【摘 要】行政權(quán)作為一種強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力，如果過(guò)度膨脹將會(huì)威脅和損害個(gè)體利益，危害國(guó)家穩(wěn)定。因而對(duì)行政權(quán)予以相應(yīng)的規(guī)制是必須的。行政法的基本原則是貫穿行政法整體的規(guī)范和理念，其從亦各個(gè)角度表現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的調(diào)整和控制。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán);行政法的基本原則;權(quán)力規(guī)制

行政權(quán)力的有效行使，是保障國(guó)家穩(wěn)定、健康發(fā)展的需要。為確保行政權(quán)力既能充分發(fā)揮其功效，又不至于由于自身的過(guò)度膨脹而威脅和損害個(gè)體利益，因而對(duì)行政權(quán)力的形式予以規(guī)范和制約是必要的。然而，法律條文總是有滯后性等不可避免的不足之處，無(wú)法包羅萬(wàn)象地針對(duì)每一個(gè)發(fā)生或者可能發(fā)生的事件作出具體的規(guī)范。因而，需要一些體現(xiàn)法律基本精神和立法價(jià)值取向的法律基本原則，在法律尚未就具體行為作出規(guī)定的時(shí)候，發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范作用，避免使行為處于失控狀態(tài)或是權(quán)利喪失被保障的機(jī)制。行政法學(xué)大家楊建順教授認(rèn)為， “作為行政法的基本原則，有起初所確立的合法性原則和合理性原則就足夠了，其他的諸多原則更適合于作為某個(gè)特定領(lǐng)域的原則，或者作為兩個(gè)基本原則的具體構(gòu)成要素?！薄叭绻f(shuō)在二分法和三分法之間需要作出選擇的話，那么，我寧愿選擇三分法。不過(guò)，我所選擇的三分法中的第三個(gè)基本原則并不是應(yīng)急性原則，而應(yīng)當(dāng)是行政公開(kāi)的原則?！盵1]因此，依據(jù)楊建順教授的理論，行政法的基本原則包括：合法性原則、合理性原則以及公開(kāi)原則。

１．合法性原則

“合法性原則亦稱‘依法行政原則’，是指行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須依據(jù)法規(guī)范、符合法規(guī)范，不得與法規(guī)范相抵觸?！盵1]它是現(xiàn)代法制國(guó)家所普遍才行的行政法制中的根本原則之一，在行政法中具有不可替代的地位。對(duì)于合法性原則的理解，主要從以下幾點(diǎn)考慮：

1.1關(guān)于“法”的范圍問(wèn)題

在中國(guó)，行政合法性原則要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)必須遵守憲法、基本法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等。那么規(guī)章和其他規(guī)范性文件是否應(yīng)該包含在這里的“法”所指示的范圍內(nèi)呢？實(shí)際上，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中已經(jīng)將規(guī)章納入了“法”的范圍。而對(duì)于“其他規(guī)范性文件”，從法律規(guī)范的多層級(jí)性著眼，應(yīng)當(dāng)將其納入。當(dāng)針對(duì)行政系統(tǒng)整體探討依法行政問(wèn)題時(shí)，所指向的“法”就只能限定在憲法和狹義的“法律”層面。

1.2合法性原則中的“法”應(yīng)包括實(shí)體法和程序法

合法性原則中的“法”也應(yīng)該包括程序法，這個(gè)問(wèn)題在理論和實(shí)踐中常容易被忽視。然而，行政行為合乎程序法要求，是保證行為程序公正無(wú)私的必然要求。實(shí)際上，現(xiàn)代行政程序法中已然存在許多制度設(shè)計(jì)旨在為保障行政主體正當(dāng)、公平履行其職權(quán)。例如：聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯、聽(tīng)證、回避、職能分離以及做出對(duì)私人不利的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)說(shuō)明理由的責(zé)任等制度，為行政程序的正當(dāng)性提供了支撐。

1.3關(guān)于權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求

權(quán)責(zé)統(tǒng)一，要求行政機(jī)關(guān)在作出違法或者不當(dāng)行使職權(quán)的行為時(shí)，必須依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。一般情況下，違法的行政活動(dòng)將可能被撤銷或者被宣布全部或部分無(wú)效。但在某些特殊的情況下，違法的行政活動(dòng)也可能被確認(rèn)為有效，這在日本行政法上被稱為“事實(shí)判決”。這種對(duì)違法行為的確認(rèn)主要是考慮到撤銷某些具體行政行為可能會(huì)造成的嚴(yán)重影響，即對(duì)國(guó)家利益或公共利益造成重大損失。在這種情況下，違法行政行為的效力將不會(huì)被撤銷，只是相關(guān)的行政主體要采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。

1.4合法性原則的例外

應(yīng)急性原則可以作為合法性原則的例外情況。即在某些緊急情況下行政主體采取的某些非法定行為將被視為有效。例如，在戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害、流行病變等情況下，在為了保護(hù)公共利益的情況下做出的一些法律未授權(quán)甚至是違背法律規(guī)范的行政行為，也會(huì)被視為有效。這體現(xiàn)了合法性要求對(duì)公共利益的讓步。但這種例外本身是通過(guò)法律授權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，所以從某種意義上說(shuō)，它也體現(xiàn)了合法性原則的要求。

