摘要：社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，黨的執(zhí)政方式的變化，決定了支撐社會和諧，保持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)已經(jīng)不是純粹體制內(nèi)的力量和紙媒時代的影響。尤其在網(wǎng)絡(luò)倒逼政府及社會更加注重關(guān)注社會公眾的各種利益訴求的現(xiàn)實情況下，研究和分析并進一步完善公共利益表達機制就格外迫切。

關(guān)鍵詞：公共利益；機制；問題；思路

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）34-0260-03

當今的中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，原有社會階層正在分化與重組，形成了不同的利益群體，利益群體的多元化必然帶來利益需求的多樣化。這些需求要得以實現(xiàn)，必須通過利益表達，將利益訴求傳遞給政府。公共政策作為政府對社會利益的權(quán)威性分配，從而決定了公共政策必須反映大多數(shù)人的利益才能使其具有合法性。公共政策作為圍繞公共問題進行的價值分配，應該跨越對效率的一味追求，更應多關(guān)注社會公眾的各種利益訴求，使公共利益成為公共政策的出發(fā)點和最終目的。因此，政府制定公共政策必須提倡公共精神，致力于追求公共利益。

一、公共利益表達機制：時代呼喚

（一）只有完善公共利益表達機制才能構(gòu)建和諧社會

社會主義社會應該是一個穩(wěn)定有序的和諧社會。但是，目前的現(xiàn)實是社會各階層的分化日益明顯，利益矛盾和沖突越來越突出，由此引發(fā)出的一些群體性事件已經(jīng)成為社會的不穩(wěn)定因素。構(gòu)建和諧社會的基本任務就是運用完善的利益表達機制，協(xié)調(diào)好社會各群體的利益關(guān)系。政府的公共政策迅速、準確、公正地回應社會各群體平等表達的利益要求，是協(xié)調(diào)好社會利益關(guān)系的重要前提。改革開放以來，中國的社會利益表達機制得到完善，但強勢群體、弱勢群體和中勢群體表達各自利益的客觀差距仍然存在，公共政策做出的不對稱回應及由此造成的社會財富的分配失衡，成為影響社會和諧的重要原因。因此，只有完善利益表達機制，協(xié)調(diào)好社會各群體的利益關(guān)系，才能構(gòu)建和諧社會。

（二）只有完善公共利益表達機制才能夯實執(zhí)政基礎(chǔ)

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是代表中國最廣大人民群眾的根本利益的政黨，應當為公共利益表達機制做出相應的制度安排。在公共利益表達機制不完善的情況下，要積極探討公共利益表達機制的創(chuàng)新形式，為社會各個群體提供利益訴求的渠道和平臺，使得社會各個群體的利益訴求可以通過順暢、正式的渠道反饋到政府的公共決策層，從而制定出能獲得社會大多數(shù)人民群眾普遍認可的公共決策。因此，完善公共利益表達機制是立黨為公、執(zhí)政為民的具體表現(xiàn)，是夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的前提。

（三）只有完善公共利益表達機制才能維護公平公正

隨著中國改革開放的不斷深入，中國的社會分化現(xiàn)象日趨明顯，貧富懸殊，分配不公，強勢群體霸占社會話語權(quán)，弱勢群力利益被侵犯等已習以為常。這些改革過程中所出現(xiàn)的問題需要政府在制定公共政策的時候，通過“一只有形的手”去進行相應的干預與調(diào)節(jié)。而實現(xiàn)社會公平的首要問題就是要使各個群體有公平的利益表達機制，尤其是弱勢群體的利益表達。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，由于不同利益群體所占用的社會資源不同，主體的發(fā)育程度不同，受教育的程度不同，他們爭取和表達自己利益的能力就存在著顯著的差別，從而決定了各個利益群體的權(quán)益獲取也不相同。因此，只有通過為社會的各個群體爭取平等地表達自身利益的權(quán)利，通過公共利益表達權(quán)利的均衡才能切實維護好社會公平公正。

二、公共利益表達機制：問題顯現(xiàn)

近年來，應當說中國公共政策制定中的公民利益表達取得了很大的進步，公民利益表達的基礎(chǔ)得到了擴大，渠道也逐漸多樣化和制度化，而且公民利益表達行為日趨活躍。但由于中國正處于社會主義市場經(jīng)濟完善時期，民主政治的發(fā)展期，現(xiàn)行的公共政策制定中公民利益表達尚存在許多不能適應市場經(jīng)濟和社會民主要求，大量問題日益顯現(xiàn)。

