[摘 要]我國現(xiàn)行《行政訴訟法》未規(guī)定行政公益訴訟制度，而實(shí)踐中時(shí)常發(fā)生行政主體實(shí)施具體行政行為侵犯公共利益，即使引發(fā)較多公民的反對(duì)和不滿，在行政法律上卻無相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)渠道，原告資格不明確使得行政公益訴訟難以運(yùn)用。界定行政公益及公益訴訟的概念內(nèi)涵，探討行政公益訴訟原告確立的條件和范圍，建立行政公益訴訟多元化主體的原告資格以促進(jìn)依法行政，維護(hù)公共權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]公共利益 行政公益訴訟 原告資格

一、公共利益及行政公益訴訟的內(nèi)涵

首先要明確什么是公共利益，關(guān)于公共利益的概念學(xué)界有不同的解讀。有學(xué)者認(rèn)為：公共利益（public interest），從字面上解釋，是指公共的利益。公共利益的倡導(dǎo)與維護(hù)，既是現(xiàn)代國家的任務(wù)、政府行為追求的目標(biāo)， 同時(shí)也是一個(gè)使用極其廣泛的重要法律概念。公共利益涵蓋國家利益和社會(huì)利益，某種情形下，國家利益和社會(huì)利益相互交織。但是，一般情況下，社會(huì)利益和國家利益是有區(qū)分的。

現(xiàn)代國家，行政權(quán)是不斷擴(kuò)張的，濫用自由裁量權(quán)或行政不作為等都會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成損害。有學(xué)者認(rèn)為：依法享有起訴資格的當(dāng)事人，基于維護(hù)公共利益目的，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其他法律、法規(guī)授權(quán)組織在行使職權(quán)過程中存在侵害國家利益、社會(huì)公共利益等行為，因而提起行政訴訟，由法院依法處理違法行政行為的活動(dòng)。也有人認(rèn)為所謂行政公益訴訟是指:當(dāng)行政主體的違法作為或不作為的行政行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)， 可以由公民、公益性社會(huì)團(tuán)體、特定的國家機(jī)關(guān)依據(jù)法律的授權(quán)向法院提出行政訴訟的制度。本文認(rèn)為行政公益訴訟不同于個(gè)人利益的私訴，而是在行政主體濫用行政權(quán)或者違法不作為國家利益、社會(huì)利益造成損害或侵害危險(xiǎn)的情形下，立法賦予與違法具體行政行為無法律上直接利害關(guān)系的公民或其他主體以原告資格為維護(hù)社會(huì)公益提起行政訴訟的制度。結(jié)合學(xué)界觀點(diǎn)，本文認(rèn)為行政公益訴訟有以下特征：

作為行政公益訴訟，必然是行政主體的行政行為違法而侵犯了是公共利益，缺乏直接的行政相對(duì)人，決定了與該行政行為有利害關(guān)系的主體的不確定性。當(dāng)事人若要請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)對(duì)其與他人之間的糾紛進(jìn)行裁判，必須具備訴的利益行政公益訴訟中當(dāng)事人行使訴權(quán)的出發(fā)點(diǎn)則是公共利益。

行政公益訴訟的范圍嚴(yán)格?；诠嬖V訟原告及客體的特點(diǎn)，為免發(fā)生濫訴現(xiàn)象，導(dǎo)致行政效率降低，司法運(yùn)作成本提高。公益訴訟宜確立較為嚴(yán)格的受案標(biāo)準(zhǔn)以防止行政公益訴訟大量突現(xiàn)，確保法院有充分準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)。

行政公益訴訟的標(biāo)的及客體特定。行政公益訴訟的對(duì)象只能是行政主體的違法具體行政行為或不作為，訴訟的客體是該具體行政行為損害或可能損害的社會(huì)公共利益，基于此被具體行政行為涉及的公民或其他主體可以提起公益訴訟。

二、我國行政公益訴訟現(xiàn)狀及外國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法規(guī)定向人民法院提起訴訟。”缺乏法律上直接利害關(guān)系的公民或其他主體沒有起訴權(quán)，提起行政訴訟的前提是原告認(rèn)為與被訴具體行政行為有法律上的直接利害關(guān)系。公民或其他主體對(duì)于認(rèn)為是違法侵害社會(huì)公共利益的具體行政行為，因不符合原告資格條件而不能向法院起訴。依據(jù)行政訴訟法律及相關(guān)司法解釋，行政訴訟受案范圍特定限于具體行政行為，原告資格特定為與被訴具體行政行為有法律上直接利害關(guān)系，限制了行政公益訴訟權(quán)的保障范圍，導(dǎo)致當(dāng)事人只能對(duì)屬于受案范圍內(nèi)的行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)才得提起行政訴訟。

目前我國的行政訴訟法所規(guī)定的行政訴訟，只能是認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到了行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力侵害的公民、法人或其他組織，依法有權(quán)向法院提起的訴訟。公共利益受到行政權(quán)力侵害的案件，通過行政訴訟實(shí)現(xiàn)法律救濟(jì)，在行政訴訟法上缺乏根據(jù)。