行政權(quán)力涉及國(guó)家管理、社會(huì)公共事務(wù)的方方面面。如何保障行政權(quán)的有效行使？如何維護(hù)行政權(quán)的權(quán)威？如何使現(xiàn)代國(guó)家合理實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治機(jī)能？這些都不是能夠放任行政權(quán)自行解決的問(wèn)題。只有在法律的授權(quán)和規(guī)范下，明確行政權(quán)的權(quán)利范圍、行使方式、違法責(zé)任承擔(dān)等，使行政權(quán)能夠在既有的框架下合理公正地發(fā)揮其作用。是權(quán)力就有無(wú)限膨脹的欲望。行政權(quán)作為一種權(quán)力，由行政主體代表國(guó)家行使，因而相對(duì)與行政主體而言，行政相對(duì)人處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。如果行政權(quán)再被濫用，那么將很可能侵害到個(gè)人的權(quán)利。因而，需要對(duì)行政權(quán)力的行使加以某種制約。此時(shí)，合法性原則將行政行為制約在法律許可范圍內(nèi)的作用便體現(xiàn)出來(lái)了。

2.合理性原則

合理性原則是行政法制原則的另一個(gè)重要組成部分，指行政決定內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。

合理性原則產(chǎn)生的原因是行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)大。其對(duì)行政自由裁量權(quán)具有一定的控制作用，既是對(duì)行政自由裁量權(quán)正確適用的要求，又是對(duì)不正確適用甚至是違法適用的判斷依據(jù)。合理性原則對(duì)自由裁量權(quán)的要求主要涉及妥當(dāng)性、必要性、以及比例性三個(gè)相關(guān)聯(lián)的具體原則。

首先從妥當(dāng)性原則來(lái)看。妥當(dāng)性原則要求，行政自由裁量權(quán)的行使，必須是恰當(dāng)?shù)模虾跚槔?、符合?shí)際情況的，不能超出法定的目的。任何法律的制定都是基于一定的社會(huì)需要，為了達(dá)到某種社會(huì)目的；行政自由裁量權(quán)的行使不能背離法定目的，否則將踐踏立法的初衷。[2]例如追求私人利益、惡意報(bào)復(fù)等。當(dāng)然，妥當(dāng)性要求還包括，對(duì)相對(duì)人施加的手段，應(yīng)該是法律上和事實(shí)上能夠達(dá)成的。如，責(zé)令不會(huì)開(kāi)車的人開(kāi)走違章車輛是事實(shí)上不可能完成的行為。因而應(yīng)被排除在妥當(dāng)?shù)男姓袨橹狻?/p>

其次，從必要性原則來(lái)看，必要性原則要求行政自由裁量所采取的手段應(yīng)該是最溫和的，侵害最小的。所謂“殺雞焉用牛刀”講的就是這個(gè)道理。對(duì)于輕微的違法行為，應(yīng)該采取影響較小的行政手段，或者以一些非行政行為的手段，予以解決。這樣可以既提高行政效率，又能夠避免假公濟(jì)私，不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，從法益的相稱性原則來(lái)看，實(shí)施的行政行為所能夠獲得的法益，要與所采取的手段相適應(yīng)，不能采取過(guò)激的手段以獲取實(shí)際上很小的法益。在保證依法行政的前提下，要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)實(shí)行組織和管理過(guò)程中，要能夠有效地發(fā)揮功能以取得最大的行政執(zhí)法效益。

3.公開(kāi)原則

在許多法學(xué)著作中，并沒(méi)有把公開(kāi)原則納入行政法的基本原則。楊建順教授單獨(dú)將其羅列為一項(xiàng)行政法的基本原則，主要是基于以下兩點(diǎn)的考慮；第一，公開(kāi)原則貫穿于行政立法、許可、處罰、征收、強(qiáng)制等幾乎所有具體行政行為領(lǐng)域。將其作為行政法的基本原則來(lái)構(gòu)架，既符合了“基本原則”本身的屬性和功能，又使其他相關(guān)領(lǐng)域的特別立法可以省去這方面內(nèi)容的規(guī)定，起到了節(jié)約資源和立法便利的作用。第二，從理論研究和立法實(shí)務(wù)來(lái)看，公開(kāi)制度支撐著合法性原則和合理性原則的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)公開(kāi)是公平、公正、平等理念得以實(shí)現(xiàn)的保證，是民主主義和法治主義得以實(shí)現(xiàn)的前提性準(zhǔn)備。

從中國(guó)的法制現(xiàn)狀來(lái)看，將公開(kāi)原則納入行政法的基本原則是可取的。行政主體在履行公開(kāi)義務(wù)方面還有待加強(qiáng)，公開(kāi)制度在中國(guó)尚有很大的發(fā)展空間。將公開(kāi)原則在行政法立法上提高到基本原則的高度，有利于公開(kāi)制度的貫徹實(shí)施。實(shí)踐中，公開(kāi)原則所能帶來(lái)的效益是不容忽視的。公開(kāi)制度，給公眾監(jiān)督行政權(quán)提供了渠道和平臺(tái)。是行政行為更為透明化，促使行政主體在履行職責(zé)時(shí)提高責(zé)任意識(shí)，減少不公平、不公正行政行為的發(fā)生。 [科]

【參考文獻(xiàn)】

［１］楊建順著.行政規(guī)制與權(quán)利保障.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:114，115.

［２］甘露.試論行政和理性原則對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制.法制與社會(huì)，2010，5.