摘 要：人民法院是中國(guó)的審判機(jī)關(guān)，同時(shí)也行使國(guó)家司法監(jiān)督權(quán)。人民法院對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督主要是通過(guò)司法審查的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但目前在中國(guó)行政立法享有司法豁免權(quán)，這就使行政法治成為一句空話。從美國(guó)的司法實(shí)踐來(lái)看，將中國(guó)的行政立法納入司法審查的范圍是十分必要的。要想真正實(shí)現(xiàn)行政法治，首先應(yīng)在立法上明確規(guī)定人民法院對(duì)行政立法的司法審查權(quán)；其次要明確司法審查中人民的審查要件、審查對(duì)象及審查標(biāo)準(zhǔn)；最后要提高法院的在司法審查中的地位和司法上的獨(dú)立性。

關(guān)鍵詞：司法監(jiān)督；司法審查；司法豁免權(quán)；人民法院

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）12-0226-02

一、中國(guó)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）中國(guó)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的主要途徑

1.權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。目前，中國(guó)對(duì)行政立法監(jiān)督的主要途徑是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)組成國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)。中國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式是多種多樣的。中國(guó)《立法法》第59條規(guī)定，行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說(shuō)明、各方面對(duì)草案主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)和其他有關(guān)資料送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院提出審查報(bào)告和草案修改稿，審查報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)草案主要問(wèn)題作出說(shuō)明。第63條規(guī)定，較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。當(dāng)行政法規(guī)與規(guī)章不正確或不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)。中國(guó)既有事前的監(jiān)督程序如授權(quán)行政立法的批準(zhǔn)，也有事后的監(jiān)督形式如審查。這些形式多樣的行政立法監(jiān)督方式，有力的保證了中國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)行政立法監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)。

2.行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。（1）上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。中國(guó)《立法法》還規(guī)定了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政立法行為進(jìn)行監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章有權(quán)改變或撤銷(xiāo)。如：國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。（2）行政復(fù)議的監(jiān)督。中國(guó)《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。

3.司法審查。人民法院在審理行政案件的過(guò)程中要對(duì)規(guī)章的合法性進(jìn)行審查，對(duì)于違法的規(guī)章有權(quán)不予適用，如果認(rèn)為地方人民政府制定發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部門(mén)制定發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，最高人民法院將送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或裁決。

（二）中國(guó)對(duì)行政立法監(jiān)督存在的不足

1.權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督不到位。中國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)的日常工作多實(shí)行會(huì)議制，在有限的時(shí)間里無(wú)法對(duì)數(shù)量眾多的行政立法活動(dòng)及其產(chǎn)生的大量行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行全面監(jiān)督。且權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的啟動(dòng)程序有相當(dāng)大的局限性。全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)行使有關(guān)立法監(jiān)督權(quán)。但各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是不能自行審查法律規(guī)范性文件的，只能在全國(guó)人大常委會(huì)“交付”的前提下進(jìn)行審查。各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)也承擔(dān)了大量的法律議案的起草工作，但專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的人員少、被審查的行政規(guī)范性文件又?jǐn)?shù)量龐大，也就不能將行政立法監(jiān)督工作經(jīng)?；?、專(zhuān)門(mén)化。

2.行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的法律責(zé)任不明顯，易引發(fā)相互推諉的情況。 行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，很多行政立法都是經(jīng)過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案或批準(zhǔn)的，同一性質(zhì)的權(quán)力無(wú)法克服潛在的自我保護(hù)意識(shí)，況且，對(duì)于監(jiān)督不力的行政機(jī)關(guān)并無(wú)要求承擔(dān)明確的法律責(zé)任，很多行政機(jī)關(guān)為了方便“睜一只眼，閉一只眼”，在發(fā)生事故的時(shí)候甚至?xí)嗷ネ菩敦?zé)任。在這種情況下內(nèi)部監(jiān)督不可能是徹底的和有效的，因此，這種自我監(jiān)督機(jī)制的作用很小，也損害了權(quán)利人的利益。

3.缺乏司法審查制度。中國(guó)雖然規(guī)定人民法院在處理具體行政行為的過(guò)程發(fā)現(xiàn)抽象行政行為確有錯(cuò)誤時(shí)可以不予適用，最高院還能將部分行政立法送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或裁決。但這只是一種附帶性的審查制度，沒(méi)有將行政立法的司法審查規(guī)定的像具體的行政行為那樣具體明確，行政立法的司法審查不具有很強(qiáng)的可操作性。其實(shí)，相對(duì)于立法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督來(lái)說(shuō)，司法機(jī)關(guān)恰恰具備專(zhuān)業(yè)性、經(jīng)常性、超然性的優(yōu)勢(shì)，正好彌補(bǔ)前兩者的缺點(diǎn)。司法審查是具有嚴(yán)格的程序性的事后審查，是立法監(jiān)督和行政監(jiān)督所無(wú)法取代的。行政立法是否具有合法性往往在適用時(shí)才會(huì)發(fā)現(xiàn)，只有建立司法審查制度，才能保證對(duì)行政法規(guī)的合法性進(jìn)行及時(shí)有效的審查。

