摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，湘江流域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，對(duì)湘江流域的治理已是勢(shì)在必行。湘江流域治理是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，涉及許多區(qū)域、部門和學(xué)科，其中制度創(chuàng)新是湘江流域治理的關(guān)鍵所在。在制度創(chuàng)新方面，湖南省已經(jīng)進(jìn)行了不少嘗試，也取得了一定的成效，如流域產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新，流域同防同治，市場(chǎng)型環(huán)境政策工具，強(qiáng)化地方政府環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力等。但在制度創(chuàng)新仍需加大力度，湘江流域治理的制度創(chuàng)新在以下幾個(gè)方面還可大有作為，如完善流域治理中的市場(chǎng)機(jī)制和多元化的服務(wù)供給主體、加強(qiáng)流域內(nèi)政府間的協(xié)商合作、建立流域內(nèi)政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系、創(chuàng)新流域管理的公眾參與機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新；生態(tài)環(huán)境；湘江流域；治理；路徑選擇

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）33-0145-03

制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地講，它們是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)制，其目的是對(duì)人的行為予以規(guī)范和約束，使其按照預(yù)定的目標(biāo)行事。制度可以有效規(guī)范和激勵(lì)人們的行為，但制度和社會(huì)發(fā)展并不總是同步的，已有或正在運(yùn)行的制度并不總是能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，當(dāng)制度對(duì)社會(huì)發(fā)展起阻礙作用時(shí)，人們就應(yīng)該自覺(jué)進(jìn)行制度創(chuàng)新。在亞太地區(qū)乃至全世界，日本是通過(guò)改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)雙贏的國(guó)家。日本為治理環(huán)境與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要采取技術(shù)對(duì)策和制度建設(shè)兩種途徑，而制度建設(shè)對(duì)技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生極強(qiáng)的導(dǎo)向與保障作用。 鑒于此，總結(jié)國(guó)內(nèi)外的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)和湘江流域的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，制度創(chuàng)新是湘江流域治理的關(guān)鍵所在。

一、湘江流域生態(tài)環(huán)境中存在的問(wèn)題

湘江是湖南省人口最稠密、城市化水平最高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化最發(fā)達(dá)的區(qū)域。由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，湘江流域的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重于重化工型，鋼鐵、有色、化工、建材、機(jī)械等比較突出。重化工型是典型的高能耗產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，湖南省是無(wú)油、無(wú)氣、少煤的地質(zhì)資源格局，雖流域降水充沛，較好的發(fā)展了水電資源，但在能源結(jié)構(gòu)的利用上仍長(zhǎng)期以煤為主，形成高能耗、高排放、高污染的格局，從而導(dǎo)致湘江流域生態(tài)環(huán)境日趨惡化，湘江流域的環(huán)境問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.湘江流域水污染嚴(yán)重。湘江流域水污染源包括了工業(yè)污染源、生活污染源和農(nóng)業(yè)面源三部分。工業(yè)污染源主要是來(lái)自工業(yè)生產(chǎn)中所排放的廢水，2008年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示，湘江流域工業(yè)廢水中重金屬含量較高，排放量最大的重金屬有汞、鎘、鉛、砷和六價(jià)鉻。由于城鎮(zhèn)居民直接將生活廢水未經(jīng)處理就直接排放到湘江中，一定程度上加重了對(duì)湘江水資源的污染，是湘江水體的有機(jī)物存在超標(biāo)現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)湘江水源的污染，主要為來(lái)自大量使用化肥、農(nóng)藥 [1]。隨著養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖污染比重也不斷上升。城市飲用水源特別是下游長(zhǎng)株潭核心區(qū)飲水水源水質(zhì)不能得到保證，對(duì)沿線城市居民的健康構(gòu)成威脅，流域水環(huán)境質(zhì)量亟待改善。

2.湘江河道底泥受重金屬污染。流域河道底泥重金屬污染累積性問(wèn)題多、潛在性危機(jī)重。湘江干支流長(zhǎng)期受重金屬污染物排放累積影響，3 154km河道底泥均不同程度超標(biāo)。按污染程度，從大到小依次為鎘、汞、砷、鉛、鉻，其中鎘最高超標(biāo)422倍。主要淤積在干流中游、支流集中采選區(qū)以及河灣、河道交匯口、集中排污口附近等。不少水系尾砂入河，底泥淤積，給當(dāng)?shù)鼐用耧嬎踩斐蓢?yán)重威脅和巨大困難。湘江干流監(jiān)測(cè)斷面重金屬污染程度由重到輕依次為株洲、衡陽(yáng)、湘潭、長(zhǎng)沙、岳陽(yáng)、永州。

