摘 要：新中國成立后，中國的出入境管理制度從無到有，不斷發(fā)展，逐步形成了較為完整的體系。但是，隨著全球化進(jìn)程的快速推進(jìn)，中國現(xiàn)行出入境管理制度的弊端日益突出，已不能適應(yīng)當(dāng)前中國大進(jìn)大出、快進(jìn)快出的出入境形勢，不利于保障公民行使正常的出入境權(quán)。

關(guān)鍵詞：出入境管理制度；弊端；出入境邊防檢查

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）12-0220-02

一、中國現(xiàn)行出入境管理體制存在的弊端

1.中央事權(quán)名不副實(shí)。作為國家的一項(xiàng)行政管理事務(wù)，出入境管理具有高度的統(tǒng)一性、專屬性和集權(quán)性，由中央政府主管部門直接管理和辦理。但由于中國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，科技管理手段落后等原因，中國出入境管理體制未能實(shí)現(xiàn)真正的垂直管理，而是采取分權(quán)制，在管理上實(shí)行以地方為主的塊塊管理體系，由中央授權(quán)地方代為辦理具體事務(wù)。

2.管理機(jī)構(gòu)分立，職權(quán)劃分過于分散。在中國，共有15個(gè)國家部、國務(wù)院辦公室和國務(wù)院直屬部門負(fù)責(zé)出入境管理的不同部分。職能重疊問題不僅存在于各個(gè)主管部門之間，即使在同一部門內(nèi)其不同的下屬機(jī)構(gòu)之間也存在此類問題。出入境管理職能的相互交叉對(duì)出入境管理工作的改進(jìn)和完善產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。具有出入境管理職權(quán)的任何一個(gè)部門都無法單獨(dú)完成整個(gè)管理工作，不同部門的管理模式不同，對(duì)同一問題的看法也會(huì)大相徑庭。

3.多元管理格局造成各管理部門間的溝通銜接不暢。目前，全國共有五個(gè)出入境管理信息系統(tǒng)，國內(nèi)與國外使領(lǐng)館簽證管理系統(tǒng)尚未聯(lián)網(wǎng)，不能實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一和信息資源共享。這種分割局面既影響工作效率，導(dǎo)致社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，又使各個(gè)管理環(huán)節(jié)不能有效銜接，極易引發(fā)管控漏洞，從而給國家安全帶來重大隱患。

4.職能交叉易引發(fā)職責(zé)紛爭?！吨腥A人民共和國出境入境邊防檢查條例》第4條規(guī)定，邊防檢查站為維護(hù)國家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，對(duì)出境、入境的人員及其行李物品、交通運(yùn)輸工具及其載運(yùn)的貨物實(shí)施邊防檢查 [1]。《中華人民共和國海關(guān)法》第6條規(guī)定，海關(guān)可以行使以下權(quán)利：（1）檢查進(jìn)出境運(yùn)輸工具，查驗(yàn)進(jìn)出境貨物、物品……（2）查閱進(jìn)出境人員的證件……兩個(gè)部門擔(dān)負(fù)的檢查任務(wù)有相同之處，但并不完全一致。在實(shí)際工作中，邊防檢查機(jī)關(guān)重點(diǎn)管人，海關(guān)則重點(diǎn)管物。這種管理模式運(yùn)行多年，兩個(gè)部門基本上能夠各履其職，各負(fù)其責(zé)，互不沖突。但是在北京奧運(yùn)會(huì)、國慶六十周年慶典等特殊時(shí)期，一些口岸的海關(guān)對(duì)邊檢站對(duì)所有入境旅客實(shí)施的人身和行李物品檢查措施頗有微辭，認(rèn)為是越權(quán)行為，干擾了海關(guān)的正常工作。

