摘要：普通高中教育是中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代教育體系中的重要組成部分，具有承上啟下的雙重作用。就河南省普通高中教育而言，由于缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制，其經(jīng)費(fèi)投入普遍存在著缺公共財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入、缺項(xiàng)目、缺政策的“三缺”狀況，在一定程度上阻礙了本省教育的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。如何結(jié)合河南省省情，能夠從經(jīng)費(fèi)投入總量、各級(jí)教育分配比例、經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)主體與區(qū)域差異等四方面探討普通高中教育的政府投入問(wèn)題，可以說(shuō)為豐富普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入方面的研究貢獻(xiàn)了綿薄之力。

關(guān)鍵詞：普通高中；教育經(jīng)費(fèi)投入；保障機(jī)制；河南省

中圖分類(lèi)號(hào)：G630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）34-0311-02

普通高中承擔(dān)著為學(xué)生接受更高層次教育和走向社會(huì)奠定基礎(chǔ)的雙重任務(wù)，既帶動(dòng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升，又關(guān)系高等教育的發(fā)展，進(jìn)而影響創(chuàng)新人才培養(yǎng)的后勁。如今河南省普通高中教育進(jìn)入了改革發(fā)展的重要時(shí)期，“是普通高中教育由快速發(fā)展到穩(wěn)步發(fā)展，由以規(guī)模發(fā)展為主向以提高質(zhì)量、內(nèi)涵發(fā)展為主轉(zhuǎn)變的時(shí)間”[1] 。這樣的轉(zhuǎn)變?yōu)楹幽鲜?duì)普通高中的教育投資提出了更高的要求：不僅要不斷加大對(duì)普通高中的教育投資力度，而且有必要進(jìn)一步完善經(jīng)費(fèi)投入的結(jié)構(gòu)，從而更好地保障我省普通高中又好又快的發(fā)展。

一、河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的現(xiàn)狀

（一）普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入不足

對(duì)于河南省來(lái)說(shuō)，普通高中教育的政府投入不足是最首要的問(wèn)題。盡管各級(jí)政府每年都在加大教育投入的力度，但是一方面增加的教育經(jīng)費(fèi)杯水車(chē)薪，仍難以滿足教育可持續(xù)發(fā)展的需要；另一方面隨著高校擴(kuò)招和義務(wù)教育在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行免費(fèi)，增加的投入中很大一部分都投向了義務(wù)教育和高等教育，劃分給高中教育尤其是普通高中教育的經(jīng)費(fèi)少之又少。

通常情況下，“教育的投入至少應(yīng)與在校生規(guī)模保持同步增長(zhǎng)，方能在教育規(guī)模擴(kuò)大的情況下保證教育的可持續(xù)發(fā)展，如果考慮到物價(jià)上漲等因素，則教育投入的增長(zhǎng)應(yīng)高于在校生規(guī)模的增長(zhǎng)，才能保證教育教學(xué)的順利進(jìn)行和教育質(zhì)量的提高”[2] 。從2005—2010年，河南省普通高中在校生人數(shù)增長(zhǎng)了2.01倍，而生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)僅增長(zhǎng)了0.46倍[3]，這說(shuō)明普通高中教育投入的增速未能趕上在校生規(guī)模的增長(zhǎng)，不能很好地保證其可持續(xù)發(fā)展。

（二）教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)教育間分配比例不當(dāng)

從當(dāng)前河南省乃至全國(guó)教育發(fā)展的總體狀況看，各級(jí)教育間經(jīng)費(fèi)分配比例不當(dāng)是經(jīng)費(fèi)投入過(guò)程中存在的另一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題?；A(chǔ)教育是國(guó)家的基礎(chǔ)性事業(yè)，其教育經(jīng)費(fèi)投入本需要更多地依賴(lài)于國(guó)家財(cái)政撥款，但河南省乃至全國(guó)基礎(chǔ)教育資源中的財(cái)政撥款比例卻明顯低于高等教育，這一現(xiàn)象極不合理。

以預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為例，近年來(lái)，盡管河南省普通高中預(yù)算內(nèi)教育撥款保持了較快的增長(zhǎng)速度，但從預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)教育之間的分配來(lái)看，普通高中所占份額明顯偏低。2009年，河南省普通高中預(yù)算內(nèi)教育撥款為47.14億元，當(dāng)年全省預(yù)算內(nèi)教育撥款為563.23億元，所占份額只有8.37%，而普通高校預(yù)算內(nèi)教育撥款所占份額超過(guò)11.1%[4]；同時(shí)期，普通高中在校生人數(shù)占各級(jí)各類(lèi)教育在校生的比例達(dá)到7.6%，而普通高校僅為3.7% [5]?？梢?jiàn)學(xué)生規(guī)模所占比例與教育撥款所占比例明顯不相匹配。

