[摘 要]信訪作為我國行政權(quán)力救濟(jì)的補(bǔ)充機(jī)制，卻一直承擔(dān)著比行政復(fù)議和行政訴訟更為繁重的民眾訴求，成為絕大部分公民解決行政爭議的首選。這與它所承擔(dān)的雙重功能——民意表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)是密不可分的。本文首先分析了兩種功能導(dǎo)致的信訪偏好，接著探尋信訪救濟(jì)在行政救濟(jì)中存在的困境與不足，最后提出信訪救濟(jì)對(duì)我國行政救濟(jì)制度的啟示性建議。

[關(guān)鍵詞]信訪 民意表達(dá) 權(quán)利救濟(jì) 行政復(fù)議 行政訴訟

一、信訪救濟(jì)偏好原因及表現(xiàn)

目前我國行政復(fù)議和行政訴訟的收案數(shù)量年均不到十萬，信訪案件卻有數(shù)百萬件之多，而且每年呈不斷攀升之勢(shì)。在依法治國的戰(zhàn)略指引下，與行政訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)的緩慢推進(jìn)構(gòu)成鮮明反差的是 ，信訪浪潮始終居高不下，作為代表現(xiàn)代法治精神的行政復(fù)議和行政訴訟的受青睞程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上作為補(bǔ)充機(jī)制的信訪。造成這種現(xiàn)狀的原因不僅僅是因?yàn)樾旁L具有行政權(quán)利救濟(jì)的功能，在很多時(shí)候，公民并不是真的想尋求解決對(duì)策，而是去“討個(gè)說法”、“討個(gè)公道”，因此在理解公民對(duì)信訪的偏好時(shí)我們還應(yīng)該充分考慮信訪的民意表達(dá)功能：一方面，信訪自古以來便被賦予了民意表達(dá)的期許，成為老百姓表達(dá)需求，抒發(fā)心聲的重要方式；另一方面，信訪又逐漸被委以權(quán)利救濟(jì)的重任，不斷承擔(dān)起解決行政爭議，維護(hù)公民權(quán)利的職責(zé)。

（1）民意表達(dá)與信訪偏好

信訪是民意表達(dá)體制的重要組成部分，是公民政治參與的具體形式之一，屬于直接性政治接觸的民意表達(dá)行為。在我國的政治制度體系中，信訪也是作為公民合法的民意表達(dá)渠道之一進(jìn)行安排的，是人民代表大會(huì)制度外，人民群眾行使民主權(quán)利的具有中國特色的制度設(shè)計(jì)之一。我們可以從以下幾個(gè)方面探尋信訪偏好形成的原因：

1. 政府大力倡導(dǎo)

信訪的繁榮發(fā)展離不開政府的大力倡導(dǎo)和建設(shè)。信訪是中國特色的民主政治形式，我國的信訪制度作為各級(jí)人民政府同人民群眾保持聯(lián)系的重要手段，它的建立更多的是出于政治需要，黨和政府力圖維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，將矛盾和糾紛化解在基層，在信訪的原初設(shè)計(jì)上就體現(xiàn)為政府收集和反映民情、聽取社會(huì)民眾呼聲和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的民主意愿。

2.公民渴望參政議政，表達(dá)訴求

隨著社會(huì)的發(fā)展，人民群眾的主人翁意識(shí)不斷增強(qiáng)，參與國家和社會(huì)事務(wù)管理的積極性越來越高，信訪由于范圍廣泛，能夠充分滿足公民參政議政的需求。通過信訪，人民群眾可以對(duì)各級(jí)黨和政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員存在的腐敗行為進(jìn)行檢舉揭發(fā)，督促黨和政府清除腐敗，糾正不正之風(fēng)；可以對(duì)黨和政府的勤政為民工作提出積極的批評(píng)意見和建議，對(duì)立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否依法辦事、秉公執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督等。另外，接受人們的情緒宣泄也是信訪活動(dòng)的重要組成部分。