3.部分工礦區(qū)土壤環(huán)境受重金屬污染。流域內(nèi)部分工礦區(qū)土壤重金屬污染十分嚴(yán)重，土壤重金屬環(huán)境質(zhì)量呈下降趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)。據(jù)調(diào)查，湘江流域重金屬污染土壤總面積為4 820 km2，占流域總面積的5％；其中超過(guò)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)二級(jí)總面積為2 647 km2，超過(guò)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)三級(jí)土壤總面積為2 147 km2。超過(guò)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)二級(jí)以上的污染土壤中耕地面積為2 177 km2，占流域耕地面積的12.5％。污染因子中，鎘最大超標(biāo)390倍，砷最大超標(biāo)275倍，鉛最大超標(biāo)50倍，汞最大超標(biāo)43倍，鉻最大超標(biāo)6倍。

4.濕地系統(tǒng)破壞嚴(yán)重。湘江流域濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞較嚴(yán)重，問(wèn)題主要體現(xiàn)在濕地被占用、淤積，面積愈來(lái)愈小，濕地生態(tài)系統(tǒng)呈萎縮趨勢(shì)；濕地野生動(dòng)植物被獵捕、采集，數(shù)量越來(lái)越少，生物多樣性下降，濕地系統(tǒng)的生態(tài)穩(wěn)定性及對(duì)污染物的自凈能力也隨之下降；濕地系統(tǒng)接納了較多的城市污水及農(nóng)田面源污染，導(dǎo)致濕地系統(tǒng)內(nèi)的水質(zhì)下降，若污水排放超出濕地的自凈能力，則可能對(duì)濕地系統(tǒng)帶來(lái)毀滅性破壞[2]。

二、湘江流域治理過(guò)程中對(duì)制度創(chuàng)新的探索

湘江流域的環(huán)境問(wèn)題早已受到政府、企業(yè)和理論界的高度關(guān)注與重視，也在制度創(chuàng)新方面做出很大的努力與探索。主要包括流域產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新，流域同防同治，市場(chǎng)型環(huán)境政策工具和強(qiáng)化地方政府環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力等。

1.流域產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型或創(chuàng)新。湘江重金屬污染治理從規(guī)范流域內(nèi)的人類活動(dòng)著手，調(diào)整流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從源頭上控制整個(gè)流域的污染物排放量，使其保持在水環(huán)境承載力的范圍內(nèi)。湖南在產(chǎn)業(yè)退出、轉(zhuǎn)型和升級(jí)方面進(jìn)行許多工作，如長(zhǎng)沙大河西先導(dǎo)區(qū)凡是產(chǎn)業(yè)退出的企業(yè)均可獲得相應(yīng)的二氧化碳補(bǔ)償資金；在株洲市規(guī)劃局公布的清水塘地區(qū)遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃中，傳統(tǒng)的冶煉、化工、建材企業(yè)在逐步的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中將淡出清水塘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)，取而代之的是新能源汽車、軌道交通、航空工業(yè)、環(huán)保制造業(yè)、物流等多項(xiàng)物耗能耗低、產(chǎn)出高的新型產(chǎn)業(yè)。 加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)兩型社會(huì)建設(shè)，是搶占新一輪制高點(diǎn)、提升湖南長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。湖南將以新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化為基本途徑，切實(shí)走出一條有別于傳統(tǒng)模式的新型工業(yè)化、城市化發(fā)展新路，開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展、富民強(qiáng)省新局面，為推動(dòng)體制改革、科學(xué)發(fā)展提供示范、積累經(jīng)驗(yàn)[3]。

2.流域同防同治。為扭轉(zhuǎn)湘江流域邊治理邊污染的尷尬局面，湖南省委、省政府一方面加大專項(xiàng)整治力度，另一方面積極探索流域同防同治，改變“單兵作戰(zhàn)”的局面。湖南省先后通過(guò)實(shí)施了《長(zhǎng)株潭環(huán)境同治規(guī)劃（2006—2010）》、《湖南省人民政府湘江流域水污染綜合整治實(shí)施方案》、《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》等。以長(zhǎng)株潭為重點(diǎn)，湘江污染整治進(jìn)入多部門配合、核心城市同防同治的新時(shí)期。在制度的設(shè)計(jì)中，湘江流域管理委員會(huì)由省里主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，流經(jīng)八市的市長(zhǎng)都是成員，并簽訂責(zé)任狀，實(shí)行一票否決。

