摘 要：推進基本公共服務(wù)均等化是建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、促進社會公正的重要手段，也是深化公共財政體制建設(shè)的必然要求。推進基本公共服務(wù)均等化是以清晰界定政府間事權(quán)與支出責(zé)任和收入劃分為制度基礎(chǔ)。在闡述俄羅斯財政體制的基礎(chǔ)上，著重分析俄羅斯基本公共服務(wù)理念、現(xiàn)狀和實踐途徑，重點總結(jié)出對中國實踐基本公共服務(wù)均等化的啟示意義。

關(guān)鍵詞：公共財政；基本公共服務(wù)；均等化；俄羅斯

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0234-02

一、俄羅斯財政體制概況

基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)是以清晰界定政府間事權(quán)與支出責(zé)任為基礎(chǔ)的。明確界定政府間事權(quán)與支出責(zé)任，是保障基本公共服務(wù)供給的前提條件。只有基本公共服務(wù)有了明確的供給主體，實現(xiàn)均等化才有可能?？茖W(xué)的收入劃分明確了各級政府的財力基礎(chǔ)，避免了稅種劃分以及支出責(zé)任負(fù)擔(dān)的隨意性，使財政體制的有效運轉(zhuǎn)得到了保證。

1.政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。俄羅斯聯(lián)邦的支出范圍大多涉及有關(guān)國家總體規(guī)劃、管理和安全，關(guān)系到全體人民利益方面的重大問題。而聯(lián)邦和聯(lián)邦各主體共同擁有的職責(zé)則主要局限在有關(guān)社會服務(wù)、公民事務(wù)的一般原則等需各主體協(xié)商方確定的一系列問題上。對于聯(lián)邦主體的事權(quán)范圍，俄聯(lián)邦憲法規(guī)定，“在俄羅斯聯(lián)邦的管轄范圍之外，俄羅斯聯(lián)邦主體擁有充分的、完全的國家權(quán)力?！币簿褪钦f，聯(lián)邦主體擁有獨立的管理本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的權(quán)力。

2.政府間收入劃分。根據(jù)政權(quán)機關(guān)管轄范圍與稅收支配權(quán)限，俄聯(lián)邦稅制分為三級，分別為聯(lián)邦稅、聯(lián)邦主體稅（即地區(qū)稅）和地方稅三級稅制。三級稅制都有相應(yīng)的法律規(guī)定，其中，聯(lián)邦稅為《俄聯(lián)邦稅收法典》中直接規(guī)定的，聯(lián)邦主體稅由聯(lián)邦主體立法機關(guān)以專門法律規(guī)定，地方稅由地方自治代表機關(guān)以法規(guī)的形式加以規(guī)定。

3.財政管理制度。俄羅斯財政管理制度包括立法管理制度、債務(wù)管理制度和稅收管理制度。立法管理制度主要是聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦法律限制地區(qū)和地方對稅種、稅率和稅基的設(shè)置與地方支出和財政關(guān)系；債務(wù)管理制度規(guī)定了地區(qū)和地方發(fā)行債券的條件和資金總額；稅收管理制度主要是以地區(qū)征管機構(gòu)形成聯(lián)邦的稅收征管體系，負(fù)責(zé)聯(lián)邦稅和共享稅的征收管理。

表1 俄羅斯聯(lián)邦主要稅種具體稅收分享比例表 單位：%

資料來源：根據(jù)2008年修改和補充后的《俄聯(lián)邦稅收法典》整理。

二、基本公共服務(wù)均等化理念及發(fā)展現(xiàn)狀

1.基本公共服務(wù)均等化理念。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、《俄羅斯聯(lián)邦地方自治一般組織原則法》中對政府職能及其支出責(zé)任劃分可以界定其公共服務(wù)范圍。進一步，與俄聯(lián)邦公民密切相關(guān)的如國防和保障國家安全、醫(yī)療、公共教育、社會保障、住房、文化、地方公共秩序、發(fā)展市場基礎(chǔ)設(shè)施作為基本公共服務(wù)范圍。

