摘要：城鎮(zhèn)化發(fā)展將成為遼寧“十二五”期間經(jīng)濟增長的主要動力。土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化、城市公共服務(wù)需求與供給之間的緊張沖突、城市建設(shè)方式不集約等是目前遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)中不容忽視的問題。因此政府要在增強城市集聚功能、建立均等公共服務(wù)水平、建立穩(wěn)定融資機制等方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化道路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城市集聚功能；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；遼寧

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0172-02

遼寧城鎮(zhèn)化水平由1978年的36.6%提高到2010年的62.2%，年均提高1.67個百分點?！笆濉逼陂g遼寧城鎮(zhèn)化將進入一個加速發(fā)展期，成為增長的主要動力。城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展的同時，也引發(fā)一些不容忽視的問題，如土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化、城市公共服務(wù)需求與供給之間的緊張沖突、城市間不合理競爭帶來重復(fù)建設(shè)等等。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)不是城鎮(zhèn)化水平高低，而是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。認清城鎮(zhèn)化進程中存在的問題，明確未來城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保證。

一、遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展特點

1．城鄉(xiāng)關(guān)系有所改善，但城鄉(xiāng)差距仍然很大

“十一五”期間隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略提出，長期城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)有所改變，過去在一定程度上被壓抑的城鎮(zhèn)化潛能得到釋放。但由于受二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)長期分割政策的影響，國家以及地方財政在提供公共產(chǎn)品的支出方面存在著城鄉(xiāng)間嚴重不均的現(xiàn)象，農(nóng)村居民收入和公共服務(wù)水平遠遠落后于城鎮(zhèn)的狀況沒有得到根本性改變。2010年，城鄉(xiāng)人均收入的絕對差額已經(jīng)達到了10 804元，城鄉(xiāng)收入比達到了2.5∶1，財政對農(nóng)業(yè)支出的比例由1980年的14.4%，下降到2008年的6.9%。這種公共物品提供的不足，不僅造成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距，而且在教育、衛(wèi)生、社會保障方面等社會事業(yè)方面也產(chǎn)生了較大的差距。

2.城市空間快速拓展，老城區(qū)注重內(nèi)涵發(fā)展提高吸納力，新城區(qū)承接主要新增人口

城市的拓展主要有兩種模式：一是提高中心城市的密度，實現(xiàn)中心城市極化，二是建設(shè)新城拓展城市原有規(guī)模。始于本世紀初的遼寧各地新城建設(shè)拉開了中心城市的發(fā)展空間。本輪的新城建設(shè)多與近年啟動建設(shè)的各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或重點產(chǎn)業(yè)園直接依托或相關(guān)聯(lián)，使開發(fā)區(qū)的建設(shè)從單一的產(chǎn)業(yè)主題概念變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)、城建綜合主題概念，從而成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺和載體。

3.縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，但縣域城鎮(zhèn)化率仍較低

“十一五”時期是遼寧縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，2010年，全省44個縣生產(chǎn)總值達到8 300億元，近占全省半壁江山。各縣市通過重點工業(yè)園區(qū)的建設(shè)推進縣域工業(yè)向規(guī)模化和集約化方向發(fā)展。但是資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素供給都集中在城市，使得遼寧縣域經(jīng)濟發(fā)展動力和發(fā)展環(huán)境都小于城市，這些決定了小城鎮(zhèn)承接農(nóng)村剩余勞動力的局限性。遼寧設(shè)市城市占48.4%，小城鎮(zhèn)占12.8%，農(nóng)村占38.8%，全省包括縣城在內(nèi)的610個建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口只有540萬，僅占全省人口的12.8%，縣城人口增長速度緩慢。

