儲蓄式國債是指是政府面向個人投資者發(fā)行的、以吸收個人儲蓄資金為目的，滿足長期儲蓄性投資需求的不可流通記名國債品種。自1994年首次發(fā)行以來，儲蓄國債為籌集財政資金、促進經(jīng)濟發(fā)展、滿足人民群眾投資需求發(fā)揮了重要作用。人民銀行作為儲蓄國債發(fā)行兌付的監(jiān)督管理部門，在規(guī)范國債運行秩序，規(guī)避國債資金風(fēng)險，維護投資人權(quán)益，促進國債市場健康發(fā)展等方面積累了豐富的經(jīng)驗，取得了良好效果。2004年，針對國債發(fā)行系統(tǒng)技術(shù)落后、發(fā)行進度透明度不高、發(fā)行任務(wù)地區(qū)間調(diào)劑困難等問題，充分利用現(xiàn)代計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的儲蓄類國債（電子式）問世，進一步活躍了國債市場，豐富了國債發(fā)行品種，靈活了任務(wù)調(diào)劑方式，使得個人投資者能夠更加方便快捷的購買兌付國債。同時，新的國債發(fā)行兌付管理體系對人民銀行改進國債管理模式，提高國債發(fā)行效率也提出了新的挑戰(zhàn)。如何有效發(fā)揮人民銀行在儲蓄類國債管理工作中的積極作用，最大限度的服務(wù)和方便投資者成為當(dāng)前亟待研究解決的現(xiàn)實課題。

一、人民銀行國債管理工作現(xiàn)狀

（一）國債管理職責(zé)法定

《中國人民銀行法》第四條賦予了中國人民銀行依照法律規(guī)定“經(jīng)理國庫”的職責(zé)；第二十五條規(guī)定：“中國人民銀行可以代理國務(wù)院財政部門向各金融機構(gòu)組織發(fā)行、兌付國債和其他政府債券”。財政部儲蓄國債發(fā)行文件也明確規(guī)定：發(fā)行期間，中國人民銀行和財政部將按要求對各承銷機構(gòu)執(zhí)行情況進行檢查。人民銀行根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，充分履行“政府的銀行”職能，配合財政部門開展國債發(fā)行兌付管理工作。

（二）強化國債發(fā)行兌付管理

長期以來，人民銀行積極配合財政部門加強儲蓄國債發(fā)行兌付管理，通過制定《憑證式國債承銷團成員考評辦法（試行）》和《國債承銷團成員資格審批辦法》等規(guī)章制度，建立了金融機構(gòu)開展國債業(yè)務(wù)的管理制度體系；通過承銷團成員審查、資格確定、明確發(fā)行兌付清算紀(jì)律等方式，強化對國債承銷團成員市場準(zhǔn)入退出機制建設(shè)；通過對超賣、惜售、不及時兌付、會計核算不規(guī)范等問題開展監(jiān)督檢查，以及在年度發(fā)行期結(jié)束后進行綜合考評等方式，加強對代銷機構(gòu)日常管理。

（三）推進國債管理信息化建設(shè)

近年來，人民銀行大力開展信息化建設(shè)，全國范圍內(nèi)上線推廣了國庫數(shù)據(jù)信息分析系統(tǒng)（TMIS），整合了國庫信息系統(tǒng)、國庫數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫會計核算系統(tǒng)等各類國庫系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息資源，形成了開展數(shù)據(jù)信息分析的統(tǒng)一平臺。其中，國債管理子系統(tǒng)通過預(yù)先制定的規(guī)則對國債數(shù)據(jù)信息進行整理、加工、運算，從而實現(xiàn)國債信息資源的快速交換與全面共享，進一步暢通了系統(tǒng)內(nèi)國債信息傳遞，為國債管理決策提供了強大的信息支撐。

（四）積極拓展農(nóng)村國債市場

為普及國債知識、提高投資者對國債的認(rèn)知度、提高縣域和農(nóng)村居民的國債投資意識，人民銀行通過多種方式開展國債宣傳，通過“‘服務(wù)三農(nóng)，送國債下鄉(xiāng)’活動”將國債知識和投資理念從城市拓展到農(nóng)村，促進了農(nóng)村居民對國債知識的了解，增強了對國債的認(rèn)可度，提高了購買的積極性，拓寬了農(nóng)村居民的投資渠道，為增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入提供了幫助。

二、人民銀行儲蓄國債管理工作的制約因素

（一）職責(zé)界限模糊，執(zhí)法依據(jù)不明晰

目前，我國儲蓄國債管理工作以財政部和人民銀行為主，財政部的職責(zé)主要體現(xiàn)在國債發(fā)行政策制定實施以及國庫資金運用上，人民銀行的職責(zé)主要體現(xiàn)在儲蓄國債發(fā)行兌付工作具體組織實施以及對市場參與主體的監(jiān)督管理上，但在實際工作中，雖然在國債發(fā)行文件中提到人民銀行是儲蓄國債的監(jiān)管機構(gòu)，但沒有專門的法律明確規(guī)定人民銀行國債管理的具體職責(zé)、權(quán)限和工作任務(wù)，模糊的法律職責(zé)界定制約了人民銀行國債管理職能的發(fā)揮。同時，人民銀行在履行國債管理職能時，一般依據(jù)國債發(fā)行相關(guān)文件對儲蓄類國債承銷機構(gòu)的發(fā)行兌付業(yè)務(wù)進行監(jiān)督管理，但依據(jù)文件的法律層次較低，且未明確具體罰則和操作標(biāo)準(zhǔn)，人民銀行作為“銀行的銀行”，對承銷機構(gòu)儲蓄國債業(yè)務(wù)管理卻無法落到實處，嚴(yán)重影響了人民銀行國債管理工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）國債管理機制松散，制度缺位導(dǎo)致約束力不足

