摘要：當前，我國的權力監(jiān)督機制是一個條塊結合、縱橫交錯的多層次、全方位監(jiān)督系統(tǒng)。但由于制度設計的缺陷，監(jiān)督系統(tǒng)的效能未能得到有效的發(fā)揮，體制和機制上仍存在不少漏洞和缺陷。這就要求我們：立足當前國情，按照權力運行規(guī)律的要求，加強制度建設，大力創(chuàng)新權力監(jiān)督機制，從根本上增強機制拒腐防變和抵御風險的能力。

關鍵詞：權力監(jiān)督；機制；效能；因素

公共權力的腐敗和蛻變是當今世界各國都在普遍關注的社會政治問題，也是我們黨和政府長期重視和始終致力解決的重大課題。權力腐敗和蛻變的本質(zhì)是濫用權力，特別是在權力壟斷和缺乏監(jiān)督制約的狀態(tài)下，權力最容易膨脹，也最容易走向腐敗。“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！盵1]針對當前的權力腐敗問題，胡錦濤同志在十七大報告中明確提出：“確保權力正確行使，必須讓權力讓陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制?！?[2]

一 、對當前我國權力監(jiān)督機制的效能分析

自十一屆三中全會以來，社會主義民主政治建設加強，我國的公共權力監(jiān)督機制不斷完善，現(xiàn)已初步形成了一個包括政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督、法律監(jiān)督、權力機關監(jiān)督、職代會監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督在內(nèi)的比較完整的社會主義監(jiān)督體系。[3]

就目前我國的監(jiān)督形式，歸結下來可大致分為兩類：一類可歸于國家性質(zhì)的監(jiān)督，即體制內(nèi)監(jiān)督。這類監(jiān)督是在國家機關系統(tǒng)內(nèi)部或者國家機關各系統(tǒng)之間進行的。它包括政黨監(jiān)督、權力機關監(jiān)督、行政監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督、法律監(jiān)督等；另一類可歸于非國家性質(zhì)的社會監(jiān)督，即體制外監(jiān)督。它包括職代會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督和人民政協(xié)的監(jiān)督。

（一）體制內(nèi)監(jiān)督的效能分析

體制內(nèi)監(jiān)督的優(yōu)勢：一是監(jiān)督主體與監(jiān)督對象工作職能性質(zhì)接近，有機會、有條件更多地了解監(jiān)督對象的活動，使監(jiān)督更具有直接性和針對性，容易實現(xiàn)監(jiān)督的理性化；二是內(nèi)部監(jiān)督有利于減少中間環(huán)節(jié)，能夠憑借監(jiān)督權的合理分配，提高監(jiān)督工作的效率，降低監(jiān)督成本，進而取得最佳的效益。

體制內(nèi)監(jiān)督的缺陷：一是體制內(nèi)監(jiān)督是國家機關內(nèi)部的自然約束、自我監(jiān)督，是單向性的、一維的監(jiān)督，其根本特點就是內(nèi)部性和封閉性。監(jiān)督的視角受到限制，監(jiān)督的范圍狹窄；二是對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，依靠自我約束機制進行處理，及時發(fā)現(xiàn)和及時糾正能力差；三是監(jiān)督者與被監(jiān)督者均受相同權力核心的領導和控制，“自我手術”效能降低；四是內(nèi)部監(jiān)督對權力核心的監(jiān)督不夠，缺乏對領導者的權力約束，出現(xiàn)監(jiān)督的空白地帶。[4]

（二）體制外監(jiān)督的效能分析

體制外監(jiān)督的優(yōu)勢：一是外部監(jiān)督是人民政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督、職代會監(jiān)督等綜合監(jiān)督作用的發(fā)揮，是多維的監(jiān)督，可以避免和減少監(jiān)督的空白地帶；二是外部監(jiān)督的監(jiān)督范圍廣泛，除了法律規(guī)定的國家秘密和其他特殊情況外，國家機關的法律監(jiān)督活動都在監(jiān)督范圍之內(nèi)；三是外部監(jiān)督的主體是獨立自由的，沒有領導與被領導的關系，因而監(jiān)督是自主的。

體制外監(jiān)督的缺陷：一是外部監(jiān)督不受規(guī)則的調(diào)整和限制，合理監(jiān)督界限難以界定，異化的外部監(jiān)督行為會嚴重損害公共權力的獨立運行；二是外部監(jiān)督主體大多缺乏相應的專業(yè)知識，致使在履行監(jiān)督職能遇到復雜情況時缺乏準確的判斷，監(jiān)督理性化的目標很難實現(xiàn)。