3.我國民意表達(dá)機(jī)制尚不健全

當(dāng)前各級(jí)人大、政協(xié)也包括其他社會(huì)團(tuán)體如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等并未真正發(fā)揮好其民意表達(dá)的功能，尤其是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的訴求表達(dá)方面尤為欠缺，社會(huì)各階層缺乏有效的制度渠道實(shí)現(xiàn)公民與政府的溝通，使得這些民意表達(dá)渠道在公民心中的公信力下降，公民往往更加愿意采取“信訪”的形式來表達(dá)自己的意愿、維護(hù)自己的權(quán)利。

這樣，在政府的倡導(dǎo)和推崇下，在民眾的渴望和現(xiàn)實(shí)選擇下，信訪作為一種民意表達(dá)機(jī)制在公民心中深深扎根。不管權(quán)利是否需要救濟(jì)，信訪都成為人們直面行政機(jī)關(guān)的習(xí)慣和傾向。

（2）權(quán)利救濟(jì)與信訪偏好

除了民意表達(dá)，信訪扮演的另一個(gè)重要角色就是行政救濟(jì)。作為行政復(fù)議和行政訴訟的補(bǔ)充機(jī)制，信訪這一非司法途徑卻得到了更多人的心理認(rèn)同，成為絕大部分公民在遇到問題時(shí)的現(xiàn)實(shí)選擇。這與信訪這種特殊的權(quán)利救濟(jì)方式自身所具有的突出特點(diǎn)密不可分。相比行政復(fù)議和行政訴訟，公民選擇信訪的主要基于以下幾個(gè)方面的考慮：

1.信訪自身特點(diǎn)

①信訪受案范圍廣，門檻低

信訪的受案范圍明顯比行政復(fù)議和行政訴訟寬廣，公民申請(qǐng)的門檻低。行政復(fù)議將部分抽象行政行為納入到審查范圍，而信訪人對(duì)任何規(guī)范性文件不服均可以提出請(qǐng)求， 幾乎沒有任何的限制。行政訴訟保護(hù)的是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，行政復(fù)議保護(hù)范圍擴(kuò)大到其他權(quán)益，比如受教育權(quán)，而信訪保護(hù)的是信訪人的一切權(quán)益， 比其他救濟(jì)方式寬泛得多。

②形式多樣，程序簡便

在形式方面，民眾可以采取書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式進(jìn)行信訪，行政復(fù)議原則上應(yīng)提出書面申請(qǐng)，書面申請(qǐng)有困難的也可以口頭申請(qǐng)。行政訴訟則根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，應(yīng)以書面形式進(jìn)行，即寫起訴狀，才能引起行政訴訟程序的開始。信訪的程序簡單，行政訴訟和行政復(fù)議都有較為嚴(yán)格的程序規(guī)定。信訪機(jī)構(gòu)在接到上訪人提出的上訪事項(xiàng)，即可受理、交辦或轉(zhuǎn)送，進(jìn)入辦理階段。

③信訪無時(shí)效限制，可以無限上訪

行政復(fù)議和行政訴訟都有各自的復(fù)議期和起訴期限，大量超過復(fù)議期限和起訴期限的案件流入信訪機(jī)構(gòu)。另外，行政復(fù)議和行政訴訟都存在最終效力，在最終決議下不得重新申訴或更改。但是，信訪沒有限制，只要上訪人對(duì)結(jié)果不滿，就可以不斷上訪。

2.傳統(tǒng)人治思想的影響

延續(xù)兩千多年的封建社會(huì)所遺留的傳統(tǒng)人治觀念在我國政治生活領(lǐng)域仍然影響深刻，法治權(quán)威在人們的頭腦中還沒有真正確立。在幾千年的封建專制條件下形成的“官貴民賤”、“民不和官斗”等思想不但是中國人的千年古訓(xùn)，也是中國政治法律傳統(tǒng)的心理支柱。老百姓不知道如何去告狀；怕打擊報(bào)復(fù)不敢去告官；承擔(dān)不了巨大的訴訟成本不愿去高官；抱著告了也贏不了，告了也沒用的心理逃避告官……在這種狀態(tài)下，信訪就成為了人們維權(quán)的首要選擇。