二、遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨主要問題

1.農(nóng)村剩余勞動力與有限的城鎮(zhèn)吸納力是遼寧城鎮(zhèn)化的基本矛盾

打工農(nóng)民進入城市就業(yè)，并不能轉(zhuǎn)為城市居民，其住房、教育和社保無著落；與此同時，越來越多的城郊農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民后，沒有相應(yīng)的就業(yè)崗位和可靠的社會保障，這些人都不是實質(zhì)意義的城市居民。城鎮(zhèn)化的完整含義，不僅是土地被城鎮(zhèn)化，不僅僅是人們到城市就業(yè)，而且人要能夠在城市定居，在城市享有他應(yīng)該享有的一切，因此要解決農(nóng)村剩余勞動力問題必須通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化道路使農(nóng)民成為真正的市民才是根本。

2.固定資產(chǎn)投資仍是推動城鎮(zhèn)建設(shè)的主要方式，城市建設(shè)要考慮金融風(fēng)險和財政風(fēng)險

從現(xiàn)在的城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源看，絕大部分是地方政府投資，城市的擴張和發(fā)展仍主要依靠固定資產(chǎn)投資推動，而且這個趨勢在持續(xù)加速。而城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共投資效率不高，大廣場、大學(xué)城等造成城市空間利用率低，一些地區(qū)不考慮自身的經(jīng)濟發(fā)展水平和財力，盲目地推進城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，城鎮(zhèn)化水平超規(guī)模、超水平和超財力發(fā)展，不僅大量浪費資源，也為地方經(jīng)濟的長期發(fā)展帶來包袱和隱患。大規(guī)模的新城建設(shè)過程中，新城區(qū)與老城區(qū)的開發(fā)建設(shè)也存在一些沖突，除了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上搶奪投資外，有些城市新城區(qū)與老城區(qū)的信息通訊、公交線路、供水、供電、供氣等已建成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能很好銜接，無法實現(xiàn)資源共享，造成資源浪費。大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施之后是否會有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐和人才支撐是城市建設(shè)成敗的關(guān)鍵，因此政府投資要考慮相應(yīng)的投資風(fēng)險。

3.遼寧城市集聚功能發(fā)揮作用有限，城市發(fā)展不集約

城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中的內(nèi)核，空間集中化進程是以城市為中心展開的。遼寧城市的集聚功能作用沒有充分發(fā)揮，從目前遼寧省城市建成區(qū)人口密度看，2010年全省平均為1 814人，其中人口密度較大的城市，如沈陽3 177 人/平方公里，大連2 450人/平方公里，但是與北京、上海相比也還是較低，特別是一些中等城市發(fā)展還有很大空間；從經(jīng)濟密度看，遼寧很多城市經(jīng)濟密度也較低，2010年沈陽市的經(jīng)濟密度為 12.2億元/平方公里，大連的經(jīng)濟密度為13.2 億元/平方公里，沈陽、大連的經(jīng)濟密度僅為上海的一半，阜新、葫蘆島的經(jīng)濟密度更低，城市發(fā)展極為不經(jīng)濟，政策在促進企業(yè)和人口地域集聚效應(yīng)方面發(fā)揮作用有限。

三、遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展思路

城鎮(zhèn)化更多的是市場機制配置資源的結(jié)果，但城鎮(zhèn)化過程并不必然是一個城鄉(xiāng)之間在收入、教育、社會保障等公共服務(wù)等方面均衡發(fā)展的過程。 因此政府要在創(chuàng)造市場準入、要素流動、建立均等公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

1.把城鎮(zhèn)化發(fā)展置于城鄉(xiāng)一體化的軌道上，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化道路

轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，實現(xiàn)從農(nóng)村向城市集中與聚集。一是要讓那些已經(jīng)進入城市、有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工市民化，在戶籍、教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、住房等方面逐步享受市民待遇；二是加大現(xiàn)行土地制度改革和創(chuàng)新力度，建立市場化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，要把更多的農(nóng)民從土地上解放出來，將他們從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)中去，并在此基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中。

增加城鎮(zhèn)就業(yè)機會，夯實人口城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。遼寧在經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，既要注重發(fā)展資本密集、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，也要注重發(fā)展吸納就業(yè)較多的服務(wù)業(yè)；既要注重引進和發(fā)展大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)集群，也要注重扶持中小企業(yè)和為大企業(yè)配套企業(yè)的發(fā)展，為進入城市的新增人口提供更多的就業(yè)機會。

