)項目多，要按照跨越式發(fā)展的要求，綜合考慮需要與可能，把長遠發(fā)展要求與近期建設(shè)重點結(jié)合起來，把握好發(fā)展的節(jié)奏，分階段、有重點地推進航道、港口、景觀、居民區(qū)、水利設(shè)施、環(huán)保設(shè)施等。

（作者單位：江蘇省交通規(guī)劃設(shè)計院股份有限公司）