[摘 要]近年來，隨著地方政府融資平臺的爆炸式增長，地方債務規(guī)模也呈幾何式增長。地方融資平臺貸款占地方政府債務絕大部分份額，在推進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也暴露出一些問題。地方融資平臺普遍面臨“既要還舊債又難以續(xù)融資”的困難局面。為繼續(xù)推進地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)“穩(wěn)增長”目標，地方政府融資需要尋求新出路。

[關鍵詞]地方政府融資平臺 問題 對策

一、地方政府融資平臺起源與發(fā)展

由于《預算法》、《貸款通則》、《擔保法》分別規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券、地方政府不能直接向商業(yè)銀行借款、地方政府不得為貸款提供擔保，我國地方政府主要通過地方政府融資平臺（下稱地方融資平臺）進行融資。最早的地方融資平臺是1992年7月成立的上海城市建設投資開發(fā)總公司。2008年末，為應對金融危機，中央出臺“4萬億“經(jīng)濟刺激計劃，地方融資平臺井噴。隨著地方融資平臺的爆炸式增長，地方債務規(guī)模也呈幾何式增長，其中銀行信貸占絕大部分份額，成為地方融資平臺的主要融資方式。截至2011年9月末，全國共有地方融資平臺10468家，平臺貸款余額為9.1萬億，占地方債務總額85%。2012年平臺貸款進入集中還款期，35%左右貸款要償還本息，普遍面臨“既要還舊債又難以續(xù)融資”的困難局面。地方融資平臺在推進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也暴露出一些問題。

二、地方融資平臺存在的問題

作為地方政府融資主要渠道，平臺貸款以各種形式的地方財政作擔保，以財政收入為還款來源。該融資方式行政操作靈活，借款量大，但目前我國地方平臺貸款存在幾個主要問題：

（1）償債能力不足。融資平臺能用來償債的主要有：土地收入、項目收益、股票收入、國有股權收入。土地收入作為財政收入重要來源是平臺發(fā)展的有力支撐，但土地市場作為房地產市場的上游市場，受房市影響很大。在嚴厲的房產調控下，地方財政收入受到影響，使得平臺貸風險進一步加大。對于項目收益，由于地方政府投資項目大多屬于非營利性或公益性的，項目本身往往不產生現(xiàn)金流或產生的現(xiàn)金流很少，不足以償還平臺貸款本息。第一還款來源嚴重不足，地方政府只有依靠土地擔保才能從銀行獲得貸款，而這種擔保又是建立在對土地價格的上漲預期之上。如果地方財政收入出現(xiàn)大幅度下滑，將直接影響地方平臺貸款的償付能力。

（2）信息不對稱。地方融資平臺濃厚的行政背景，使得建設項目及還款來源都由政府決定，銀行對融資平臺還款能力預測，實際就是對地方政府財力的評估。由于地方財政信息披露不足，銀行難以真實全面評估地方政府還款能力，對項目貸款缺乏充分的風險評估。同時，資金的借方和使用者相脫離，使貸款資金實際脫離借款人的監(jiān)控，這加大了銀行貸后管理及資金監(jiān)測的難度。

三、地方融資平臺發(fā)展的可能思路

在近期監(jiān)管機構醞釀出臺的十條“穩(wěn)增長”措施中，地方融資平臺成為重點關注對象。?在調控政策基調轉向“穩(wěn)增長”的背景下，平臺投資需求回升，使平臺融資需求迫切。為解決地方平臺 “既要還舊債又難以續(xù)融資”的困境，下面提出兩種可能的平臺發(fā)展思路。

（1）由商業(yè)銀行貸款轉向政策性銀行貸款。

根據(jù)銀監(jiān)會《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》規(guī)定，商業(yè)銀行可對“支持類”平臺新發(fā)放貸款，“維持類”平臺為保項目完工可進行再融資但貸款余額不能超過年初水平。由此可見，當前地方債中的銀行貸款還將繼續(xù)存在，但主體不應是商業(yè)銀行而應政策性銀行。地方平臺貸激長，既因地方政府融資沖動，又是商業(yè)銀行自身利益驅動，但這兩種需求相矛盾：地方政府投資項目的政策性、公益性與商業(yè)銀行的市場性、盈利性相矛盾；地方政府項目資金運用和商業(yè)銀行資金來源存在期限錯配矛盾。由政策性銀行提供專項信貸支持，可較好解決這兩個矛盾：政策性銀行與地方平臺經(jīng)營目標都是非盈利性；政策性銀行以發(fā)行中長期金融債券為資金主要來源，與地方平臺項目資金運用期限更加匹配；同時政策性銀行還可通過多種方式如股權投資、投資補助、項目回購等提升地方平臺實力以增強其償債能力。因此，今后確實需要貸款的地方平臺，可更多借助政策性銀行貸款，這也有助于中央銀行通過政策性銀行加強對融資平臺的監(jiān)控和集中管理。

（2）尋求市場化解決方法

在今年“兩會”結束答記者問時，溫家寶總理表示“在償還地方債中，我們也會采取市場化辦法，如資產處置、項目轉讓和股權出售”，這對于解決平臺貸問題是一個利好。除資產處置、項目轉讓和股權出售外，地方政府發(fā)行債券也是一種市場化融資方式，它是地方融資的未來趨勢和必然選擇。發(fā)行地方政府債券，能夠發(fā)揮市場主體和社會力量的監(jiān)督作用，一方面可規(guī)范地方政府債務，加強政府信息公開，使政府更加重視成本及風險，有效控制地方債務風險；另一方面有利于建立科學民主的決策機制，使募集資金運用更加合理和透明。

我國資本市場的相對規(guī)范并逐步成熟，為地方政府債券市場開放提供了技術和監(jiān)管上的保證，發(fā)行地方債已基本具備條件。但是地方債發(fā)行是一個循序漸進的過程，還需要財政改革、法規(guī)、監(jiān)管、中介服務等的逐步配套。隨著我國市場化經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府融資市場化是大勢所趨，按這個方向走下去，地方政府融資才有出路。

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作者簡介：林小婷（1988.01-），女，漢，福建泉州，華僑大學經(jīng)濟與金融學院，金融學專業(yè)，在讀研究生。