（一）政策要求直接下達

政府作為公共政策制定的主體，還存在著官本位的思想，政府重視直接下達，這種下達是命令式的，往往不被民眾真正理解和接受，民眾的個性主義受到排擠。長期以來，有的政府官員將公共政策作為政府控制社會的手段，認為制定公共政策是地方政府的事情，公民與公共政策過程無關(guān)，公民只應接受公共政策的結(jié)果。或者說，政府可能意識到制定公共政策過程中公民具有進行利益表達的權(quán)利，但卻對公民的素質(zhì)、能力等持一種懷疑的態(tài)度。例如：地方政府征用農(nóng)用土地時，政府官員認為農(nóng)民素質(zhì)低、自私自利、沒有大局意識，在制定征地政策時根本不去了解農(nóng)民的利益訴求。使現(xiàn)階段公共政策制定中公民利益表達僅停留于形式和表面，從而加深了公民與政府之間的隔閡，導致了公民對政府公共政策的誤解，導致了在實踐中公民利益表達的熱情不高。

（二）官員習慣自作主張

政府的職責本應以公共利益為己任，但實際上，有些地方政府無視甚至違背公共利益，導致效率低下、官僚作風、本位主義、暗箱操作。譬如，有些大中城市的政府在出讓土地的收入約占整個房地產(chǎn)價格的50%～60%，因而，對房地產(chǎn)市場上價格的持續(xù)“高溫”或推波助瀾，或聽之任之，或?qū)χ醒爰訌姺康禺a(chǎn)市場的政策陽奉陰違、敷衍應付，這是典型的與民爭利。在“征地”時，農(nóng)民無權(quán)選擇“不被征用”；在“入股”時，工人無權(quán)選擇“不入股”。這種“自作主張”的做法反映了公共利益訴求渠道的缺失。究其根源在于，政府中的“條條”、“塊塊”實際上是一種特殊的利益群體，都在追求利益最大化，損害社會公共利益。在這種情況下，地方政府就有可能不代表公共利益，只代表既得利益和小團體利益。從各地發(fā)生的重大群體性事件來看，大多數(shù)事件中人們的共同認知都有“仇富、仇官”、“仇不公”的情節(jié)。而且，絕大部分事件針對的目標都與地方政府和地方官員有關(guān)。比如最近發(fā)生“上訪媽媽”唐慧因上訪被勞教一事引發(fā)全民關(guān)注就是一個典型。

（三）決策偏向強勢群體

不同社會階層由于社會地位及擁有的社會資源的重大差異，其利益表達聲音的強弱是大不相同的。相對于弱勢群體來說，強勢群體對公共決策的影響力是較大的，在公共利益的表達和形成過程中更具優(yōu)勢。強勢群體可以利用所掌握的豐富的資源和其社會地位進行游說，或通過尋租活動，形成與政府或其重要成員的聯(lián)系和默契，從而影響政策的制定，使之有利于自己的利益訴求。而弱勢群體在公共利益表達和形成的過程中無疑處于劣勢競爭地位，由于“遠離社會權(quán)力中心”，缺乏必要的利益表達渠道，他們難以及時、有效地表達自己的利益要求，很難去影響公共政策的制定。甚至在一些公共政策制定中，政府為了維護強勢群體，不惜以犧牲弱勢群體利益為代價。這種狀況如果長久持續(xù)下去而又得不到改善，勢必使利益受損而又缺乏正常利益表達渠道的一方在心理上產(chǎn)生極大的落差，形成較強的“被剝奪感”，從而使他們對政府及社會喪失信心，甚至以極端行為報復社會。長此以往，必將使各群體間關(guān)系緊張，惡化黨群、干群關(guān)系，損壞政府形象，破壞社會穩(wěn)定。

三、公共利益表達機制：悖理分析

（一）政府對目標群體利益表達的消極應付

公眾的利益表達需要動力，但從目前中國的實際情況，政府對利益表達的回應并不如人意，甚至消極對待公眾的利益表達，主要表現(xiàn)在：有些政府工作人員民主意識差、高高在上、脫離群眾，甚至對群眾施加壓力，打擊報復目標群體，堵塞了利益表達渠道。另外，公眾的利益表達在基層往往因各權(quán)力部門之間相互推諉，不予理睬。導致的結(jié)果是表達多、回應少，許多正當?shù)睦姹磉_得不到有效反饋。同時，中國對政府的相關(guān)責任約束和行政倫理制度法規(guī)尚未到位，這也是政府回應低效率的影響因素。民眾的利益表達在公共政策中得不到回應，公眾感受不到自己的利益訴求對公共政策的影響。