俄羅斯基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)為保障基本人權(quán)的均等，包括基本的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利。生存權(quán)利主要體現(xiàn)在俄羅斯住房政策和最低生活保障水平，如《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第40條第3款規(guī)定，“對貧窮的以及法律規(guī)定的其他需要住宅的公民，按照法定的標(biāo)準(zhǔn)免費提供住宅或從國家的、地方的和其他住房基金中為其提供足夠的資金?！薄抖砹_斯聯(lián)邦最低生活保障法》，是指在社會發(fā)展階段能夠保障居民最起碼的生活條件和維持人的勞動能力和健康所需要的費用，凡收入低于最低生活保障的家庭或單身公民均有權(quán)獲得補助，其標(biāo)準(zhǔn)是人均收入和貧困線之間的差額部分，聯(lián)邦預(yù)算以此作為提高最低工資、退休金、補助金、助學(xué)金及其他社會轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，其資金由聯(lián)邦和聯(lián)邦主體共同承擔(dān)。

2.基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀。教育方面，俄羅斯的教育主要由聯(lián)邦教育科學(xué)部監(jiān)管，地方主要在聯(lián)邦法律框架內(nèi)提供其轄區(qū)的教育事務(wù)。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，每個人都享有受教育的權(quán)利；國家或地方的教育機構(gòu)以及教育企業(yè)提供普及的和免費的學(xué)齡前教育、基礎(chǔ)普通教育和中等職業(yè)教育，基礎(chǔ)普通教育具有強制性，父母或父母的替代人應(yīng)保障孩子受到基礎(chǔ)普通教育；每個人都有權(quán)通過競爭在國家或地方的教育機構(gòu)以及教育企業(yè)中免費獲得高等教育，體現(xiàn)了發(fā)展的起點均等和機會均等。據(jù)俄羅斯聯(lián)邦社會統(tǒng)計服務(wù)抽樣統(tǒng)計，2009 年俄羅斯國民經(jīng)濟中的從業(yè)人員中接受基礎(chǔ)教育比例為99.7%，其中受過高等職業(yè)教育者為29 %，男性比例為25.8%，女性比例為32.2%，婦女的文化教育水平有了很大的提高。2007年，俄羅斯15歲以上成年人識字率達到99.44%，遠高于世界平均水平83.86%，教育指數(shù)（Education Index）①達到0.93，高出世界平均水平15個百分點。

社會保障方面，免費醫(yī)療是俄羅斯的憲法權(quán)利?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第41條第1款規(guī)定“每個人都享有健康保護和醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利。國家和地方的醫(yī)療保健機構(gòu)依靠相應(yīng)的預(yù)算資金、保險費及其他收入，免費為公民提供醫(yī)療服務(wù)”。2006年，俄羅斯每千人口病床數(shù)9.7張，而世界高收入國家為每千人6.1張。2007年，俄羅斯嬰兒死亡率為12.8%，遠低于世界平均水平47%；社會福利和救濟資金來源于中央和地方政府預(yù)算及專項基金，由中央和地方政府管理補助的項目有食品補貼困難家庭補助、老年人和殘疾人福利等。1997年俄羅斯國家杜馬通過了《關(guān)于俄聯(lián)邦最低生活費》的法律，規(guī)定了計算最低生活費的法律依據(jù)。無償提供生活必需品，支付社區(qū)服務(wù)補貼，對老年體弱者和身殘者給予幫助，支付社區(qū)服務(wù)補貼，提供住處等。

住房保障方面，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第41條規(guī)定，“每個人都享有擁有住宅的權(quán)利。任何人都不能被隨意剝奪住宅。國家權(quán)力機關(guān)和地方自治機關(guān)鼓勵住宅建設(shè)，為實現(xiàn)擁有住宅的權(quán)利創(chuàng)造條件。對貧窮的以及法律規(guī)定的其他需要住宅的公民，按照法定的標(biāo)準(zhǔn)免費提供住宅或從國家的、地方的和其他住房基金中為其提供足夠的資金?！?2009年末，俄羅斯總住房面積為31.72億平方米住宅面積，人均22.5平方米。