體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督發(fā)揮各自優(yōu)勢，效應互補，在某種程度上較好的實現(xiàn)了“十個1相加大于10” [5]的系統(tǒng)優(yōu)勢效能。但不可否認的是，權力監(jiān)督機制在運行的過程中也容易受到一些因素的影響，從而大大影響了其效能的發(fā)揮。

二、權力監(jiān)督機制效能弱化的因素分析

（一）權力監(jiān)督理念滯后

我們談監(jiān)督，往往只強調(diào)對領導干部行為的監(jiān)督，而忽視了對權力運行過程的監(jiān)督，因此這不是科學的監(jiān)督。這種監(jiān)督的主要目標是指向執(zhí)掌權力的人，而對權力本身及其運作過程的監(jiān)督缺乏足夠的認識和重視；在監(jiān)督客體上，只重視了戰(zhàn)術目標，卻忽略了戰(zhàn)略目標。它主要著眼于規(guī)定人的行為，而沒有從權力來設置。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，利益主體多元化、價值取向多元化、收入分配多重化、生活方式多層次化的趨勢越來越明顯，掌權人的行為也越來越走向復雜化。因此，我們要從權力運行這一根本著眼點解決問題，實現(xiàn)“盯人”到“盯權”的轉(zhuǎn)變，把監(jiān)督重點放在對權力運作的規(guī)范和制約上來，把對權力運作的監(jiān)督由重點管人的行為轉(zhuǎn)到監(jiān)督權力本身上來。

（二）權力監(jiān)督機制運行方式簡單化

監(jiān)督系統(tǒng)效能的發(fā)揮程度是衡量一個國家民主化的重要標準。任何一個健全的民主社會，其監(jiān)督指向都應當是自上而下、平等制約和自下而上的有機統(tǒng)一，不能畸輕畸重或強弱過分懸殊，否則就會使監(jiān)督在失衡狀態(tài)下運行，促使權力監(jiān)督的負效應膨脹。

健全監(jiān)督系統(tǒng)，是確保監(jiān)督能否取得成效的關鍵。目前，我國權力監(jiān)督機制雖然從表面上形成了一個自下而上、自上而下、縱橫交錯的立體監(jiān)督系統(tǒng)，但在實際政治生活中，這種監(jiān)督系統(tǒng)只是流于形式，監(jiān)督的實施與系統(tǒng)效能的發(fā)揮完全脫節(jié)。在我國權力監(jiān)督機制中，比較有力的只有自上而下的垂直型下行監(jiān)督組織體系，而自下而上的上行監(jiān)督和平行監(jiān)督卻相對困難，以致造成不少監(jiān)督環(huán)節(jié)的空檔和誤區(qū)。監(jiān)督系統(tǒng)效能的弱化，究其原因，一是各種監(jiān)督機構和監(jiān)督力量各自為政，缺乏溝通與協(xié)調(diào)，習慣于單線式監(jiān)督，而沒有形成上下左右、縱橫交錯的網(wǎng)式監(jiān)督，造成監(jiān)督力量分散；二是各種監(jiān)督機構和監(jiān)督力量由于隸屬關系等原因，執(zhí)行的是自己特定的職能，監(jiān)督的是自己特定的對象，在監(jiān)督過程中要么齊抓共管，要么各執(zhí)一端，要么互相推諉，有時相互掣肘，甚至形成矛盾，造成監(jiān)督力量抵消，無法保證監(jiān)督層次合理、運行得當，也無法保證監(jiān)督制約有一個統(tǒng)一的目標、規(guī)范、行動以及明確的責任，以致在現(xiàn)實生活中無法發(fā)揮應有的效能。

（三）權力監(jiān)督環(huán)節(jié)存有“真空”

就監(jiān)督的環(huán)節(jié)而言，一般可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，往往是虛監(jiān)；事后監(jiān)督才是實監(jiān)。在監(jiān)督運行的實際過程中，存在著重視追懲性的事后監(jiān)督，而忽視預防性的事前監(jiān)管和監(jiān)控性的事中監(jiān)督的認識盲區(qū)，這是監(jiān)督功能弱化的客觀原因與客觀現(xiàn)實。這不僅使權力監(jiān)督機構陷于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動局面，而且造成權力運行前和運行中監(jiān)督的“真空”環(huán)節(jié)，致使我國權力監(jiān)督體系聯(lián)接性比較差、空白點較多。究其原因，一是制度本身存在的問題；二是執(zhí)行制度不嚴格，隨意性很大，少數(shù)黨員、干部不但不帶頭嚴格執(zhí)行，反而利用熟知制度操作程序之便鉆空子，逃避制度對權力的監(jiān)督制衡；三是責任追究力度小。對違反制度的行為如何處置缺少配套的規(guī)定，責任追究不到位，不按制度辦事的人得不到應有的懲處，嚴格執(zhí)行制度的人得不到應有的褒獎。

