摘要:地方政府的政策創(chuàng)新對于提升區(qū)域競爭力有重要意義,地方政府公共政策不僅可以推動產(chǎn)業(yè)集群、促進區(qū)域創(chuàng)新,還可以為區(qū)域發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。
關(guān)鍵詞:區(qū)域競爭力;地方政府;公共政策;政策創(chuàng)新
中圖分類號:F127 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2012)33-0148-02
經(jīng)濟全球化形勢下,區(qū)域競爭力的強弱已成為衡量一個地區(qū)是否具有競爭優(yōu)勢的重要標志,提升區(qū)域競爭力是一個地方政府的目標,以政策創(chuàng)新來提升區(qū)域競爭力是其主要途徑。
地方政府公共政策是地方政府依據(jù)國家宏觀政策,針對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展而制定的一系列公共政策的總和,是中央公共政策的子系統(tǒng),原則上必須服從上級政策系統(tǒng)。他面對的是本區(qū)域的具體問題,有其自身的特點。第一,服從性。地方政府公共政策必須服從中央政策的管轄,不得與其相抵觸,當與中央公共政策的基本原則相悖時,就必須終止。第二,差異性。地方政府公共政策體系面廣,層次多,涉及的各種具體問題復(fù)雜多變,面臨的環(huán)境也各不相同,因此,即使是同類政策在各地也規(guī)定不一,力度和權(quán)威性也會因地方層級不同、地方發(fā)展能力不同,存在較大的差異。第三,靈活性和變動性。地方政府公共政策是根據(jù)地方實際情況作出的應(yīng)對性策略或執(zhí)行性措施,面臨的是直接矛盾,情況更加復(fù)雜,它根據(jù)具體環(huán)境、資源和效力的變化而調(diào)整的頻率更高。第四,政策環(huán)境系統(tǒng)的具體性。地方政府公共政策主要是將中央政策的精神與地方利益結(jié)合起來,政策過程中的政治性因素要淡化得多,主要面臨的是實際問題,一些基層政策過程可能完全將政治性因素邊緣化,影響地方政府公共政策的環(huán)境更多的是地方發(fā)展的需要、地方勢力以及某些傳統(tǒng)文化因素。
顯而易見,地方政府公共政策集服從性、差異性、靈活性和具體性于一身,在提升區(qū)域競爭力的過程中,發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。無論是積極推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集還是建立區(qū)域創(chuàng)新都需要合理、靈活的地方政策環(huán)境。地方政府公共政策創(chuàng)新在提升區(qū)域競爭力中的這種重要作用,具體體現(xiàn)在如下幾個方面:
一、地方政府公共政策創(chuàng)新是推動產(chǎn)業(yè)集群的主要工具
波特的“鉆石”模型認為,大量相關(guān)產(chǎn)業(yè)在空間上的聚集,會形成強勁、持續(xù)的競爭優(yōu)勢,而在特定區(qū)域聚集的這些產(chǎn)業(yè)就是產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)集群是提高區(qū)域核心競爭力的有效形式,區(qū)域核心競爭力往往表現(xiàn)在地方特色產(chǎn)業(yè)群上,大量相關(guān)企業(yè)空間聚集所形成的本地化的產(chǎn)業(yè)氛圍是其他地區(qū)最難以模仿的。
通常中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中小城市,會聚集一些同一行業(yè)的中小企業(yè),一般稱為企業(yè)集群或?qū)I(yè)鎮(zhèn)。如中國浙江出現(xiàn)的嘉善木業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、余姚塑料產(chǎn)業(yè)集群、嘉興秀洲化纖織物產(chǎn)業(yè)群、紹興輕紡織業(yè)群等,都是一些同行中小企業(yè)聚集起來,這些小企業(yè)群推動了浙江經(jīng)濟的發(fā)展。并不是所有的企業(yè)集群都能發(fā)展壯大,企業(yè)集群的成長過程中,往往會出現(xiàn)一些問題。如企業(yè)集群內(nèi)單一型的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)將面臨比較大的市場風險;內(nèi)部沒有形成穩(wěn)定的分工合作關(guān)系;企業(yè)集群中大多數(shù)生產(chǎn)的是勞動密集型產(chǎn)品,產(chǎn)品的技術(shù)含量低,缺乏創(chuàng)新;品牌意識薄弱,缺少名牌產(chǎn)品等。
