摘要：在古代，考課是對(duì)于官員治事績(jī)效的日?？己耍峭苿?dòng)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的杠桿之一，是官員管理制度的一個(gè)重要組成部分。在唐宋兩個(gè)朝代，考課制度的形式、方法、程序、法規(guī)等都有了迅速的發(fā)展并使考課制度走向成熟。目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)公務(wù)員考核監(jiān)察從程序方法到制度建設(shè)都存在著一些問題，行政失范的現(xiàn)象屢有發(fā)生，公務(wù)員監(jiān)察制度的構(gòu)建問題引起了人們的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：唐宋；考課制；公務(wù)員；監(jiān)察制度

一、唐宋考課制度與監(jiān)察制度相制衡

所謂監(jiān)察制度，用現(xiàn)在的概念界定，是指對(duì)官員任職期間遵守國(guó)家法紀(jì)，履行法定職務(wù)的過程和結(jié)果的檢查監(jiān)督，其根本目的是維護(hù)君權(quán)的地位?？颊n與監(jiān)察，在國(guó)家體制內(nèi)部起著制衡作用。

為了保證考課的貫徹執(zhí)行，防止考課舞弊，力求公正考課，充分發(fā)揮考課的作用，唐宋兩朝都很重視考課監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是有些皇帝親自參加考課；二是派遣御史等監(jiān)察官對(duì)考課工作或地方官員進(jìn)行監(jiān)督；三是特命監(jiān)考官進(jìn)行監(jiān)督；四是明確規(guī)定對(duì)考課舞弊的法律制裁。盡管當(dāng)時(shí)的考課獎(jiǎng)懲、考課監(jiān)督有其歷史的和階級(jí)的局限性，但是其中一些加強(qiáng)官員之間的互控、防止考課不實(shí)或舞弊的舉措 ，對(duì)當(dāng)今考核監(jiān)督機(jī)制的建立仍不無借鑒意義。

（一）唐代考課制度與監(jiān)察制度的制衡

唐朝擴(kuò)大御史臺(tái)建制，御史大夫?yàn)橛放_(tái)的最高長(zhǎng)官。唐代御史臺(tái)的監(jiān)察范圍可深入到政府的日常行政過程，如冬天對(duì)各級(jí)官員一年政績(jī)的考課，御史就是法定的監(jiān)考官之一。[1]（P.136）御史臺(tái)的功能之一就是上書言事，考課百官。

為了審查處理全國(guó)各機(jī)構(gòu)呈送的考課并防止任何可能的成見或偏執(zhí)介入考課，唐代有繁雜的監(jiān)校程序。自貞觀初年以后，唐政府就指派四名監(jiān)校官來督導(dǎo)全國(guó)的考課（特制正四品以下的官僚）。其中兩人負(fù)責(zé)京官考課的監(jiān)校和督導(dǎo)，稱監(jiān)京官考使和校京官考使，通常由刑部或吏部的尚書、侍郎及御史大夫擔(dān)任。另外兩人負(fù)責(zé)外官考課，稱監(jiān)外官考使和校外官考使，通常是委派門下省的給事中和中書省的中書舍人來?yè)?dān)任。從整個(gè)審核的過程中，不難發(fā)現(xiàn)唐代政治系統(tǒng)中的制衡與分工的精神。

（二）宋代考課制度與監(jiān)察制度的制衡

宋代對(duì)于地方官員政績(jī)的監(jiān)察，是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)的，盡管就制度規(guī)定而言，考課與監(jiān)察各為獨(dú)立系統(tǒng)，但在現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)中，二者是關(guān)系密切、效應(yīng)互補(bǔ)的。地方及中央的監(jiān)司既對(duì)于考課事務(wù)的介入，也是相當(dāng)普遍的。雖然對(duì)于官員治事績(jī)效的正常考課，很大程度上被官員資格的勘驗(yàn)所沖淡和取代，但考課與監(jiān)察的緊密結(jié)合，是督勵(lì)百官盡職盡責(zé)的主要機(jī)制。

為了避免上級(jí)官員在對(duì)下級(jí)官員的考課中徇私舞弊， 宋代還制訂了幾個(gè)特殊的制度， 包括：

1.御史復(fù)核制度

宋代皇帝派御史重新審查監(jiān)司所定守令考課等等，特別是課績(jī)?cè)趦?yōu)上等者，除了提高一般官員政績(jī)考課的準(zhǔn)確度外，還對(duì)負(fù)責(zé)直接考課的上級(jí)官員起到監(jiān)督作用。