二、如何完善對(duì)中國(guó)行政立法法院審查

（一）完善立法法，將法院的審查納入法律

目前的《立法法》規(guī)定只有最高人民法院有提請(qǐng)審查權(quán)，但《行政法》規(guī)定對(duì)行政法規(guī)，規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟，人民法院不得受理。這些都將行政立法排除在法院司法審查的范圍之外。因此，要將行政立法納入司法審查首先要做的就是改變中國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，用法律的形式賦予法院這項(xiàng)權(quán)力。只有這樣才能真正破除以往行政立法司法豁免權(quán)的弊端，從根本上實(shí)現(xiàn)法院的監(jiān)督職能，使其“師出有名”。

（二）明確司法審查中法院的審查要件、對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)

僅僅將人民法院對(duì)行政立法的司法審查權(quán)納入法律還不夠，還應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確法院的審查要件、對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)，自1946年聯(lián)邦行政程序法頒布以后，當(dāng)事人因自己的權(quán)益遭受規(guī)章的侵犯，可以有兩種途徑請(qǐng)求司法審查。其一，在規(guī)章已經(jīng)頒布尚未正式實(shí)施或尚未造成相對(duì)方實(shí)際損害之前，相對(duì)方可請(qǐng)求法院發(fā)布禁止令。但相對(duì)方提出的可能損害必須是重大和緊急的。其二，當(dāng)規(guī)章已經(jīng)頒布實(shí)施且已經(jīng)實(shí)際造成相對(duì)方損害時(shí)，相對(duì)方可請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，宣布被指控的規(guī)章無(wú)效或撤銷(xiāo)該規(guī)章。中國(guó)目前行政立法范圍廣、違法率高，因此應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人對(duì)行政立法提起訴訟。在審查對(duì)象上人民法院也應(yīng)當(dāng)將違憲審查與違法審查、合法性審查和合理性審查相結(jié)合，只有這樣才能建立健全的司法審查機(jī)制。在當(dāng)今的行政訴訟中，法院的審判工作常常遇到很大的阻力，這是中國(guó)目前司法權(quán)與行政權(quán)實(shí)際力量對(duì)比的真實(shí)反映。法院對(duì)行政立法的司法審查不能只停留在程序?qū)用?，加?qiáng)監(jiān)督，使行政立法不僅合法而且合理，使其人性化，這也有利于相對(duì)人接受，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。

（三）提高人民法院的地位，實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性

司法機(jī)關(guān)不獨(dú)立已經(jīng)成為中國(guó)法治建設(shè)的瓶頸，難以保障行政審判的公正性，再加上外界的壓力和不良影響對(duì)行政案件的審判有著巨大的沖擊力。為了使行政立法納入司法審查的范圍，必須確保司法獨(dú)立。解決地方法院對(duì)地方政府某種依附性問(wèn)題，就要改革法院制度和法官制度。首先，在法院的財(cái)政上要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。將法院與地方政府的財(cái)政分開(kāi)，法院的財(cái)政由國(guó)家統(tǒng)一發(fā)放，其工作人員的工資、福利等也一律由國(guó)家承擔(dān)，這就隔斷了地方政府對(duì)地方法院財(cái)政控制，使法院更好地發(fā)揮其監(jiān)督的作用。其次，還要保證上下級(jí)法院之間的獨(dú)立。上下級(jí)法院之間應(yīng)該是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但實(shí)踐中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而能夠行使行政立法權(quán)的一般是層級(jí)比較高的行政機(jī)關(guān)，這樣就有可能通過(guò)同級(jí)的人民法院來(lái)影響下級(jí)法院的審判工作。最后，法官要進(jìn)行獨(dú)立的審判，只服從憲法和法律，不受其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。法官的等級(jí)只是一種技術(shù)級(jí)別，而不是一種行政隸屬的依據(jù)，法官之上不應(yīng)當(dāng)有法官。提高法官自身的法律素養(yǎng)。

司法獨(dú)立不僅對(duì)中國(guó)行政立法的司法審查具有重要的意義，對(duì)中國(guó)各個(gè)部門(mén)法的實(shí)施，乃至整個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)都具有深遠(yuǎn)的意義。因此進(jìn)行司法獨(dú)立建設(shè)是中國(guó)的當(dāng)務(wù)之急。

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On the Court’s Review of Our Executive and Legislative

LI Xi-ying

（Anhui Normal University，Wuhu 241000，China）

Abstract: The People’s Court is the country’s judicial，judicial supervision of the exercise of state power. Court supervision of the executive power，mainly through the form of judicial review to achieve. However，our executive and the legislature by law entitled to judicial immunity，the administrative law an empty promise. From the U.S. practice，the executive and the legislature into the scope of judicial review is quite feasible and necessary.

Key words: judicial supervision;judicial review;judicial immunity；the People’s Court[責(zé)任編輯 王玉妹]