（三）普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入分擔(dān)主體不合理

從教育投入的來(lái)源看，河南省普通高中教育投入分擔(dān)主體不合理已成為經(jīng)費(fèi)投入中存在的較為棘手的問(wèn)題，政府對(duì)普通高中教育投入所應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。

目前，河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)收入來(lái)源可分為五個(gè)部分，即“財(cái)”、“稅”、“費(fèi)”、“社”、“基”。一般將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)視為“政府投入”或“公共教育經(jīng)費(fèi)”，而“政府投入比例”是指財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)總收入的比例。根據(jù)2001—2009年的《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理可以看出，河南省普通高中教育投入分擔(dān)主體不合理形成教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道逐漸變窄，政府將更多的籌資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到受教育者個(gè)人及家庭身上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近些年來(lái)河南省普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比例始終未突破50%，而個(gè)人對(duì)教育的投入如學(xué)雜費(fèi)、擇校費(fèi)等所占的比例增長(zhǎng)迅速，到2009年普通高中學(xué)費(fèi)占教育投入的比例已經(jīng)高達(dá)24.96%，學(xué)費(fèi)的絕對(duì)值也較2000年增長(zhǎng)了3.23倍[4]。

（四）普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入?yún)^(qū)域差異明顯

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是中國(guó)的基本國(guó)情，同時(shí)也是河南省的實(shí)際省情。通常以省會(huì)鄭州為中心將河南省分為豫東、豫西、豫南、豫北四大地理區(qū)域。省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)的投入存在著明顯的地區(qū)差異，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：（1）西強(qiáng)東弱、北強(qiáng)南弱，且“東西差異”更為顯著。以2007年為例，河南省生均教育經(jīng)費(fèi)支出為3 348.38元，豫西、豫北地區(qū)的平均值均超過(guò)省平均水平；（2）省會(huì)鄭州的生均指標(biāo)均高于省內(nèi)其他四地區(qū)。2007年鄭州市生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出為3 957.3元，是全省平均水平的2.32倍之多。當(dāng)年鄭州市生均固定資產(chǎn)總值為10 917.88元，是全省平均水平的1.65倍[6] 。

二、建立普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制的建議

（一）加強(qiáng)政府對(duì)普通高中教育籌資責(zé)任的認(rèn)識(shí)

在普通高中教育階段，強(qiáng)化政府應(yīng)擔(dān)負(fù)的籌資責(zé)任有助于推動(dòng)政府教育行政管理績(jī)效的提升和保障公民的教育權(quán)益，實(shí)現(xiàn)教育公平。

根據(jù)河南省統(tǒng)計(jì)局《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2006年以來(lái)河南省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率每年都保持在9%以上，高于全國(guó)平均發(fā)展速度；而與此形成鮮明對(duì)比的是，河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)中政府投入所占的比例不升反降，由2006年的50.21%降為2009年的48.69%，且均低于全國(guó)平均比例。河南省普通高中教育經(jīng)費(fèi)政府分擔(dān)比例與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不適應(yīng)。面對(duì)這種情況，有必要提高政府對(duì)普通高中教育籌資的責(zé)任認(rèn)識(shí)，通過(guò)制定教育改革與發(fā)展的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等方式強(qiáng)化政府對(duì)普通高中的財(cái)政責(zé)任，分步驟、有計(jì)劃地提高政府投入在普通高中教育經(jīng)費(fèi)中的比例，切實(shí)承擔(dān)起政府對(duì)于發(fā)展普通高中教育所應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。同時(shí)，由政府承擔(dān)絕大部分的高中教育經(jīng)費(fèi)，將有助于改進(jìn)教育不平等的社會(huì)現(xiàn)狀。

（二）提高政府在教育經(jīng)費(fèi)投入中分擔(dān)的比例

普通高中教育的“準(zhǔn)公共性”決定了政府在其教育經(jīng)費(fèi)投入中應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)作用。因此，有必要建立起科學(xué)合理的教育成本分擔(dān)機(jī)制，提高政府在普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入中的分擔(dān)比例。