3.法制權(quán)威的缺失與行政復(fù)議、行政訴訟本身存在不足

在司法行政救濟(jì)中，法制的權(quán)威地位沒有很好地建立起來，作為維護(hù)社會(huì)公平正義最后屏障的法律沒有起到應(yīng)有的作用，法律處于劣勢(shì)地位，權(quán)力經(jīng)常凌駕于法律之上，主要表現(xiàn)在民眾對(duì)司法審判結(jié)果不信服，反復(fù)申訴、重復(fù)上訪，希望得到領(lǐng)導(dǎo)人的批示后重新判決，這在某種程度上消解了司法權(quán)威，導(dǎo)致涉法涉訴信訪案件激增。行政復(fù)議和行政訴訟作為法治進(jìn)程中的新制度，在行政救濟(jì)過程中還存在較多不足，其解決問題的能力還有不盡人意的地方，也致使民眾對(duì)兩者還存在許多疑慮和不認(rèn)同。

出于以上三大方面的原因，公民在進(jìn)行全力救濟(jì)時(shí)，也紛紛選擇信訪這一途徑。

二、信訪救濟(jì)在行政救濟(jì)體系中的困境

民眾對(duì)信訪的偏好一定程度上表現(xiàn)了信訪制度作為民意表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)的優(yōu)越性，但是這種偏好是具有片面性的路徑依賴，在傳統(tǒng)制度和文化熏陶下的民眾重民意表達(dá)輕權(quán)利救濟(jì)，重“權(quán)”輕“法”，這種偏好對(duì)法治建設(shè)進(jìn)程中的行政復(fù)議和行政訴訟產(chǎn)生了阻礙，它自身存在的救濟(jì)能力不足也提醒我們必須認(rèn)清信訪救濟(jì)在行政權(quán)力救濟(jì)體系中的作用和地位，更好的發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，擯棄其對(duì)人民的誤導(dǎo)。

1.信訪自身救濟(jì)能力不足

一方面，信訪救濟(jì)缺乏嚴(yán)格規(guī)范的工作程序和處理標(biāo)準(zhǔn)。信訪救濟(jì)最大的弊端正是在于它的非程序性和不確定性，缺乏一套清晰、普適的運(yùn)作規(guī)則，不可能提供理性可計(jì)算的成本預(yù)期。另一方面，信訪承擔(dān)的責(zé)任重大但權(quán)限過小。信訪現(xiàn)有救濟(jì)功能信訪機(jī)構(gòu)不具有維系其機(jī)制的正常開展行政的職能和權(quán)力，沒有獨(dú)立處理問題的權(quán)限，只能承擔(dān)上傳下轉(zhuǎn)的程序性功能，不可以也不可能解決本應(yīng)由負(fù)有一定職責(zé)的國家機(jī)關(guān)辦理的社會(huì)事務(wù)。

2. 信訪救濟(jì)在行政救濟(jì)體系中定位不清

信訪救濟(jì)作為我國行政救濟(jì)制度中的補(bǔ)充機(jī)制，本應(yīng)該在行政復(fù)議和行政訴訟之外發(fā)揮其應(yīng)有功能，但是在現(xiàn)實(shí)中卻往往“越俎代庖”，統(tǒng)包統(tǒng)攬，超越了其工作能力范圍。相對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟而言，信訪救濟(jì)都存在自身的優(yōu)勢(shì)，更存在救濟(jì)能力中的諸多劣勢(shì)。由于信訪的受案范圍廣，信訪救濟(jì)與另外兩種救濟(jì)方式在職能上存在叉重疊部分，造成定位不清，關(guān)系不明的弊端，影響行政救濟(jì)制度的有效運(yùn)行。