2.建立城鎮(zhèn)化發(fā)展資金穩(wěn)定融資機制，緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金壓力

引入市場機制，建立政府、個人和企業(yè)共同投資的多元化投融資機制，要放寬民間投資的準入，為城鎮(zhèn)建設(shè)融資拓寬渠道，引導(dǎo)和支持民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域。

要改變現(xiàn)行的依靠農(nóng)民的土地、資源和積累支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式，完善土地出讓收入管理制度。應(yīng)通過改革土地管理制度和完善征地補償制度，使農(nóng)民更多地分享農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地過程中形成的土地增值收益。讓土地出讓收入更多的用于城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中社會保障、就業(yè)、住房等方面，促進城鎮(zhèn)化的內(nèi)生增長。

3.新城要實現(xiàn)與老城的功能互補和自我平衡

大規(guī)模的城市建設(shè)，需要的不僅僅是資金，產(chǎn)業(yè)和人才的支撐以及如何平衡和老城的關(guān)系都是要考慮的因素。要建成一座成熟的新城，需要劃分不同的建設(shè)時期和階段，需要逐步完善相關(guān)功能，但最終要努力實現(xiàn)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)平衡，以便保持經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。這種自我平衡包括人口和就業(yè)崗位的平衡；自身功能平衡也就是注重居住、就業(yè)、商業(yè)、購物、辦公、文化娛樂、休閑、公共設(shè)施等方面的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足當(dāng)?shù)鼐用竦亩嘣枨螅龠M當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的聚集發(fā)展；提供廣泛的不同種類的就業(yè)、城市服務(wù)，使不同的社會、經(jīng)濟群體與階層之間達到大致的平衡。如此才能真正分流大城市人口，疏解母城的功能。新城作為母城所在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，新城既要有自身獨特的功能定位，也要實現(xiàn)與母城的協(xié)作分工，共同推進區(qū)域的平衡發(fā)展。

4.引導(dǎo)人口或企業(yè)集聚，增強城市集聚功能

遼寧新城建設(shè)必然會對遼寧未來的產(chǎn)業(yè)布局和人口積聚產(chǎn)生深遠影響。依托新城、新市鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，接受大城市轉(zhuǎn)移出來的成熟產(chǎn)業(yè)，開發(fā)具有比較優(yōu)勢的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)，以建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群為重點，培育支撐新城、新市鎮(zhèn)長遠發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)；新城、新市鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要嚴格堅持空間集聚、集約發(fā)展的原則，高起點規(guī)劃，加大投資密度和開發(fā)強度，以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，提高新城新市鎮(zhèn)吸納就業(yè)人口和居住人口的能力。

根據(jù)不同經(jīng)濟區(qū)域的主體功能，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局，保證城鎮(zhèn)在其自身的環(huán)境容量和區(qū)域的資源承載力限度之內(nèi)持續(xù)發(fā)展。在資源環(huán)境承載能力較強、集聚經(jīng)濟和人口條件較好的區(qū)域，可以繼續(xù)培育發(fā)展若干新的城市群；在資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，要適度限制城鎮(zhèn)化進程，重點發(fā)展好現(xiàn)有的中小城市和鎮(zhèn)。

大城市的集聚效應(yīng)強，因此要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，支持和鼓勵大城市發(fā)展。包括促進大城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使之成為城市經(jīng)濟的重要支撐和新的增長點。加強大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立和完善城市綜合交通體系、現(xiàn)代通信體系、信息網(wǎng)絡(luò)體系和人才儲備體系。把小城鎮(zhèn)納入?yún)^(qū)域城市體系之中，提高小城市與外部的經(jīng)濟聯(lián)系能力，采取有效措施吸引產(chǎn)業(yè)集聚帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。政策還要發(fā)揮一種導(dǎo)向作用：慎重發(fā)展小城鎮(zhèn)，防止出現(xiàn)空城等浪費土地和資源的現(xiàn)象。