[摘 要]在我國經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)生活正在發(fā)生深刻變化的歷史時(shí)期，中國社會(huì)正面臨著全面轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中，中國政治發(fā)展所面臨的困境尤為突出，如何進(jìn)行政治體制改革，日益引起人們的關(guān)注。本文以政治發(fā)展為研究視角，力圖在分析威爾遜的行政集權(quán)思想基礎(chǔ)上，立足本國國情，借鑒其他國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，提出促進(jìn)政治發(fā)展的一些觀點(diǎn)，以期促進(jìn)我國社會(huì)的和諧發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]行政集權(quán) 政治發(fā)展 政治民主化

隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國的政治發(fā)展也在加快前進(jìn)的步伐：民主制度越來越完善，公民意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府的公信度逐漸增強(qiáng)，基層政治制度建設(shè)發(fā)揮作用越來越明顯。但與此同時(shí)，由于社會(huì)面臨轉(zhuǎn)型的陣痛和現(xiàn)代背景等多方面的影響，在政治發(fā)展中遇到了不少問題，尤其是在理念方面發(fā)生了偏差。針對(duì)這種情況，學(xué)術(shù)界也展開了廣泛的討論，并提出了各自的見解。我們回溯到威爾遜的《行政學(xué)研究》一文，研究其行政集權(quán)的思想，這對(duì)于幫助我們重新思考行政組織的重構(gòu)以及行政權(quán)力的分配有著一定的意義。

一、威爾遜的行政集權(quán)思想

威爾遜在1887年6月的美國《政治科學(xué)季刊》第二期發(fā)表了其精華論文《行政學(xué)研究》。文章中指出，在哲學(xué)界，行政學(xué)與適當(dāng)分配憲法權(quán)力的研究是緊密聯(lián)系在一起的。威爾遜還認(rèn)為，行政管理者需要使行政管理與職責(zé)分明相適應(yīng)，但“巨大且自由處置權(quán)力的權(quán)限”是行政管理者不可或缺的條件。與政治上的分權(quán)觀念比較，這種理念主張行政集權(quán)。他的觀點(diǎn)是，行政權(quán)力在被加以分解的情況下，就會(huì)造成權(quán)責(zé)不明，而權(quán)責(zé)不明則又會(huì)導(dǎo)致參與者產(chǎn)生推卸責(zé)任的后果。而與此相反，如果行政權(quán)力集中在部門或所屬機(jī)關(guān)的首腦手中，那么權(quán)力將不難受到監(jiān)督。對(duì)個(gè)人而言，當(dāng)其感到個(gè)人擁有任意處置的權(quán)力時(shí)，他的權(quán)力越大，那么他就越不可能濫用這種權(quán)力，反之他還會(huì)受到激勵(lì)，使自己更加自制；而他的權(quán)力越小，他就越會(huì)覺得“小權(quán)”是模糊且常被忽視的，從而就越容易發(fā)展成不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

為了使行政集權(quán)在行政管理時(shí)發(fā)揮積極作用，威爾遜同時(shí)指出：行政管理者的行政行為應(yīng)該被置公眾視野內(nèi)，由公眾輿論進(jìn)行權(quán)威性評(píng)判；否則，當(dāng)公眾評(píng)論過于直接地鎖定在政府的日常瑣事和工作方法上時(shí)，它就會(huì)像是一個(gè)笨拙的農(nóng)夫操作一部他無法駕馭的機(jī)器一樣讓人反感。但是無論是在政治還是在行政方面，當(dāng)對(duì)指定基本政策的更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，公眾的批評(píng)則是不可或缺且安全有益的。這也被后來的學(xué)者們稱為“金魚缸效應(yīng)”。

在這個(gè)觀點(diǎn)中，威爾遜闡述的是實(shí)際上是行政集權(quán)與防止權(quán)力濫用之間的關(guān)系。但是，在當(dāng)前政治發(fā)展過程中，人民訴求政治民主化，威爾遜的行政集權(quán)思想有悖于當(dāng)前社會(huì)政治發(fā)展的趨勢。

二、威爾遜的行政集權(quán)思想與中國政治發(fā)展特別是政治民主化相悖的方面

政治發(fā)展被理解為政治生活和政治社會(huì)形態(tài)由簡單、原始狀態(tài)到復(fù)雜、高級(jí)的較為完善狀態(tài)的演變過程。政治民主化將政府權(quán)力分散到地區(qū)和地方，并且理解地方政府必須最大限度實(shí)行政務(wù)公開、透明化，并對(duì)公眾的要求做出回應(yīng)。

威爾遜的行政集權(quán)思想要求行政組織管理者擁有“巨大的權(quán)力和不受限制的自由處置權(quán)限”，顯然這與當(dāng)前民主政治發(fā)展的浪潮是背道而馳的，我們承認(rèn)行政集權(quán)對(duì)于行政效率是有一定作用的，但倘若處理不當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致腐敗等一系列政治問題。

1.中國傳統(tǒng)社會(huì)的行政集權(quán)制

雖然行政集權(quán)體制在原則上是民主的，但實(shí)行民主的方式和機(jī)制卻延續(xù)了舊的行政集權(quán)，是新社會(huì)中舊的集權(quán)官僚制保留的體現(xiàn)，也是初級(jí)公有制和民主制的實(shí)現(xiàn)形式。