因此，理清信訪救濟(jì)與其他救濟(jì)制度的關(guān)系，將信訪納入法治軌道，塑造行政復(fù)議和行政訴訟的主導(dǎo)地位是現(xiàn)代行政救濟(jì)發(fā)展的必由之路。

三、信訪救濟(jì)偏好對(duì)我國行政救濟(jì)制度建設(shè)的啟示

信訪救濟(jì)偏好不僅凸顯了信訪的優(yōu)勢(shì)所在，也暴露了我國行政救濟(jì)制度建設(shè)的不足，我國行政救濟(jì)制度要想取得長足發(fā)展應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：

（1）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善法律法規(guī)

加強(qiáng)法制建設(shè)，完善相關(guān)的法律法規(guī)，維護(hù)司法的獨(dú)立性，鞏固司法權(quán)威。尤其是現(xiàn)有的信訪活動(dòng)更多的體現(xiàn)了一種“人治”的色彩，不利于我國法治化進(jìn)程。因此，我們需要通過法律重塑信訪的功能、規(guī)范信訪程序、限制信訪的范圍，充分發(fā)揮其疏通、引導(dǎo)的作用，盡可能的將屬于行政復(fù)議或行政訴訟的爭議引入正規(guī)的復(fù)議環(huán)節(jié)或訴訟環(huán)節(jié)，更多的通過法治途徑來解決行政糾紛，通過我國由“人治”走向“法治的進(jìn)程”。

（2）明確信訪制度的功能定位，完善信訪的救濟(jì)缺陷

在當(dāng)前我國司法獨(dú)立尚待實(shí)現(xiàn)的情況下，救濟(jì)制度設(shè)置中應(yīng)有相應(yīng)的補(bǔ)充機(jī)制，而信訪一直是我國公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的重要制度選擇。因此，應(yīng)該積極促使信訪制度的轉(zhuǎn)變，專門針對(duì)包括具體行政行為和抽象行政行為在內(nèi)的不良行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

（3）構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、 良性互動(dòng)、 功能互補(bǔ)、 程序銜接構(gòu)的多元權(quán)利救濟(jì)體系

最有效的糾紛解決機(jī)制應(yīng)該是一套系統(tǒng)的、多元化的糾紛解決方式構(gòu)成，只有當(dāng)各種糾紛解決方式能夠正常發(fā)揮效用，且當(dāng)一種方式失靈后能自動(dòng)銜接至另一種方式，這個(gè)社會(huì)的糾紛解決機(jī)制才能良性運(yùn)轉(zhuǎn)，各種爭議才能夠得到最大限度的化解。首先，要確立司法救濟(jì)的主導(dǎo)地位。其次，建立信訪、行政復(fù)議、行政訴訟三者的工作銜接、協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)之間、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間、行政訴訟機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與溝通，避免案件重復(fù)累積。最后，擴(kuò)大宣傳和引導(dǎo)，鼓勵(lì)民眾選擇行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)途徑。相對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟，民眾對(duì)于信訪的了解更多一些，對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟的啟動(dòng)、運(yùn)行程序了解較少。我們應(yīng)向廣大群眾詳細(xì)的介紹行政復(fù)議和行政訴訟程序及其優(yōu)勢(shì)，信訪只是一個(gè)補(bǔ)充救濟(jì)途徑，行政復(fù)議在行政救濟(jì)中優(yōu)先適用，而且行政復(fù)議和行政訴訟解決行政爭議和行政糾紛的效率相對(duì)于信訪更高，能夠更快更好地解決問題。

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作者簡介：

全芳，（1987—），女，湖北十堰人。漢族。華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2010級(jí)碩士研究生，研究方向：政府治理與公共政策。