企業(yè)群能否成功關(guān)鍵在于是否有能力處理這些問題,快速恢復(fù)并增進群內(nèi)企業(yè)的成長和地方經(jīng)濟的發(fā)展。而目前只有地方政府具備這種處理危機,并促進地方經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的能力。隨著中央向地方下放財權(quán)和事權(quán),地方政府已成為相對獨立的行為主體,具有獨立的經(jīng)濟利益和分散的決策權(quán)。在追求利潤的動機下,地方政府必然會通過推動企業(yè)集群來促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在欠發(fā)達經(jīng)濟中,市場的作用還得不到充分有效發(fā)揮的情況下,地方政府比民間組織擁有更多的資源,為中小企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,促進企業(yè)集群的發(fā)展。
地方公共政策確立了產(chǎn)業(yè)集群的地位。產(chǎn)業(yè)集群的形成有很強的自發(fā)性,它與當?shù)氐纳a(chǎn)要素、需求條件、相關(guān)與支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和環(huán)境條件等因素有很大的關(guān)系。地方政府為扶持產(chǎn)業(yè)集群,可以通過立法的形式以及成立相應(yīng)的機構(gòu),確立產(chǎn)業(yè)集群的地位。如,美國早在1953年就制定了《中小企業(yè)法》,并設(shè)立了中小企業(yè)管理局以保證立法貫徹落實。中國也制定了《中小企業(yè)促進法》,并成立了中小企業(yè)司。政府建立工業(yè)園,并制定一系列優(yōu)惠政策吸引園外企業(yè)進入,帶入一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的配套企業(yè)和機構(gòu)進入群內(nèi),如交通、銀行、郵電等服務(wù)行業(yè),為企業(yè)發(fā)展提供有力的幫助,降低交易成本。
地方政府公共政策為產(chǎn)業(yè)集群開拓市場。集群內(nèi)企業(yè)大多為中小企業(yè),產(chǎn)品單一,很難打開市場,而政府通常是最大的購買者,政府擴大對集群的采購是對集群最大的支持。同時,政府還可以出臺一系列政策,鼓勵大企業(yè)吞并小企業(yè),解決集群缺市場、難經(jīng)營的難題。
地方公共政策解決了產(chǎn)業(yè)集群的融資和人才問題。資金短缺和融資困難一直是制約中小企業(yè)發(fā)展的瓶頸,地方政府會出臺一些政策鼓勵銀行向集群放貸,為中小企業(yè)拓寬融資渠道,同時政府還制定一系列有利于集群發(fā)展的優(yōu)惠政策,吸引外商前來投資。人才問題一直也是中小企業(yè)面臨的一個問題,隨著企業(yè)的不斷發(fā)展,與外部的交流和聯(lián)系越來越多,企業(yè)的經(jīng)營壓力也越來越大,相應(yīng)的對經(jīng)營者和管理者的知識和素質(zhì)要求也越來越高,一些地方政府利用手中的資源,建立人才交流中心,提供人才開發(fā)和培訓服務(wù),為集群引進產(chǎn)業(yè)急需的專業(yè)人才。
二、地方政府公共政策創(chuàng)新是推動區(qū)域創(chuàng)新的主要手段
創(chuàng)新是中華民族的靈魂,是經(jīng)濟持續(xù)增長的源泉,一切區(qū)域乃至國家興衰的決定因素就是其企業(yè)的創(chuàng)新能力。區(qū)域的發(fā)展是該區(qū)域產(chǎn)生、獲得和利用技術(shù)和知識的過程。當區(qū)內(nèi)的企業(yè)具有技術(shù)創(chuàng)新能力時,該區(qū)域就獲得競爭優(yōu)勢。當某區(qū)域依賴外部技術(shù)時,則區(qū)內(nèi)需要有發(fā)現(xiàn)、選擇、運用、學習、改進新技術(shù)的能力。很多區(qū)域都是由于自主創(chuàng)新的技術(shù)溶入?yún)^(qū)域發(fā)展的過程,使得區(qū)域獲得持久的技術(shù)優(yōu)勢和競爭力。如,美國的硅谷就是始終走一條靠自主進行技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展道路,無論是晶體管、集成電路的發(fā)明,還是蘋果計算機、英特爾網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的開發(fā),都保持了全球依靠的技術(shù)優(yōu)勢和持續(xù)的區(qū)域競爭優(yōu)勢。