2.親信巡訪制度

皇帝往往臨時(shí)派遣親信充任采訪使、按察使、察訪使等， 分行諸路， 廉察官員善惡能否。監(jiān)察官查照本路、本州的登錄資料，進(jìn)行查對(duì)。如印紙歷子書寫不實(shí)，要追究責(zé)任；考第、考辭不實(shí)，要予以駁正。

3.互相監(jiān)督制度

上級(jí)官員經(jīng)常因時(shí)間、精力等各種原因而難以深入基層，獲得第一手資料。為此宋代還要求官員之間相互監(jiān)督，稱為“互申”制度。

唐宋政府這樣做的目的雖然是出于鞏固封建統(tǒng)治的需要，但它重視對(duì)考課工作的監(jiān)督管理，對(duì)作弊者，依法懲處，堵塞鉆營(yíng)取巧之路，使官員在較公平的條件下競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)激勵(lì)官員勤于職守，踏實(shí)進(jìn)取起到了積極推動(dòng)作用。這種做法不僅應(yīng)給予肯定，而且也值得我們今天借鑒。

二、我國(guó)公務(wù)員考核監(jiān)察制度在操作中存在的問題

“我國(guó)目前的公務(wù)員考核實(shí)行民主集中制原則，要求在民主與集中之間取得某種平衡。但是由于傳統(tǒng)整體思維方式的影響，往往是民主不足，集中有余。”[2]主要存在以下幾點(diǎn)問題：

一是缺少被考核者與考核者溝通信息的規(guī)范化渠道。在任職考核中，除公開選拔及競(jìng)爭(zhēng)上崗方式之外，被考核者處于被動(dòng)地位，在考核期間只能等待自己的考核結(jié)果，在出現(xiàn)問題或疑慮時(shí)沒有途徑能夠及時(shí)公開表達(dá)自己的想法。通過非制度化的渠道表達(dá)自己的意愿，只能是不得已而為之。

二是作為考核主體，群眾參與以及群眾意見的反饋都難以保障?！艾F(xiàn)行的公務(wù)員考核工作主要由各級(jí)人事部門承擔(dān)，雖然也規(guī)定了民主測(cè)評(píng)、個(gè)別談話等程序，注意聽取群眾意見，但測(cè)評(píng)結(jié)果往往不公開，由領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部掌握，磨滅了群眾的參與積極性” [2] “這種自上而下的單線性或單向性的考核，其弊端顯而易見，由于缺乏下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督，沒有社會(huì)輿論的監(jiān)督，更沒有人民群眾的監(jiān)督，因此無法從根本上遏制腐敗的滋生?！盵3]

三是對(duì)考核過程缺乏必要的監(jiān)督。從考核主體來看，有的單位，考核權(quán)力掌握在最高領(lǐng)導(dǎo)一人手里，加之考核制度不是十分詳細(xì)，造成領(lǐng)導(dǎo)一人“一把手”，根據(jù)自己的好惡考核評(píng)價(jià)下屬，即使有相應(yīng)的監(jiān)督制度也得不到貫徹和執(zhí)行；從外部監(jiān)督力量來看，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及組織人事部門也由于不了解情況或無法有效的介入該單位內(nèi)部管理體系，從而無法有效的監(jiān)督；從考核流程來看，若單位中沒有專門的監(jiān)督部門，亦沒有互相牽制的部門，缺乏外界的介入，那么考核的真實(shí)性無從保障。

三、健全考核監(jiān)察制度，完善民主集中制

為進(jìn)一步增加考核工作的透明度和權(quán)威性，提升考核的公正性和民主性，完善民主集中制，建立科學(xué)合理的考核監(jiān)察體系，可采取如下措施：

第一，科學(xué)合理的設(shè)置考核評(píng)價(jià)主體?？己酥黧w的設(shè)置，要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，從公務(wù)員為人民服務(wù)的性質(zhì)出發(fā)，堅(jiān)持有組織保障和有群眾認(rèn)同相結(jié)合的原則，多元設(shè)置考核評(píng)價(jià)主體，將上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)，特別是將群眾納入到考核主體中來，明確公務(wù)員局及上級(jí)人事部門的權(quán)利和職責(zé)。上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)、群眾四個(gè)成分共同組成領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)和群眾評(píng)價(jià)相結(jié)合的有機(jī)統(tǒng)一體系。司法人員和新聞?shì)浾摴ぷ髡呖蓪?duì)整個(gè)考核過程嚴(yán)密監(jiān)督，避免考核中違法失職行為。