在中國(guó)，由于普通高中是一種選擇性的非義務(wù)教育，不具有強(qiáng)制性，因此其教育成本可以不像義務(wù)教育等其他純公共產(chǎn)品一樣全部由政府承擔(dān)。但同時(shí)與高等教育相比，高中教育又是一種基礎(chǔ)教育，是對(duì)受教育者進(jìn)行基本文化知識(shí)與技能培養(yǎng)的教育，其個(gè)人收益率大于社會(huì)收益率的程度要遠(yuǎn)低于高等教育。據(jù)2009年9月經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的年度教育報(bào)告《2009年教育概覽》統(tǒng)計(jì)，“高等教育對(duì)個(gè)人的回報(bào)在經(jīng)合組織國(guó)家的平均水平大約是高中或中等后非高等教育的兩倍” [7]。因此高中教育個(gè)人分擔(dān)的教育成本比例應(yīng)低于高等教育和中等職業(yè)教育。與其他教育層次相比，普通高中教育投資的成本負(fù)擔(dān)比例應(yīng)該以政府為主，受教育者個(gè)人或家庭為輔。

（三）合理劃分中央和地方政府對(duì)普通高中教育籌資的責(zé)任

在全國(guó)范圍內(nèi)，河南省屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中部省份，地方政府財(cái)力有限，加上其又是全國(guó)的第一人口大省，普通高中適齡青少年入學(xué)人數(shù)最多，因此，為普通高中教育籌資責(zé)任可以由中央政府、省級(jí)政府、縣級(jí)政府共同承擔(dān)，其中以中央政府、省級(jí)政府為主，縣級(jí)政府為輔。這樣的普通高中教育籌資制度安排，主要是基于以下考慮：第一，河南省域內(nèi)的縣級(jí)政府（除城區(qū)和部分縣市外）大多數(shù)財(cái)政困難，無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)發(fā)展普通高中教育所需的經(jīng)費(fèi)，無(wú)力有效地對(duì)轄區(qū)內(nèi)民眾的普通高中教育需求做出積極響應(yīng)，基本上也無(wú)法有效地管好本轄區(qū)內(nèi)普通高中的教育事務(wù)，因此，要想辦好該區(qū)域內(nèi)的普通高中教育，籌資責(zé)任主體必須是較高層級(jí)的政府，即中央政府和省級(jí)政府；第二，河南省是人口大省，普通高中適齡青少年入學(xué)人數(shù)較多。2007年河南省普通高中在校生人數(shù)達(dá)到212.63萬(wàn)，占全國(guó)普通高中在校生總?cè)藬?shù)的8.6%。這突顯出縣級(jí)政府為普通高中教育發(fā)展籌資的事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)。當(dāng)然，中央政府和省級(jí)政府也無(wú)力承擔(dān)如此龐大的財(cái)政支出，這需要中央政府、省級(jí)政府和縣級(jí)政府三方協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)河南省普通高中教育事業(yè)的發(fā)展。

（四）加強(qiáng)法規(guī)在教育經(jīng)費(fèi)投入中的保障作用

教育的發(fā)展完善離不開(kāi)法律保障。高中教育經(jīng)費(fèi)的籌集迫切需要通過(guò)立法和政策傾斜來(lái)保證籌資渠道暢通、經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定，逐步達(dá)到“超前增長(zhǎng)機(jī)制的形成”。

首先，要“有法可依”。在制定普通高中教育籌資制度時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確政府財(cái)政撥款的主要渠道作用，以法律的形式將其主體地位確定下來(lái)，剛性地保證政府為普通高中教育籌資做出努力，確保教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源穩(wěn)定。同時(shí)，對(duì)教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理，對(duì)稅收、免稅和教育投入的核撥乃至校舍和土地的使用等都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)可操作性。

其次，要“有法必依”。在制定普通高中教育籌資制度的基礎(chǔ)上，要將教育投入、管理與監(jiān)督等活動(dòng)全部納入法制軌道，督促相應(yīng)的執(zhí)法主體依照法律的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督，使教育投入依法律的規(guī)定得到及時(shí)兌現(xiàn)，保證教育立法的有效實(shí)施。

最后，要做到“違法必究”。根據(jù)普通高中教育籌資制度的相關(guān)規(guī)定，必須依法追究各級(jí)政府在為普通高中教育籌資不作為或作為不力時(shí)的法律責(zé)任。只有加大對(duì)違法行為的懲處力度，才能使普通高中教育投入得到充分合理的利用，保證專(zhuān)款專(zhuān)用，以促進(jìn)普通高中教育事業(yè)的發(fā)展。

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[7] 王素.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《2009年教育概覽》發(fā)布——為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇投資和創(chuàng)新教育[N].中國(guó)教育報(bào)，2009-10-29.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]