（二）利益表達主體力量懸殊太大

在公共政策制定中，公民利益表達的能力必然受到公民文化素質(zhì)的制約。在中國，文盲占世界文盲總數(shù)的比例近10%，這使得公民進行利益表達缺必要的知識和技能，造成一部分公民在政策制定中有表達自身利益的意愿，卻不知道作為一個公民在政治生活中有哪些權(quán)利和義務，也不知道如何去表達自身利益。另外，由于時間、經(jīng)濟實力、精力及專業(yè)知識的缺乏，公民對政策問題往往缺乏獨自的見解，制約了其進行利益表達的能力。公民之間由于受教育程度、經(jīng)濟狀況、社會文化等的差異造成的不平衡性。一般來說，受教育程度高、經(jīng)濟條件好、社會地位高的這部分公民屬于強勢群體，他們在利益表達方面有較強的意識、組織能力和機會，而與之相對應的弱勢群體，特別是作為中國最大利益群體的農(nóng)民，他們的組織化程度低，缺乏利益表達及利益綜合的組織，難以找到有效的利益表達途徑，從而影響和阻礙了其通過正式渠道表達自身利益。

（三）公民利益表達的路徑不通暢

雖然中國憲法、法律、法規(guī)賦予了公民利益表達的權(quán)利，并規(guī)定了公民在公共政策制定中進行利益表達的多種途徑，如選舉活動、信訪途徑、參與政黨活動、參加政治團體的活動等，但在實際運行過程中，還存在不少問題，突出表現(xiàn)在以下這些方面：首先，選舉制度不完善。公民通過選舉活動選出人大代表參與政治，影響公共政策的制定，但中國的人大代表直接選舉的層次比較低，使得公民所表達的利益需求信息在自下而上的傳遞過程中不可避免地產(chǎn)生遺漏、失真等現(xiàn)象。而且較高層次的人大代表不直接由公眾選出，與公眾聯(lián)系較少，不能有效地代表公眾的利益需求，從而使這種途徑的公民利益表達的效果大打折扣。其次，信訪、領(lǐng)導接待日制度的不完善，雖然說開設(shè)這些制度在規(guī)范公民利益表達秩序、暢通公民利益表達渠道上起了一定的作用，但仍未徹底建立起政府與公民的有機聯(lián)系機制，政府官員的升遷與公民無關(guān)，勢必會使他們漠視公眾的呼聲，在一定程度上壓制和挫傷公民的主動性。

（四）民間自治組織不發(fā)達

民間自治組織應當說是民眾表達話語的有效途徑。但是，在中國，由于民間自治組織不發(fā)達，民眾對公共事務的參與缺乏有效的自治組織途徑，話語表達空間狹小。它們在政治生活過程中本應起到表達、協(xié)調(diào)、綜合公民意愿的作用，但實際上，這些部門更多的是充當“傳話者”的角色，使得公民利益表達缺少了一條合法有效的途徑。比如，沒有真正代表農(nóng)民利益的全國性組織，沒有真正代表失業(yè)者利益的全國性組織，致使弱勢群體的話語權(quán)呈現(xiàn)弱勢。

四、公共利益表達機制：矯正思路

（一）制定更加科學的政績考評體系

政府作為公共政策制定的主體，政府要以“社會服務者”和“社會參與者”的身份發(fā)揮公共服務的作用，只有建立公共服務理念，才能真正形成面向公眾的公共政策。官員也是一個經(jīng)濟人，官員的行為受政府政績考評體系的制約，因為政績考評體系決定了政府官員的前途。這就要求改革和完善政府的政績考評體系，通過建立合理科學的政績考評體系引導官員行為以追求公共利益最大化為目標，引導官員堅持群眾路線，深入基層，體察群眾的疾苦，傾聽群眾的利益訴求，切實解決他們的困難，引導官員在政策制定過程中以一種積極的方式參與，對上級行政組織和官員的命令是“合理服從”，而不是去“盲目服從”，更不是拋棄自己的良知和信仰，侵犯公共利益。

（二）讓公民擁有平等的利益表達權(quán)利

平等的利益表達權(quán)利是完善利益表達機制的關(guān)鍵。實現(xiàn)利益真正平等，需要把法定的權(quán)利和事實的權(quán)利統(tǒng)一起來。利益表達是公民的法定權(quán)利，但法定權(quán)利只有經(jīng)過具體實施才能變成事實權(quán)利。公平正義的核心是強調(diào)國家運用強制性力量，保證弱勢群體實現(xiàn)政治權(quán)利的平等和利益表達機會的平等。在制度安排上，實現(xiàn)弱勢群體的利益表達權(quán)利，是完善利益表達機制的主流取向。