（四）權力監(jiān)督程序缺少，公共權力的運作欠缺規(guī)范透明

實體的正義需要程序的正義作為保證。在我國的憲法與其他法律中，雖然都有關于監(jiān)督的條文，但是監(jiān)督權缺少具體實施程序和細則可供執(zhí)行，其融合功能差，操作性不強。一部完善統(tǒng)一的《監(jiān)督法》遲遲難以出臺，不能為監(jiān)督主體提供系統(tǒng)而強有力的法律依據(jù)和法律保障。在監(jiān)督過程中，各監(jiān)督主體職能交叉、權限不清、各自為戰(zhàn)，監(jiān)督客體的責任義務不明確，已有相當部分的權力納入監(jiān)督執(zhí)法的范圍，客觀上為濫用權力預留了空間。缺少程序保障的正義等于空洞的正義，沒有程序的保障，會嚴重削弱監(jiān)督體系的整體功能。

行政程序的不規(guī)范和不透明是濫用權力，以權謀私得以發(fā)生的又一重要原因。所謂不規(guī)范，是指權力運行的程序缺乏清晰、嚴密、具體的規(guī)定，自由裁量權過大。有的雖然規(guī)定了程序，卻不遵守程序或是隨意減免既定程序，甚至根據(jù)個人需要擅自改變程序規(guī)則，致使大量權力的運行，特別是一些領導干部的權力行使，沒有受到行政程序的制約；所謂不透明，是指權力運行的程序規(guī)則對外部公開的程度不夠。雖然近年來開始倡導政務公開，但進度卻參差不齊。一些地方和部門避重就輕、時有時無，特別是對人、財、物等權力行使的核心部位觸動不大。

機制是全部監(jiān)督關系動態(tài)時的總的反映。成熟的監(jiān)督機制是建立在一整套完備的監(jiān)督制度、方法技術的基礎上的。某種意義上講，監(jiān)督制約屬社會技術范疇，監(jiān)督的有效性往往取決于技術方法的先進性。從公共權力監(jiān)督內(nèi)在機制的設置來看，我國權力監(jiān)督機制的不完善主要源于技術落后，有效調(diào)節(jié)機制還沒有完全建立起來。從建立監(jiān)督機制的技術角度看，監(jiān)督機構必須要有高度的權威和地位，必須完全獨立行使職權，監(jiān)督人員要有可行的職務保障，而我們恰恰在這些方面做得不夠，使監(jiān)督機制的效能比較低。當前，權力監(jiān)督制約技術的主流表現(xiàn)形式就是寓于法律化和制度化之中，原因就在于法治本質(zhì)上是一種治國之術?，F(xiàn)代法治包含了一系列技術性的手段和方法，這既表現(xiàn)為人們在制度的創(chuàng)制過程中經(jīng)濟積累、認識深化、方法與技巧的豐富和完善，也表現(xiàn)在隨著社會科學技術的發(fā)展，一些科技成果現(xiàn)已大量運用于法制實踐中，成為法治活動中的輔助手段。納入法治的軌道，權力的監(jiān)督制約才可能獲得長遠的技術支持和保障。

總之，改革和完善中國特色的權力監(jiān)督機制，就是要從中國國情出發(fā)，按照權力運行規(guī)律的要求，把拒腐防變寓于黨和政府的各項工作之內(nèi)，體現(xiàn)在領導體制和工作機制之中，通過健全和完善各方面的制度和措施，在權力運行過程中形成一種抵御各種腐朽思想侵蝕，防止權力異變的環(huán)境氛圍和制度體系，從體制和機制上增強拒腐防變和抵御風險的能力。[6]

參考文獻

[1][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，1961.

[2]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[R].2007-10-15.

[3]蔣建新.當代中國政治制度[M].北京：軍事誼文出版社，1995.

[4]葉曉龍.論檢察機關自偵案件的偵查監(jiān)督[J].中國刑事雜志，2003，（5）.

[5]孔令望.國家監(jiān)督論[M].杭州：浙江人民出版社，1991.

[6]唐曉清.健全和完善拒腐防變的權力監(jiān)督約束機制[J].理論界，2003，（4）.

[責任編輯：胡 悅]