為了適應(yīng)對(duì)行政集權(quán)體制的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織必須按行政級(jí)別來建制，其負(fù)責(zé)人也要有相應(yīng)的行政級(jí)別。由此，黨就在領(lǐng)導(dǎo)和掌控行政集權(quán)體制的同時(shí)，將自己納入該體制，成為其中重要的組成部分。但這樣的制度發(fā)展到今天，已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)的進(jìn)步，涌現(xiàn)出一些問題。由于社會(huì)形勢的不同，黨建初期革命精神顯露出減退的跡象，再加上監(jiān)督力度不足，個(gè)別地區(qū)和部門出現(xiàn)了嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。某些黨員將“全意為人民服務(wù)”的宗旨拋到九霄云外，從個(gè)人利益、小集團(tuán)利益出發(fā)，最后凌駕于群眾之上，嚴(yán)重侵害了人民的利益和民主權(quán)利。這顯然與民主制原則下公平、公正、合理地選拔、任用代表人民的公仆是背道而馳的。

2.行政集權(quán)制對(duì)政治民主化的阻礙

這樣的行政集權(quán)體制，已成一面龐大而密實(shí)的網(wǎng)，將全社會(huì)都網(wǎng)絡(luò)其中。誠然，它對(duì)于集中中央正權(quán)、統(tǒng)一全國步調(diào)有一定的積極作用，但隨著政權(quán)的鞏固，革命精神逐步淡化，利益演化成主要驅(qū)動(dòng)力。這其中既包括尋求升官的欲望，又衍生出夢想發(fā)財(cái)?shù)乃枷?；個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、腐敗風(fēng)化、脫離群眾等情況時(shí)有發(fā)生。初級(jí)民主制已經(jīng)無法再駕馭這個(gè)體制，反之，這個(gè)體制甚至開始侵害民主制原則。

三、威爾遜的行政集權(quán)思想對(duì)中國政治發(fā)展的借鑒意義

1.模糊的政治——行政分權(quán)思想

威爾遜雖然沒有明確的提出政治和行政二分的原則，但是依然可以看出他有模糊的政治——行政分權(quán)思想，公眾輿論和其他監(jiān)督是其建立該思想的基礎(chǔ)，并和政治分權(quán)也有一定聯(lián)系。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國家通過政治權(quán)力、行政指令對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行宏觀調(diào)控，政治和行政、經(jīng)濟(jì)是一體化的。因而將代表國家意志功能的政治和執(zhí)行國家意志功能的行政區(qū)分開來就顯得尤為重要：必須積極促成政治統(tǒng)治與行政管理——特別是經(jīng)濟(jì)管理的相分離，一方面積極培育具有中國社會(huì)主義特色的市場體系，主要通過市場機(jī)制進(jìn)行社會(huì)資源的優(yōu)化配置；另一方面，積極轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是經(jīng)濟(jì)職能，由過去的包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^政策和法律對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，使政府官員以失范的方式介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使市場運(yùn)作從無序走向有序。

2.行政監(jiān)督特別是公共輿論監(jiān)督思想

威爾遜的行政集權(quán)伴隨著政府行政職能和權(quán)力必然不斷擴(kuò)大，因而行政監(jiān)督是必不可少的，它是行政職能得以順利實(shí)施和行政權(quán)力得以合理行使的重要保證。威爾遜說：“在行政管理活動(dòng)中，群眾輿論講起什么作用？準(zhǔn)確的答案似乎是，公共輿論將起權(quán)威性評(píng)判家的作用。”政府為了能夠更有效地履行其職能，其中行政管理必須在一切方面都對(duì)公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。

伴隨著網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的到來，政治更加的處于大眾的視野之中，為了有效地對(duì)政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，通知防止腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生，公共輿論監(jiān)督變得尤為關(guān)鍵。一方面，要建立公共輿論監(jiān)督的相關(guān)機(jī)制，保證公共輿論能準(zhǔn)確的反應(yīng)當(dāng)前政治發(fā)展中所面臨的問題；另一方面，政府要做到信息的公開化和透明化，主動(dòng)將行政行為置于公共輿論的監(jiān)督之下。

3.勇于探索我國集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的政府管理模式

簡政放權(quán)是當(dāng)今西方國家行政改革的共同選擇，但因經(jīng)濟(jì)、政治制度存在根本性的不同，我國的行政體制改革不可能完全照搬西方的模式。我國之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊病是高度集中、過度集權(quán)，而且如今我國政治與行政并沒有徹底分開，政府官員集政治與行政功能于一身，導(dǎo)致制定的政策可行性不高，在執(zhí)行中又出現(xiàn)責(zé)任主體不明確等一系列問題，國家利益也在很多情況下遭受無可挽回的損失。所以，下放權(quán)力將是我國行政體制改革的一大任務(wù)，適度借鑒西方國家政治改革的做法，實(shí)行行政的適度集權(quán)化，以此保證國家利益的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]彭和平，竹立家等.國外公共行政理論精選[M].北京：中共中央黨校出版社，1997.

作者簡介：扈研(1988-)，女，黑龍江省鶴崗市人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)。