5.刑事偵查權(quán)的缺失削弱了邊檢機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力。盡管邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)打擊非法出入境活動(dòng)最為積極主動(dòng)，掌握的非法出入境活動(dòng)信息最為及時(shí)、全面，但都因無權(quán)偵辦妨害國（邊）境管理犯罪案件，無法對(duì)已經(jīng)獲取的線索進(jìn)行深挖，最終只能作為線索提供者將此類案件全部移交。而中國現(xiàn)行的非法出入境案件偵查體系受部門利益阻礙和塊塊分割的局限，在打擊非法出入境活動(dòng)方面缺少熱情，加之偵辦難度較大，因此對(duì)邊防檢查站移交的此類案件，或者不愿接案，或在接案后經(jīng)簡單調(diào)查便以證據(jù)不足等為由，對(duì)當(dāng)事人一罰了之。這種將同一案件的兩個(gè)辦理環(huán)節(jié)分給兩個(gè)不同部門的辦案分工規(guī)定，浪費(fèi)了辦案資源，影響及時(shí)快速破案，使邊防檢查機(jī)關(guān)時(shí)常因案件移交困難，不得不對(duì)本應(yīng)追究刑事責(zé)任的犯罪嫌疑人做出行政處罰了事，從而導(dǎo)致了對(duì)非法出入境案件打擊不力乃至縱容的結(jié)果。另外，由于對(duì)非法出入境案件的證據(jù)認(rèn)同、性質(zhì)認(rèn)定、法律條款適用等問題存在歧義，檢察機(jī)關(guān)對(duì)一些邊防檢查站認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的非法出入境人員不予起訴。根據(jù)公安部邊防管理局統(tǒng)計(jì)，目前全國查獲的偷渡組織者、運(yùn)送者中被依法起訴判刑的僅占被查獲人員總數(shù)的3%。

6.對(duì)出入境管理部門的執(zhí)法監(jiān)督不到位。由于目前的出入境法制建設(shè)不夠健全和完善，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)“必須將自己的執(zhí)法和管理活動(dòng)置于國家的監(jiān)督之下”[2]的目標(biāo)。主要表現(xiàn)為：執(zhí)法監(jiān)督缺位，重視具體執(zhí)法行為，忽視執(zhí)法決策行為；重視作為行為，忽視不作為行為；重視辦案行為，忽視管理行為。從而，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督存在盲區(qū)。執(zhí)法監(jiān)督制度未得到有效落實(shí)，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的部門沒有嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，存在不愿監(jiān)督和不敢監(jiān)督的現(xiàn)象，使執(zhí)法監(jiān)督流于形式。執(zhí)法監(jiān)督過于偏重行政權(quán)力運(yùn)行的后果監(jiān)督，即事后監(jiān)督，而對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，即事中監(jiān)督，則明顯不夠，不能保證每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)均符合法律規(guī)定。

二、完善中國現(xiàn)行出入境管理體制的構(gòu)想

1.建立一個(gè)充分獨(dú)立的出入境管理部門。為突出出入境管理的專業(yè)性、獨(dú)立性和中央事權(quán)特點(diǎn)，可以在公安部范圍內(nèi)成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)出入境管理和移民事務(wù)的部門，稱作出入境管理總局或總署，實(shí)行真正的垂直領(lǐng)導(dǎo)，總局或總署的最高長官直接對(duì)公安部部長負(fù)責(zé)。總局或總署可以根據(jù)全國各個(gè)地區(qū)出入境管理任務(wù)的輕重設(shè)立若干個(gè)區(qū)域性出入境管理機(jī)構(gòu)，稱作?菖?菖分局，分局之下還可根據(jù)需要再設(shè)立辦事處，在全國形成出入境事務(wù)梯級(jí)管理，自下而上，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)。除負(fù)責(zé)對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督之外，總局或總署應(yīng)完全掌握系統(tǒng)內(nèi)部人、財(cái)、物的控制權(quán)和支配權(quán)，以保證中央事權(quán)不被分割，不受地方侵犯。徹底進(jìn)行現(xiàn)役制邊防檢查站的職業(yè)化改革，將全國現(xiàn)役制邊防檢查站納入公安體制，盡早改變?nèi)珖叿罊z查機(jī)關(guān)分別隸屬于兩種不同體制的尷尬局面。