第二，建立健全考核反饋機(jī)制及時(shí)分析考核結(jié)果的信度和效度，包括公示制度、舉報(bào)制度、申訴制度等相關(guān)規(guī)章制度。被考核者如果對(duì)于考核結(jié)果存在質(zhì)疑，那么就要求給被考核者一個(gè)申述的機(jī)會(huì)，使其可以對(duì)一些自己不能接受甚至不符合事實(shí)的情況進(jìn)行說明，從而使考核結(jié)果更準(zhǔn)確，更全面，增加考核的透明度、體現(xiàn)考核的公正性?！巴瑫r(shí)，有側(cè)重地將考核結(jié)果向有關(guān)干部群眾進(jìn)行反饋，進(jìn)一步擴(kuò)大群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而既有利于調(diào)動(dòng)他們參與考核、評(píng)議的積極性，又有利于強(qiáng)化其民主監(jiān)督意識(shí)?！盵4]

第三，建立考核責(zé)任制。“作為考核者來說，必須要承擔(dān)明確的考核責(zé)任。如果對(duì)考核工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，考核結(jié)果準(zhǔn)確、客觀，可給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)；如果對(duì)考核工作不負(fù)責(zé)任，出現(xiàn)虛假考核并給工作造成損失者，要追究考核責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任，使主管考核的人員同樣受到約束?！盵4]宋代的互核互察制度就體現(xiàn)了這個(gè)要求，不僅要考核被考人的各方面表現(xiàn)，而考核主體同樣是考核體系中受到考核的一個(gè)群體，而對(duì)于考核主體的工作業(yè)績(jī)、個(gè)人素質(zhì)等方面的考察，就更應(yīng)該完備的納入到考核的流程中來，才是構(gòu)建完善的考核責(zé)任制的體現(xiàn)。

第四，建立健全監(jiān)督懲戒機(jī)制。從中我們能夠認(rèn)識(shí)到，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須單一而又自成一個(gè)從中央到地方的完整的體系，監(jiān)察權(quán)力必須與一般行政權(quán)力，監(jiān)察機(jī)構(gòu)與一般行政機(jī)構(gòu)，監(jiān)察官員與一般行政官員嚴(yán)格區(qū)分開來，減少不必要的重復(fù)設(shè)置，從而提高辦事效率，真正達(dá)到監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行和治理貪污腐敗的目的和歸宿。

首先，要設(shè)立專門的司法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)考核中的違法失職者處以罰款、降職降級(jí)、開除公職等處分。嚴(yán)格執(zhí)行年度考核審核備案制度，重點(diǎn)檢查優(yōu)秀人員和不稱職人員的情況，防止考核工作弄虛作假。其次，要充分發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)群眾對(duì)考核工作的監(jiān)督。防止考核失實(shí)失真，最根本最可靠的辦法就是走群眾路線，廣泛聽取群眾意見，將考核真正置于群眾監(jiān)督之中。唐代對(duì)官吏的考課特別是對(duì)離任或調(diào)任的官吏的考核，除了一般的考核程序外，還會(huì)派人去實(shí)地考察，聽取民意，寫出新的調(diào)查報(bào)告，作為最終考核的依據(jù)，但同時(shí)規(guī)定報(bào)告須實(shí)事求是，不得掩飾，一旦發(fā)現(xiàn)不實(shí)必予以處分。借古鑒今，我們一方面可建立群眾舉報(bào)制度，同時(shí)可設(shè)立基金給予舉報(bào)者適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。另一方面中央專門組織人員下基層實(shí)地進(jìn)行明察暗訪，進(jìn)一步拓寬民主監(jiān)督的渠道。

今天，我們?cè)谕晟乒珓?wù)員制度，增強(qiáng)政府行為民主化、法制化的過程中，迫切需要借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，盡快制訂并完善公務(wù)員考核監(jiān)察制度。不僅要從形式上、內(nèi)容上、程序上將其條文化，并將其嚴(yán)格詳實(shí)的以考核法規(guī)的形式付諸實(shí)踐，成為公務(wù)員考核的具有高權(quán)威性的標(biāo)準(zhǔn)，打造完善的公務(wù)員考核監(jiān)察法制體系。

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