3.市場(chǎng)型環(huán)境政策工具?；谑袌?chǎng)的政策工具越來(lái)越受到重視，在許多國(guó)家正以不同的形式逐步得到實(shí)施，這是當(dāng)今世界環(huán)境管理制度的一個(gè)潮流。長(zhǎng)株潭城市群在資源產(chǎn)權(quán)交易、排污權(quán)交易、環(huán)境稅費(fèi)改革、污染責(zé)任險(xiǎn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革方面獲得全國(guó)率先試點(diǎn)權(quán) [3]。2008年11月28日，長(zhǎng)沙環(huán)境資源交易所正式成立。2010年6月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部正式批準(zhǔn)湖南省開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。隨后，湖南省政府發(fā)布了主要污染物排污權(quán)有償使用和交易的暫行辦法，并出臺(tái)了排污權(quán)有償使用和交易的實(shí)施細(xì)則。省環(huán)保廳從2010年開始組建省主要污染物排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心，各市州環(huán)保局組建市州主要污染物排污權(quán)儲(chǔ)備交易所。湖南省近幾年還開展了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，將湖南環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較大的化工、有色、鋼鐵等行業(yè)的18家企業(yè)列為首批試點(diǎn)企業(yè)。

4.強(qiáng)化地方政府環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力。2009年，湖南省機(jī)構(gòu)改革很多部門都還沒(méi)準(zhǔn)備到位，湖南省環(huán)保局就已經(jīng)順利升格為廳，成為省政府的組成部門。環(huán)保廳除了延續(xù)經(jīng)年的罰款、停產(chǎn)整頓、關(guān)閉等常見的行政手段外，最有力的就是“區(qū)域限批”。隨著國(guó)家和省財(cái)政對(duì)于環(huán)保項(xiàng)目補(bǔ)貼和投入的增加，環(huán)保項(xiàng)目批復(fù)也成為省環(huán)保廳一項(xiàng)重要的權(quán)力。

三、湘江流域治理制度創(chuàng)新的路徑選擇

1.完善流域治理中的市場(chǎng)機(jī)制和多元化的服務(wù)供給主體。未來(lái)湘江治理新政中除了進(jìn)一步完善上述市場(chǎng)型環(huán)境政策工具的改革外，還應(yīng)逐步完善自然資源價(jià)格的形成機(jī)制。通過(guò)對(duì)資源價(jià)格的正確定價(jià)，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入與“兩型”社會(huì)建設(shè)密切相關(guān)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，逐步形成綠色消費(fèi)的大環(huán)境。同時(shí)應(yīng)建立以水權(quán)、林權(quán)為重點(diǎn)的多元化資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)資源所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化。除此之外，未來(lái)湘江治理，在積極利用傳統(tǒng)融資方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步完善“以電養(yǎng)水”制度、水價(jià)形成機(jī)制、“用水者付費(fèi)和污染者付費(fèi)”制度，創(chuàng)新金融支持政策，高度重視和充分發(fā)揮、利用資本市場(chǎng)的融資功能，通過(guò)股票、債券、信托、基金等產(chǎn)品加大直接融資力度。未來(lái)湘江治理，政府環(huán)境公共服務(wù)供給中應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)提供的多種組織形式，建立主體多元化的環(huán)境公共服務(wù)供給的有效方式[4]。

2.加強(qiáng)流域內(nèi)政府間的協(xié)商合作。湘江流域污染治理在中央支持下，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)省協(xié)調(diào)、市為主，通過(guò)建立健全八市政府間合作的機(jī)制體制、組織框架，突出和加強(qiáng)市級(jí)政府間或與其他組織間的協(xié)調(diào)與合作。湘江流域政府間協(xié)商合作機(jī)制的建設(shè)已做出了一些制度安排，明確了相應(yīng)的合作方式。但現(xiàn)有的合作形式主要是會(huì)議制度或單項(xiàng)合作機(jī)制，存在可持續(xù)性不足的問(wèn)題。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域一體化進(jìn)程中區(qū)域合作的情況與是否有完善的法律制度保障是直接相關(guān)的。湘江流域政府間協(xié)商合作機(jī)制是基于長(zhǎng)期合作與信任而形成的社會(huì)資本，在不確定性因素以及機(jī)會(huì)主義傾向等的作用下，往往非常脆弱。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的制度約束機(jī)制，合作治理將難以成功。因此，加快立法創(chuàng)制，建立科學(xué)規(guī)范的制度約束機(jī)制，是關(guān)系湘江流域污染治理成敗與否的關(guān)鍵。因此，湖南省應(yīng)充分借鑒世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，盡快以法律法規(guī)形式進(jìn)一步明確湘江流域管理委員會(huì)的水行政管理權(quán)限和執(zhí)法地位，加強(qiáng)湘江流域治理的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。同時(shí)流域內(nèi)政府間應(yīng)在環(huán)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新探索。

