摘要：我國城市社區(qū)服務(wù)作為公共服務(wù)的基礎(chǔ)，目前仍以福利性為主，因其服務(wù)對象的局限性，無法滿足普通社區(qū)居民的多元性、異質(zhì)性需求；加之城市社區(qū)服務(wù)普遍存在著行政化過強，社會化、專業(yè)化缺乏等制度性缺陷，成為改善民生的制度性障礙。本文對此提出通過創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)體制機制，形成現(xiàn)代社區(qū)服務(wù)體系，從基層基礎(chǔ)制度層面促進民生改善。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù)；體制機制創(chuàng)新；改善民生

我國城市的社區(qū)服務(wù)是在民政部門“社會福利社會化”的方針指導(dǎo)下出現(xiàn)的。城市社區(qū)服務(wù)是在城市社區(qū)范圍內(nèi)，在政府部門、社區(qū)組織、企業(yè)組織及社區(qū)居民的積極參與以及共同行動下，動員社區(qū)內(nèi)外的各種資源，為社區(qū)居民提供的公共性、福利性、公益性、互助性、義務(wù)性和營利性服務(wù)的總稱。社區(qū)服務(wù)具體可分為三類：公共服務(wù)、公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)。公共服務(wù)屬于基礎(chǔ)性服務(wù)，服務(wù)對象是全體社區(qū)成員，由基層政府和公營部門負責提供；公益服務(wù)屬于福利性服務(wù)，它的服務(wù)對象是社區(qū)中生活困難的人群，由非營利組織、社會團體和志愿組織提供；商業(yè)服務(wù)屬于經(jīng)營性服務(wù)，由營利性組織提供，服務(wù)對象不限，在于便民利民。公共服務(wù)屬于無償服務(wù)，福利性服務(wù)屬于無償服務(wù)和有償服務(wù)相結(jié)合，經(jīng)營性服務(wù)屬于有償服務(wù)。

我國目前城市社區(qū)服務(wù)的總體狀況是，公共服務(wù)不到位、不健全；盡管以福利性社區(qū)服務(wù)為主，但其專業(yè)性低、服務(wù)內(nèi)容陳舊，難以滿足多樣化需求；經(jīng)營性社區(qū)服務(wù)缺位、不規(guī)范。只有多管齊下，互相補位，才能實現(xiàn)社區(qū)中老有所養(yǎng)，幼有所托，孤有所撫，殘有所助，難有所幫，有求必應(yīng)，各得其所。

一、發(fā)展社區(qū)服務(wù)對改善民生意義重大

世紀之交以來，黨和政府始終將社區(qū)服務(wù)視為社區(qū)建設(shè)的龍頭，擴大就業(yè)的重要途徑和城市經(jīng)濟的新增長點，希望通過社區(qū)服務(wù)有效解決市場失靈帶來的某些社會問題。

當前我國城市社區(qū)服務(wù)體系仍然是以面向弱勢群體的福利性社區(qū)服務(wù)體系為主，因其針對對象的局限性，無法滿足普通社區(qū)居民的多元性、異質(zhì)性的需求，因此，由福利性的社區(qū)服務(wù)體系向與公共性和社會性并重的社區(qū)服務(wù)體系轉(zhuǎn)變，成為社區(qū)服務(wù)發(fā)展的必然趨勢。這也同時意味著創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)體制機制將成為著力改善民生，推進基本公共服務(wù)均等化的緊迫任務(wù)。

（一）發(fā)展社區(qū)服務(wù)有利于拓展經(jīng)濟增長點和擴大就業(yè)

社區(qū)服務(wù)包括公共服務(wù)、公益服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，其作為服務(wù)業(yè)新的經(jīng)濟增長點，在滿足了社區(qū)多元化需求的同時，也提供了大量的就業(yè)崗位。在發(fā)達國家，社會組織就業(yè)人數(shù)一般占總?cè)丝诘?0%，而我國不足1%，其未來就業(yè)空間可觀。

（二）發(fā)展社區(qū)服務(wù)有利于提高生活質(zhì)量和幸福感

社區(qū)服務(wù)的主要任務(wù)是面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象等提供福利服務(wù)，達到維護弱勢群體的基本生活權(quán)利的目的，我國正處在老齡化加快發(fā)展階段，迫切需要社區(qū)開展老年人的養(yǎng)老、就醫(yī)、文體健身、精神慰藉等方面的服務(wù)；另外，社區(qū)服務(wù)急需拓展的任務(wù)是解除居民后顧之憂、擴大社會福利的范圍，如加強便民利民服務(wù)、擴大個性化、社會化服務(wù)等，滿足不同居民對服務(wù)的需求，從而提高廣大居民社會生活的質(zhì)量和幸福感。