一是根據(jù)目前在國債監(jiān)管工作中各職能部門的分工，人民銀行負(fù)責(zé)管理商業(yè)銀行等承銷機構(gòu)具體發(fā)行兌付業(yè)務(wù)，證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券市場和期貨市場的管理，而財政部作為國債的發(fā)行機關(guān)對國債的發(fā)行和交易進行管理，各職能部門在國債管理中往往各自為政缺乏協(xié)調(diào)，一方面在國債發(fā)行流通過程中出現(xiàn)多頭監(jiān)管、重復(fù)管理現(xiàn)象，另一方面，又可能在部分領(lǐng)域產(chǎn)生監(jiān)管真空地帶，大大降低國債監(jiān)管效能。二是儲蓄國債監(jiān)管制度不完善，對承銷機構(gòu)違規(guī)行為缺乏相應(yīng)制約手段和處罰措施，人民銀行對國債發(fā)行兌付監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題職能以“責(zé)令整改”方式處理，制度剛性明顯無法充分發(fā)揮。

（三）管理方式和手段滯后，降低國債監(jiān)管質(zhì)效

儲蓄國債的發(fā)行由各承銷機構(gòu)進行承購包銷，整個發(fā)行過程都由各商業(yè)銀行直接承辦，這一發(fā)行方式?jīng)Q定其發(fā)行操作的封閉性，每一個承銷商都自成體系，發(fā)行計劃、數(shù)額分配、銷售網(wǎng)點等均由承銷商自行決定，人民銀行只能通過同級商業(yè)銀行報送的發(fā)行周報了解轄區(qū)國債發(fā)行情況，對發(fā)行任務(wù)、銷售情況的掌握相對滯后，對國債的具體銷售過程難以直接介入和實時監(jiān)督，人民銀行的管理方式仍然停留在實地檢查和審核報表等為主的事后監(jiān)管模式，不能實現(xiàn)動態(tài)實時管理。同時，相關(guān)文件規(guī)定國債承銷機構(gòu)應(yīng)及時向同級人民銀行報送發(fā)行任務(wù)、發(fā)行進度及銷售情況等數(shù)據(jù)，但在實際工作中，由于缺乏有效約束機制、承銷機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)報送時間不一致等原因，使得報送數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性低、時效性差，導(dǎo)致人民銀行監(jiān)督效能不能充分發(fā)揮。

（四）管理力量薄弱，監(jiān)督檢查難以及時開展

國債管理是一項專業(yè)性很強的工作，需要專門的監(jiān)管隊伍及豐富的知識儲備。但在實際工作中，由于人員緊缺很多基層行無法實現(xiàn)國債管理人員足額配備，即使有專職國債管理人員，日常國債發(fā)行組織和數(shù)據(jù)報送工作也占據(jù)了很大的工作量，開展現(xiàn)場檢查工作具有一定難度，檢查方式主要停留在簡單的查對賬表上，對承銷機構(gòu)及兌付網(wǎng)點的現(xiàn)場業(yè)務(wù)檢查頻率難以滿足監(jiān)管的需求。而真正實施儲蓄國債監(jiān)管工作，現(xiàn)場檢查是必不可少的環(huán)節(jié)，國債超發(fā)、科目使用、二次買賣合規(guī)性的監(jiān)管，只能通過現(xiàn)場檢查的方式開展，人員瓶頸導(dǎo)致國債監(jiān)管工作無法進一步深入。

三、人民銀行儲蓄國債管理途徑探析

國債是連接財政政策和貨幣政策的最佳結(jié)合點，人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策方面具有天然的職責(zé)與信息優(yōu)勢，尤其是在存貸基準(zhǔn)利率制定、金融市場交易行為和交易價格的管理等方面的優(yōu)勢尤為突出。長期以來，財政部和人民銀行在國債管理工作中，各司其職、協(xié)調(diào)配合，形成比較穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制，人民銀行積極參與儲蓄國債管理有助于提高儲蓄國債發(fā)行工作水平，也有利于避免因儲蓄利率變動導(dǎo)致儲蓄國債發(fā)行政策決策脫節(jié)帶來的發(fā)行風(fēng)險。因此，在儲蓄國債管理中，應(yīng)充分發(fā)揮人民銀行的作用，通過強化發(fā)行兌付管理，更好地推進儲蓄國債市場發(fā)展。

（一）準(zhǔn)入退出機制建設(shè)