地方政府應(yīng)通過營造區(qū)域和國家創(chuàng)新環(huán)境,鼓勵人們創(chuàng)新。完善各項法規(guī)和環(huán)境標準,組織各類有關(guān)創(chuàng)新的學習培訓,培育下一代有創(chuàng)新力的中小企業(yè),引導健全各類商會和交流協(xié)會,提供知識和信息交流場所。用規(guī)章制度的方式,勾畫出一個長期的技術(shù)發(fā)展遠景,在關(guān)鍵的目標領(lǐng)域進行研發(fā),重視在軟環(huán)境方面的投入,為該區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展營造一個好的環(huán)境。很多地方政府在反思工業(yè)時代粗放型的發(fā)展模式缺陷后,以科技、知識、教育、文化為重要抓手,實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展模式的根本轉(zhuǎn)變。因此,在創(chuàng)新方面,地方政府擔任了主體的角色,公共政策也成為了促進區(qū)域創(chuàng)新的主要手段。
三、地方政府公共政策創(chuàng)新是區(qū)域競爭力提升的環(huán)境營造者
一個社會的正常運轉(zhuǎn)離不開基本的社會秩序,一個區(qū)域想要提升本區(qū)競爭力,得到迅速發(fā)展亦有賴于穩(wěn)定的社會環(huán)境。然而,公共選擇理論告訴我們,作為理性的人難免會追求自身利益的最大化。區(qū)域內(nèi)存在著各種不同的利益群體,這些利益群體的利益往往不一致,利益群體之間總是存在著矛盾和沖突,各種利益群體之間的矛盾有時候可以通過協(xié)調(diào)、和平的方式解決,有時候這些矛盾無法解決,或者要通過激烈的方式來解決,這就會導致嚴重的社會問題。為了解決這些問題,保證社會的正常運行,政府就要運用公共政策對這些矛盾和沖突進行控制,為不同的利益群體制定行為規(guī)范,制約他們的行為,使他們之間的矛盾和沖突處于社會認可的限度之內(nèi),不至于危害到社會的穩(wěn)定。地方政府公共政策的一個重要目標,就是維持本地區(qū)社會秩序,維護社會的穩(wěn)定運行,禁止任何破壞本地區(qū)社會秩序,影響社會穩(wěn)定運行的行為發(fā)生。
地方政府公共政策營造環(huán)境主要通過監(jiān)督、懲罰和教育三個方面來實現(xiàn)。地方政府公共政策監(jiān)督的根本任務(wù)就在于發(fā)現(xiàn)并糾正本區(qū)域的非常規(guī)、不安定、“越軌”的行為,保障并加強社會的正常秩序,為本區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。
地方政府公共政策的懲罰作用主要體現(xiàn)在對違反政策的行為進行行政處罰,嚴重的還要進行法律制裁。區(qū)域中存在各種利益主體,每個利益主體都希望實現(xiàn)自身利益最大化,在經(jīng)濟社會發(fā)展中,如果沒有一些規(guī)章、制度對他們進行制約,那就無法避免地損害社會公眾的利益,影響整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。地方政府必須通過公共政策對這些違反政策法規(guī)的行為進行懲罰,體現(xiàn)其權(quán)威性。比如自2007年4月以來,廣州市出臺一系列政策嚴懲房地產(chǎn)領(lǐng)域的六大違規(guī)行為。廣州市十一個部門聯(lián)手成立房地產(chǎn)市場秩序?qū)m椪喂ぷ鹘M,嚴懲囤積土地、擅自變更規(guī)劃用途、未落實公建配套同步建設(shè)、違規(guī)交易、故意延遲發(fā)售、惡意炒作、囤積房源等擾亂市場秩序行為。這是廣州市政府為加強廣州市房地產(chǎn)市場管理,穩(wěn)定廣州市房價走出的第一步,為廣州市的房地產(chǎn)市場健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
顯而易見,地方政府公共政策對于營造好的區(qū)域競爭環(huán)境有不容置疑的作用,事實上,地方政府公共政策還通過各種方式對社會成員進行教育,使社會成員通過批評和自我批評進行自我約束,從而保證整個社會生活正常地進行。
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