3.建立流域內(nèi)政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系。企業(yè)是環(huán)境污染的主要來(lái)源，也是環(huán)境治理的基本單位。美國(guó)從20世紀(jì)90年代，開始推行一系列的自愿性伙伴合作計(jì)劃，環(huán)境管理模式也從強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)性模式，鼓勵(lì)企業(yè)超越現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，取得更佳的環(huán)境表現(xiàn)。日本環(huán)境制度與政策的銜接是通過(guò)企業(yè)與地方團(tuán)體簽訂公害防治協(xié)定把國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的法令轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的自主行為。同時(shí)在環(huán)境管理方面落實(shí)國(guó)際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施環(huán)境會(huì)計(jì)制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化管理，將環(huán)境成本內(nèi)部化，形成環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制。中國(guó)目前還存在一些漠視環(huán)境利益、任意排放污染物和掠奪性開發(fā)資源的現(xiàn)象，其中大多數(shù)都是由企業(yè)造成的。中國(guó)很多企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)還不夠強(qiáng)，他們往往認(rèn)為環(huán)保工作主要是政府的事情，企業(yè)的環(huán)保工作尚未上升到環(huán)境行為的高度，環(huán)境國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證、環(huán)境會(huì)計(jì)制度的建立以及環(huán)境報(bào)告書的發(fā)布等都還處在起步或初期階段，有待進(jìn)一步建立和完善。因此，首先，政府在完善排污收費(fèi)等強(qiáng)制性治理手段的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定更高的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等激勵(lì)性自我約束，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)行污染控制。其次，運(yùn)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，構(gòu)建生態(tài)工業(yè)園和生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)[5]。第三，服務(wù)外包與公私伙伴治理。在流域生態(tài)公益林、城市污水、垃圾處理等領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)服務(wù)外包，運(yùn)用市場(chǎng)手段解決生態(tài)服務(wù)的有效供給。第四，完善企業(yè)環(huán)境信息公開制度，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境責(zé)任建設(shè)，使其樹立正確的生態(tài)價(jià)值觀導(dǎo)向，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)。

4.創(chuàng)新流域管理的公眾參與機(jī)制。流域治理牽扯諸多領(lǐng)域，規(guī)范而有效的公眾參與機(jī)制將使流域治理更易被群眾接受，通過(guò)實(shí)現(xiàn)一種既自上而下，又自下而上的管理模式易于對(duì)破壞環(huán)境的各種行為起到監(jiān)督作用。創(chuàng)新湘江流域公共治理模式應(yīng)鼓勵(lì)公民積極參與區(qū)域公共事務(wù)的治理?！断娼饔蛑亟饘傥廴局卫韺?shí)施方案》規(guī)劃項(xiàng)目927個(gè)，總投資595億元。湘江治理新政大投入、大建設(shè)，既帶來(lái)了巨大的發(fā)展機(jī)遇，又可能為極少數(shù)人提供更大的公權(quán)尋租機(jī)會(huì)。為了不重蹈覆轍，未來(lái)湘江治理新政中應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公眾和公共權(quán)力組織對(duì)《方案》規(guī)劃項(xiàng)目和資金運(yùn)行的民主監(jiān)督。參考國(guó)際上成功的流域公眾參與機(jī)制的做法，實(shí)行流域水污染防治聯(lián)席會(huì)議制是創(chuàng)新公眾參與的一種可行選擇。聯(lián)席會(huì)議成員除各縣市政府官員和環(huán)保局官員外，還應(yīng)包括一定人數(shù)的公眾代表。公眾代表通過(guò)自薦和選舉的方式自各地各行業(yè)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)達(dá)公眾集體意愿、參與公眾環(huán)保教育工作，協(xié)調(diào)公眾意愿與政府行動(dòng)。同時(shí)，聯(lián)席會(huì)議制度還可邀請(qǐng)投資者或投資者集團(tuán)、各類水理事會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等作為非政府組織參與，在決策的討論過(guò)程中充分發(fā)表意見，使決策具有廣泛的透明度和可操作性[6]。流域委員會(huì)的主席由上述代表通過(guò)選舉產(chǎn)生。因此，未來(lái)的湘江流域管理委員會(huì)應(yīng)由現(xiàn)在的科層管理機(jī)構(gòu)逐步建設(shè)成流域利益相關(guān)者合作共治的治理機(jī)構(gòu)。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]