進一步加強承銷團成員審查、確定代銷資格、規(guī)范發(fā)行兌付流程，嚴(yán)格相關(guān)報表報送時間及流程規(guī)定，強化承銷機構(gòu)綜合評價機制，利用在金融機構(gòu)監(jiān)管中的天然優(yōu)勢，及時掌握代銷機構(gòu)的整體運營情況，配合財政部門做好承銷團成員的準(zhǔn)入、審批和組建，提升國債發(fā)行兌付效率。

（二）產(chǎn)品設(shè)計管理

作為中央銀行，人民銀行擁有對于整個金融市場獨特的信息優(yōu)勢，人民銀行制定的各項貨幣政策會對市場利率產(chǎn)生較大影響，而儲蓄國債利率是市場利率的組成部分之一。人民銀行國庫部門和其他部門相互配合，不僅可以科學(xué)設(shè)計國債利率定價，也可以為整個國債發(fā)行方案設(shè)計、發(fā)行規(guī)模及發(fā)行頻率等提供準(zhǔn)確的參考。

（三）規(guī)范國債核算手續(xù)

人民銀行國庫部門可以充分利用法律人民銀行的提供支付結(jié)算服務(wù)和協(xié)調(diào)解決清算事項等職責(zé)，會同相關(guān)部門依法制定承銷機構(gòu)會計核算規(guī)范并監(jiān)督其執(zhí)行情況，推動不同承銷機構(gòu)國債核算手續(xù)的統(tǒng)一以及國債管理信息的共享；通過現(xiàn)代化支付系統(tǒng)充分了解承銷機構(gòu)資金運轉(zhuǎn)情況，防范和化解各承銷機構(gòu)的資金清算風(fēng)險和債權(quán)登記托管系統(tǒng)中存在“國債挪用”等風(fēng)險隱患，為儲蓄國債的順利發(fā)行提供技術(shù)保障。

（四）現(xiàn)場監(jiān)管

在儲蓄國債的銷售中，承銷機構(gòu)雖承擔(dān)一定的社會責(zé)任，但作為以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)的金融企業(yè)，承銷機構(gòu)違規(guī)操作行為客觀存在。人民銀行對商業(yè)銀行等承銷機構(gòu)的監(jiān)督管理，具有天然的優(yōu)勢和成熟的體系，手段多、范圍廣、時效性強，有利于促進代銷機構(gòu)合規(guī)銷售，維護國債信譽。

（五）金融市場風(fēng)險管理

而國債市場是金融市場的組成部分，維護金融穩(wěn)定是人民銀行的重要職責(zé)之一，人民銀行強化對儲蓄國債的監(jiān)管，有利于金融穩(wěn)定、社會穩(wěn)定以及國債市場健康發(fā)展；對于金融機構(gòu)突發(fā)各類風(fēng)險，人民銀行在保障國債投資人的相關(guān)權(quán)益方面作用不可或缺。

四、進一步提升人民銀行儲蓄類國債管理效能的對策建議

（一）完善法律制度體系，制定國債監(jiān)管細則

對現(xiàn)有法律體系進行補充完善細化，建議由財政部、人民銀行聯(lián)合出臺國債發(fā)行、兌付核算操作規(guī)程及違規(guī)行為處罰辦法等，對國債發(fā)行和兌付的各項操作進行具體、明確的規(guī)定，增強管理措施和處理手段的威懾力，提高國債管理的權(quán)威性。

（二）健全國債管理機制，明確部門職能定位

通過行政法規(guī)等形式完善國債市場管理辦法，明確界定各管理職能部門的具體職責(zé)權(quán)限，避免交叉管理或重復(fù)管理；建立健全儲蓄國債管理部門聯(lián)動機制，通過聯(lián)席會議等形式，加強部門合作與信息共享，發(fā)揮各自管理優(yōu)勢，形成管理合力，共同促進國債市場健康發(fā)展。

（三）創(chuàng)新管理手段，提高國債管理效率

人民銀行應(yīng)充分利用現(xiàn)代化支付系統(tǒng)和國債信息管理系統(tǒng)，積極構(gòu)建國債實時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，對國債發(fā)行、兌付、債權(quán)記錄以及資金清算的全過程進行實時監(jiān)控、動態(tài)反映和風(fēng)險預(yù)警，在發(fā)行條件、規(guī)模、頻率等方面為財政部門提供有價值的數(shù)據(jù)參考；建立健全市場準(zhǔn)入推出機制，強化對代銷機構(gòu)的日常管理，杜絕超賣、惜售、兌付不及時、服務(wù)不到位等現(xiàn)象。

（四）加大監(jiān)管力度，規(guī)范承銷機構(gòu)代理行為

加大監(jiān)管力度，建立非現(xiàn)場監(jiān)督和現(xiàn)場檢查相結(jié)合的監(jiān)管模式，定期或不定期開展現(xiàn)場檢查，避免違規(guī)操作行為；加強非現(xiàn)場監(jiān)督，建立信息報備制度，完善商業(yè)銀行綜合評價機制，將國債管理作為重要子項開展綜合評價，實施承銷機構(gòu)分級管理，進一步提升承銷機構(gòu)國債發(fā)行兌付水平。