（三）發(fā)展社區(qū)服務(wù)有利于構(gòu)建和諧社會關(guān)系及社會環(huán)境

社區(qū)服務(wù)在不斷滿足社區(qū)居民對物質(zhì)、文化生活的多樣化、多層次需求的同時，也培育了居民對社區(qū)的凝聚力、社會資本和社會信心。它協(xié)調(diào)和調(diào)整了社區(qū)居民之間以及居民與各類社區(qū)組織之間的利益關(guān)系，促使社區(qū)成員共同參與到社區(qū)建設(shè)中來，不斷地提高社區(qū)成員的社區(qū)認同感、歸屬感和凝聚力。

（四）發(fā)展社區(qū)服務(wù)有利于促進社會穩(wěn)定和提高社會管理效益

社區(qū)服務(wù)對保障民政對象的基本生活，改善居民的生活質(zhì)量，促進社會穩(wěn)定和發(fā)展起到基礎(chǔ)性的積極作用；同時有利于資源最佳配置、提高社會管理效益和效率。此外，城市社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新的成就還可以為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)提供經(jīng)驗借鑒。

二、我國城市社區(qū)服務(wù)存在的主要問題

目前我國城市社區(qū)服務(wù)仍然存在著明顯的制度性缺陷，主要表現(xiàn)在四方面。

（一）社區(qū)服務(wù)職責定位不清，行政化傾向明顯

其根源來自于對社區(qū)服務(wù)管理的認識不到位，社區(qū)組織行政化色彩仍然濃厚，社區(qū)建設(shè)混同于基層政權(quán)建設(shè)；市、區(qū)政府和街道辦事處、社區(qū)居委會的關(guān)系還沒有完全理順。目前普遍存在著“政社不分”乃至政府包辦社區(qū)服務(wù)的傾向，這種傾向在組織上體現(xiàn)為街道辦事處對社區(qū)服務(wù)中心實施垂直管理。在與社區(qū)居委會的關(guān)系上體現(xiàn)為將對居委會的指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，筆者在本省數(shù)十個街道和社區(qū)調(diào)研時，均親聞街道和社區(qū)干部對于這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的直接或婉轉(zhuǎn)的肯定。這種政社不分和政府包辦行為直接導(dǎo)致的不良后果突出表現(xiàn)為：

從社區(qū)自治角度看，會極大削弱居委會在社區(qū)服務(wù)上的自治地位，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)缺乏居民參與，從而難以深入和全面地把握社區(qū)居民的真正需求。社區(qū)服務(wù)是以社區(qū)居民的參與為發(fā)展的動力和追求的目標，政府包攬社區(qū)服務(wù)，社區(qū)居民只能是服務(wù)的簡單受助者，而不是服務(wù)的提供者。其結(jié)果必然是，一方面加深了受助對象對政府的依賴性，不利于居民參與意識和社區(qū)責任心的培育；另一方面，在政府包攬社區(qū)服務(wù)的情況下，社區(qū)居民即使參與社區(qū)服務(wù)，也是行政性的被動參與，而不是道德性的主動參與。

從資源配置角度看，如果政府包攬對社區(qū)服務(wù)的資源投入，雖然社區(qū)服務(wù)會因較強的物質(zhì)基礎(chǔ)而起點高、起步快，但過分依賴于政府的外部投入，最終將不利于社區(qū)內(nèi)部資源的內(nèi)在動力性運作；同時導(dǎo)致政府背上社會福利的重負。

從社區(qū)服務(wù)項目角度看，屬于政府動員型的項目占較大比例。很多社區(qū)服務(wù)不是根據(jù)社區(qū)居民的實際需要設(shè)立，而是政府為了達標、出政績、造亮點用行政手段強行推動的，實用價值小，利用率低，群眾滿意程度差，且極大浪費資源。

（二）社區(qū)服務(wù)運行機制缺失

完善的運行機制是社區(qū)服務(wù)管理有效進行的重要保證，目前我國城市社區(qū)在社區(qū)服務(wù)運行的動力機制、整合機制、激勵機制、控制機制和保障機制等方面存在較嚴重缺失，導(dǎo)致一系列不良后果。如因整合機制的缺失，直接導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)管理混亂的后果，表現(xiàn)為政府部門各自為政，缺乏規(guī)劃協(xié)調(diào)。城市政府不僅擔負著公共服務(wù)的供給職責，而且應(yīng)該履行對福利性服務(wù)和商業(yè)性服務(wù)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)管職責。當前，由于工商、勞動、民政、土地、城建、城管等政府管理部門對社區(qū)服務(wù)的認識不同，工作重點不同，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)，沒有形成引導(dǎo)和推進社區(qū)服務(wù)發(fā)展的整體合力；因運行機制缺失引起的其他不良后果還有：工作效率低下，居民滿意度較低、參與積極性較差等。