國外發(fā)達(dá)國家在行政公益訴訟上有一些成熟的經(jīng)驗(yàn)：（1）英國訴訟制度中的檢舉訴訟規(guī)定：凡涉及公共權(quán)力和公共利益的訴訟并要明文頒布訓(xùn)誡令或宣言的，凡是為防止損害公共利益或約束公共機(jī)關(guān)不致發(fā)生違法行為的，經(jīng)檢察長(zhǎng)許可后，可借檢察長(zhǎng)的名義訴訟。私人在檢察總長(zhǎng)的授權(quán)下可以提起行政公益訴訟。（2）法國行政法中越權(quán)之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為， 保障良好的行政秩序， 而不僅限于保護(hù)起訴人的主張權(quán)利， 該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟集體利益受到行政決定的直接影響時(shí)社會(huì)團(tuán)體可提起越權(quán)之訴。（3）在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟，其原告不必是利害關(guān)系的當(dāng)事人，地方公共團(tuán)體所轄區(qū)的任何居民，基于公共利益，如果認(rèn)為該地區(qū)的行政官員有違法或不當(dāng)支付公款、疏于財(cái)產(chǎn)管理的，都可以自己的名義向法院提起行政訴訟。西方發(fā)達(dá)國家的原告資格及主體范圍也是一個(gè)不斷演化的歷史過程，不同國家的法律規(guī)定起訴主體具有廣泛性。受歷史沿革和司法傳統(tǒng)的影響，行政公益訴訟模式各具特色。

在各國，行政公益訴訟制度較為的普遍是以檢察機(jī)關(guān)作為國家和公共利益的代表提起行政訴訟。而且充分尊重公民作為社會(huì)主體的地位，英美法系國家的公民也享有原告資格可以自主提起行政公益訴訟，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展與公民權(quán)利保障的擴(kuò)大，公民原告資格授予條件逐漸放寬。

三、關(guān)于原告資格的建議及范圍確定

行政公益訴訟涉及社會(huì)公共利益，所涉領(lǐng)域廣泛，其原告資格應(yīng)較為寬泛。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，可以修改現(xiàn)行法律，放寬原告資格條件，明確檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民的主體資格，建立行政公益訴訟多元化主體的原告資格。

（１）檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)作為原告。對(duì)于損害國家利益的行政行為，允許人民檢察院可以提起行政公訴，檢察機(jī)關(guān)憑借自身的特殊法律地位可以整合虛化松散的社會(huì)公共利益和涉利公眾的訴求，充分支持處于弱勢(shì)地位的相對(duì)人，維護(hù)其合法權(quán)益，同時(shí)也是對(duì)具體行政行為的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件，一是公益訴訟的對(duì)象是行政主體不合法的具體行政行為；二是缺乏適格的原告應(yīng)對(duì)不法具體行政行為侵害國家利益和社會(huì)公共利益；三是后果應(yīng)是損害重大的國家利益和社會(huì)公共利益。

（２）社會(huì)團(tuán)體作為民間組織，也是社會(huì)管理主體，可以作為民意代表提出公益訴訟。應(yīng)充分利用其所整合的社會(huì)資源，讓其在相關(guān)領(lǐng)域的公益訴訟案件中享有原告資格。由其作為涉及違法具體行政行為公眾的代表人提起公益訴訟，可以避免過多訟累，節(jié)約司法資源。為免出現(xiàn)濫用行政公益訴權(quán)的現(xiàn)象，應(yīng)對(duì)社會(huì)團(tuán)體行使訴權(quán)規(guī)定法律界限。能夠提起團(tuán)體訴訟的社會(huì)團(tuán)體須是合法批準(zhǔn)具有一定代表性的公益性團(tuán)體，提起訴訟應(yīng)針對(duì)與其職責(zé)相關(guān)且其成員權(quán)益的行政行為，社會(huì)團(tuán)體原告地位，也可彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)原告資格受限。

（３）公民是公共利益的最終享有者，在一定條件下賦予公民個(gè)人對(duì)于行政公益案件的訴權(quán)，既是對(duì)公民權(quán)利的尊重和保護(hù)，也是現(xiàn)代法治國家的必然要求。公民的個(gè)人私益是建立在社會(huì)公共利益的基礎(chǔ)之上，公共利益的損害必然涉及相關(guān)領(lǐng)域的公民利益的受損，行政主體的違法具體行政行為對(duì)公共利益的侵害實(shí)質(zhì)仍破壞了私權(quán)，也是對(duì)行政法治原則的違反。公民作為社會(huì)主體之一應(yīng)當(dāng)有權(quán)為維護(hù)公益而起訴行政主體。

（４）受案范圍不易過寬，以免引起濫用訴權(quán)導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害引起的行政爭(zhēng)議。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟制度的設(shè)計(jì)，可以納入行政訴訟范圍的須是具體行政行為，因此只有侵害公共利益的具體行政行為才可訴，對(duì)于行政主體作出的抽象行政行為仍不得直接訴訟。在我國現(xiàn)行的制度框架下，向有關(guān)部門復(fù)議、投訴等。在公益訴訟程序中，為防止提起主體以訴訟為手段，以犧牲國家和社會(huì)公共利益為代價(jià)，與被告進(jìn)行交易，有關(guān)立法應(yīng)明確規(guī)定，提起主體提起訴訟后，不允許其撤訴。和解協(xié)議或撤訴方案應(yīng)當(dāng)通知受案件裁判影響的所有成員，得到一致同意，并經(jīng)法院綜合考慮各方意見進(jìn)行確認(rèn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉丹.公共利益的法律解讀與界定[J].行政法學(xué)研究，2005.2.

[2]張萍.論公益行政訴訟的原告資格[J].行政與法，2009.8.

[3]顧盼，韓志明.構(gòu)建我國行政公益訴訟的幾點(diǎn)思考[J].行政與法，2005.10.

[4]張亞瓊.論我國行政公益訴訟原告資格的確認(rèn)[J].行政論壇，2008.1.

[5]董志武，岳金富．行政公益訴訟原告資格之彌補(bǔ)——以法律監(jiān)督制度的改革與完善為視角[J].福建法學(xué)，2010.1.

作者簡(jiǎn)介：張億瑞（1988.10-），男，湖北谷城人，中國地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，研究領(lǐng)域：憲法學(xué)與行政法學(xué)及行政訴訟制度。