三、基本公共服務(wù)均等化的實踐及路徑選擇

由于俄羅斯地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，因此，通過轉(zhuǎn)移支付平衡各地財政能力，進而實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化就顯得尤為重要。轉(zhuǎn)軌時期俄羅斯政府間轉(zhuǎn)移支付包括三種形式：均等化轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、其他轉(zhuǎn)移支付。其中以均等化轉(zhuǎn)移支付為主，1997年該項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額為66%，該項資金來源于地區(qū)財政援助資金（FFSR）。

均等化轉(zhuǎn)移支付（FFSR）資金的總體水平由每年的聯(lián)邦預(yù)算確定，其目的主要是為無法滿足支出需求的州提供額外的資金，以平衡各州的財政能力。1999年聯(lián)邦預(yù)算法明確規(guī)定了地區(qū)財政援助資金來源、接受條件和因素選取。

聯(lián)邦政府對州的均等化轉(zhuǎn)移支付在測算時，首先，確定哪些州納入轉(zhuǎn)移支付的范圍，該范圍的確定依據(jù)某一州標(biāo)準(zhǔn)化后的人均收入與各州標(biāo)準(zhǔn)化后的平均人均收入的對比，若前者小于后者，則對該州進行轉(zhuǎn)移支付。其次，對納入轉(zhuǎn)移支付范圍的州進行撥款。撥款依據(jù)各州預(yù)算支出指數(shù)、人口數(shù)以及各州標(biāo)準(zhǔn)化后的平均人均收入與該州標(biāo)準(zhǔn)化后的人均收入之差決定，如果資金不足，則通過調(diào)整，重新劃定列入轉(zhuǎn)移支付范圍的州。

完善的轉(zhuǎn)移支付法律體系是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的制度保障。早在1994年，俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法就對地區(qū)財政援助資金（FFSR）資金總額、分配辦法等進行了明確規(guī)定。且隨著聯(lián)邦預(yù)算法對資金來源的不斷調(diào)整，其資金分配辦法日趨完善，有效的縮小了地區(qū)間財政能力的差距。

四、俄羅斯基本公共服務(wù)均等化實踐對中國的啟示

1.明確劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的體制基礎(chǔ)。俄羅斯清晰的事權(quán)劃分和明確的支出責(zé)任清晰的事權(quán)劃分界定了各級政府的職能，使同級次政府承擔(dān)“平等的”公共服務(wù)供給范圍；供給效率的相對平等在于事權(quán)劃分為基礎(chǔ)的財力匹配下形成了供給范圍平等和收入分享平等的制度設(shè)計；當(dāng)?shù)胤秸蚪?jīng)濟發(fā)展水平、自然環(huán)境和成本差異等導(dǎo)致公共服務(wù)供給存在較大偏差時，中央政府即可通過轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)均等。因此，事權(quán)劃分與支出責(zé)任成為轉(zhuǎn)移支付制度的體制基礎(chǔ)。

2.轉(zhuǎn)移支付資金配置的規(guī)范化與科學(xué)化是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的技術(shù)條件。俄羅斯在運用轉(zhuǎn)移支付實行基本公共服務(wù)均等化方面多采用因素法，針對各地對財政支出有影響的主要標(biāo)準(zhǔn)，如人口數(shù)量、人均收入以稅收能力等因素，嚴(yán)格按照既定公式撥款，通過實現(xiàn)其財政能力實現(xiàn)其基本公共服務(wù)的均等化。

3.完善的轉(zhuǎn)移支付法律體系是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的制度保障。只有增強轉(zhuǎn)移支付法律性，強化其法律保障，才能保證轉(zhuǎn)移支付的健康運行，這是市場經(jīng)濟條件下正確處理各級政府間財政分配關(guān)系的內(nèi)在要求。從實踐看出，俄羅斯對政府間轉(zhuǎn)移支付制度一般都有嚴(yán)格的立法和詳細(xì)的條文約束。

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