（三）社區(qū)服務(wù)資金短缺，政府投入不足

目前，由于政府財力有限，對社區(qū)公共服務(wù)的投入偏低，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)范圍難以擴展，社區(qū)服務(wù)人員隊伍素質(zhì)、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量難以提高。在發(fā)達國家，政府對社區(qū)投入比例一般占50%以上，我國目前最多占30%左右。

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)城市社區(qū)服務(wù)的資金來源比較困難，缺乏自我發(fā)展的能力。據(jù)筆者在黑龍江省調(diào)研顯示，除去少數(shù)由省、市、區(qū)重點扶持的典型社區(qū)可以得到政府較多的財力支持外，大多數(shù)社區(qū)所需資金，主要靠社區(qū)自籌，而許多社區(qū)想自己創(chuàng)業(yè)，卻沒能力和精力。此外，許多社區(qū)服務(wù)項目以無償或低償服務(wù)為主，自身積累能力較差，甚至連維持現(xiàn)有設(shè)施發(fā)揮正常功能都比較困難。

（四）社區(qū)服務(wù)隊伍專業(yè)化、社會化水平低

從國內(nèi)外經(jīng)驗看，專業(yè)化是城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展的方向。社區(qū)公益服務(wù)是一項專門的職業(yè)，從事社區(qū)服務(wù)的工作人員必須經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練，獲得專業(yè)工作證書才能上崗。我國目前城市社區(qū)服務(wù)雖已建立起由專職人員、兼職人員和志愿者組成的社區(qū)服務(wù)隊伍，但總體看來專業(yè)化水平還比較低，主要由退休的老年人、下崗的中青年人以及義務(wù)性的服務(wù)人員組成，他們普遍沒有受過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)，且文化素質(zhì)偏低。筆者在黑龍江省十多個社區(qū)調(diào)查社區(qū)專職服務(wù)人員情況時，幾乎未見到社會工作專業(yè)大學(xué)生的身影。從社區(qū)服務(wù)中介組織和志愿者隊伍層面看，我省社區(qū)服務(wù)中介組織發(fā)展尚不健全、數(shù)量較少，與社區(qū)服務(wù)的需求不相稱，缺少高層次的示范典型；同樣，社區(qū)服務(wù)公益性設(shè)施中志愿者人數(shù)太少，致使公益服務(wù)的項目較少，水平較低，相關(guān)政策不健全，志愿者缺乏規(guī)范化、制度化的參與機制，導(dǎo)致志愿者服務(wù)活動無法持久開展。上述情況使得我省社區(qū)服務(wù)專業(yè)化和社會化一直徘徊在較低水平?！逗邶埥∈逡?guī)劃綱要》指出：“由于公共服務(wù)和社會保障體系不健全，我省將面臨改善民生的巨大壓力?！?/p>

三、以社區(qū)服務(wù)體制機制創(chuàng)新促進民生改善

針對我國城市社區(qū)服務(wù)存在的行政化過強，社會化、專業(yè)化缺乏等制度性缺陷，應(yīng)從以下方面進行制度創(chuàng)新：

（一）明確職責關(guān)系，在健全多元主體上有所突破

加速政府職能轉(zhuǎn)變，理順區(qū)、街道和社區(qū)關(guān)系；健全社區(qū)服務(wù)多元主體供給體制，即由政府部門、社會組織和市場組織三方共同提供社區(qū)服務(wù)。

首先，健全以街道辦事處、公營部門（郵局、學(xué)校、醫(yī)院等）為依托的政府組織系統(tǒng)，提高其公共服務(wù)和社會管理的責任、能力和水平。

其次，健全社區(qū)社會組織系統(tǒng)，提高其公益服務(wù)的認識水平和服務(wù)能力。

再次，健全以社區(qū)服務(wù)企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟組織為代表的企業(yè)組織系統(tǒng)，提高通過市場化途徑為社區(qū)提供私人服務(wù)的水平。此外，駐社區(qū)單位組織作為社區(qū)一份子也參與社區(qū)共建。只有確立多元供給體制，才能充分利用各種社會資源，形成多方力量的互動、競爭，增加激勵因素，提高社區(qū)服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。