不同的社會群體要平等地享有利益表達權(quán)利，就必須消除強勢群體、弱勢群體和中勢群體在話語權(quán)上的不平等。特別是對于弱勢群體，這個群體雖然規(guī)模龐大、分布廣泛，但他們的聲音卻很小，不能傳遞到?jīng)Q策者的耳邊。國家及政府應為他們提供一個廣泛參與的政治空間，使他們的利益需求能夠充分地得以表達并實現(xiàn)。在現(xiàn)代化進程中，構(gòu)建健全的利益表達機制，廣泛而充分的利益表達渠道是當前制度建設(shè)的重點。人大、 政協(xié)目前是各階層進行利益表達的主渠道，而公眾傳媒應努力維護百姓的話語權(quán)，使之成為公民和不同利益群體表達要求的窗口。

（三）加強公眾利益表達的法治化建設(shè)

公眾利益表達的關(guān)鍵是需要相應的法律保障，為增強公共政策制定中公民利益表達的合法性基礎(chǔ)，應在充分遵循憲法和法律賦予公眾的政治權(quán)力和自由的前提下，將公民利益表達以制度化、法律化的形式確立下來。加強公民利益表達體系的構(gòu)建，明確公民的各項權(quán)利和義務，特別是知情權(quán)、集會權(quán)、聽證權(quán)等涉及公民利益表達的權(quán)利，這些權(quán)利是公民在公共政策制定中表達自身利益的前提和基礎(chǔ)。在明確公民權(quán)利的基礎(chǔ)上，還必須將公民的利益表達作為公共政策制定的必經(jīng)程序。同時，也要健全對政府中公共政策制定者的激勵和約束機制，明確規(guī)定其義務和責任，避免政策制定主體為追求個人目標而對公共權(quán)力委托人意愿的偏離。

（四）擴大公共利益表達的路徑

公民是社會的主體，他們的各項權(quán)利必須得到政府充分的尊重。政府在制定公共政策時，要將不同利益群體納入現(xiàn)有決策體制內(nèi)，提高不同利益群體參與公共政策討論和制定的積極性。這種參與方式有利于大大增進民眾對執(zhí)政黨的認同感。當前，中國民眾的利益表達渠道主要有人民代表大會、民主黨派及社會團體、聽證會、大眾傳播媒介、群眾自治組織、信訪與對話的渠道等等。一是要改革和完善人民代表大會制度，擴大人大代表的直選層次，使代表真正來自于人民；將競爭機制引入人大代表，允許代表候選人以演講、問答、辯論等方式向選民宣傳自己的觀點，使選民對代表候選人有一個廣泛和深入的了解。二是加強人大代表與選民的制度化聯(lián)系，以增強人大代表與選民之間的信息交流，使人大代表更能代表民意，實現(xiàn)公民有效的利益表達。三是加強決策聽證制度的立法，擴大舉行公民聽證會的政策問題的范圍，完善聽證會公民代表的遴選制度、聽證程序制度和會后反饋制度，借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)舉行網(wǎng)上聽證會，更廣泛的爭取民意，節(jié)約公民進行利益表達的成本。四是擴大信訪機關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)利，完善信訪制度，把信訪制度納入法律程序。

（五）規(guī)范和培育民間自治組織

民間自治組織主要是指民政部門注冊的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位及未注冊的草根組織。民間自治組織有非盈利性、非官方性特點。因此，由于民間自治組織在社會公私領(lǐng)域的獨特地位，其能夠達到組織機構(gòu)和個人之間以及社會公民之間利益的整合，在政府和公民之間搭起一座溝通的橋梁：它一方面向廣大公眾傳導政府政策，另一方面又能夠集合公眾的意志，向政府反映民眾的訴求。

為此，必須規(guī)范和培育民間自治組織。一是健全民間自治組織的立法，逐步制定和完善相互配套、不同層次的民間自治組織的法律法規(guī)，將民間自治組織的發(fā)展納入制度化、規(guī)范化和法治化的軌道；二是政府應加大對民間自治組織的扶持力度，在資金方面給予一定的支持，同時加強對民間自治組織的引導，改進管理體制，促進其能力的提高。例如：要加強工會、 婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會等社會組織和社會團體的作用，促使政府和公民之間的良性互動和合作。而在民主基礎(chǔ)上建立的工會、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會、學會等社會組織和人民團體，往往代表特定人群的利益訴求，它們在實現(xiàn)政府與人民群眾之間的有效溝通與合作方面起著橋梁和中介作用。