2.確立新建出入境管理部門的全權(quán)管理職能。將目前15個(gè)國家部、國務(wù)院辦公室和國務(wù)院直屬部門擁有的出入境管理職權(quán)全部劃歸新成立的出入境管理總局或總署，實(shí)行歸口管理，由專門機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一，高效行政的目標(biāo)。具體來說，新建出入境管理部門的管理職能應(yīng)涵蓋中國公民出入境管理（即證件辦理和中介管理）、外國人入出境管理（即入境/居留審批、行蹤跟蹤、案件處理）、口岸出入境邊防檢查（即中外人員出入境檢查、打擊非法出入境、對(duì)特定人員實(shí)施出入境控制）和人口管理（即國籍管理、身份管理、戶籍管理）等四個(gè)部分。同時(shí)，要盡快實(shí)行由出入境管理部門向中國駐外使領(lǐng)館派駐出入境管理官員的做法，明確由外派的出入境管理官員專門負(fù)責(zé)簽證把關(guān)、證件甄別、信息反饋、溝通協(xié)調(diào)等工作，重點(diǎn)加大對(duì)來自誠信度不高的國家和地區(qū)的申請(qǐng)來華人員的審查力度，切實(shí)加強(qiáng)簽證管理和國際移民合作。

3.建設(shè)出入境管理信息網(wǎng)絡(luò)交流系統(tǒng)。充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，建立一個(gè)針對(duì)出入境人員的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息管理系統(tǒng)，將境內(nèi)外簽證信息系統(tǒng)、口岸出入境邊防檢查信息管理系統(tǒng)、住宿登記系統(tǒng)、就業(yè)管理系統(tǒng)等與出入境管理有關(guān)的信息系統(tǒng)全部聯(lián)網(wǎng)，同時(shí)搭建境外人員入境身份、生物信息比對(duì)系統(tǒng)，錄入國內(nèi)公安機(jī)關(guān)查處的違法犯罪境外人員的身份和生物信息，使中國駐外使領(lǐng)館、國內(nèi)邊防檢查機(jī)關(guān)、公安出入境管理部門和治安部門共享相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)外國人入境申請(qǐng)、入境邊防檢查、臨時(shí)住宿登記、居留管理、出境邊防檢查的一體化管理。各相關(guān)部門能夠快速通過安全、保密的出入境管理信息網(wǎng)絡(luò)交流系統(tǒng)交換、查詢出入境人員和不準(zhǔn)入境人員的姓名、性別、國籍、證件號(hào)碼、出入境記錄、境內(nèi)行蹤、違法記錄等詳細(xì)信息，以及簽發(fā)出入境證件信息，提高出入境管理信息的利用率，提升各職能部門對(duì)不準(zhǔn)入境、出境人員的發(fā)現(xiàn)和控制能力，以便于全面強(qiáng)化各道管控防線，有效防范和打擊各類非法出入境行為。

4.加強(qiáng)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)與海關(guān)的協(xié)作。兩個(gè)部門在各司其職，各盡其責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循全力維護(hù)國家根本利益，保障口岸安全穩(wěn)定的大原則，積極加強(qiáng)相互溝通協(xié)作，謀求建立行之有效的合作機(jī)制，特別是在一些重點(diǎn)、敏感時(shí)期，公安部和海關(guān)總署應(yīng)聯(lián)合發(fā)文，明確出入境邊防檢查機(jī)關(guān)與海關(guān)在口岸緝槍、緝毒、查繳反動(dòng)宣傳品、打擊走私、偷渡等方面進(jìn)行合作的方式、查獲相關(guān)案件的主辦部門和雙方進(jìn)行案件交接的程序，有效避免因職能交叉引起責(zé)任歸屬方面的爭議，切實(shí)形成防范和打擊合力，保障口岸安全穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1] 公安部邊防局.中華人民共和國出境入境邊防檢查條例釋義[M].北京:中國法制出版社，1996:24-25.

[2] 尹春雨.試論中國公民出入境管理的法制化[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(3):108.[責(zé)任編輯 王玉妹]