摘 要：社會救助是伴隨著人類文明社會的產(chǎn)生而出現(xiàn)的一項福利事業(yè)，作為社會保障機制的一項重要組成部分，社會救助制度在社會保障研究中有著不容忽視的地位。通過介紹中德兩國的社會救助制度，比較其異同點，分析德國社會救助制度的可借鑒之處。

關(guān)鍵詞：社會救助；中德兩國；比較；借鑒

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）12-0075-02

一、德國社會救助制度簡介

德國的社會救助大體分為兩類：一類是一般低收入家庭的救助，一類是特殊困難家庭的救助。前者為被救助者提供衣、食、住、家庭用具、取暖方面救濟；后者包括殘疾人救助、老年人救助、疾病救助、盲人教育救助、孕婦和產(chǎn)婦救助、無家可歸者救助、流浪者救助和在國外的德國人的救助等等。社會救助的形式有以下幾種：第一，通過咨詢和照顧給予幫助。第二，物質(zhì)幫助，如接收進養(yǎng)老院、醫(yī)療幫助、康復幫助等。第三，資金補助。除了食品費、生活費、燃料費以及雜費等日常生活費外，也包括代為繳納醫(yī)療、養(yǎng)老保險費，支付喪葬費和安葬費。對高齡、殘疾、妊娠、婦女生育等特殊需求者，其救助標準比一般標準高30%。另外，根據(jù)需要還可以提供信貸。

根據(jù)法律規(guī)定，德國社會救助的法定實施者主要為地方政府和民間慈善組織，聯(lián)邦政府只負責立法、標準制定以及資金調(diào)劑和適當補貼等職能。根據(jù)德國的社會救助組織結(jié)構(gòu)：聯(lián)邦政府負責立法，確立社會救助活動的基本法律框架；州政府代表地方利益，參與聯(lián)邦國會的法案和行政法規(guī)討論；市政府負責具體的社會救助事務，承擔社會救助的費用。德國的救濟標準由聯(lián)邦政府勞工和社會部統(tǒng)一制定，各個城市根據(jù)聯(lián)邦政府制定的標準，確定各自的救濟標準。

此外，帶有社會救助性質(zhì)的社會照顧，也是德國社會救助的重要內(nèi)容。主要包括：（1）兒童補貼。《聯(lián)邦子女補貼法》規(guī)定，只要有子女的家庭都可以得到家庭津貼，子女越多得到的家庭津貼也就多，低收入家庭可領(lǐng)取的補貼高于高收入家庭。（2）住房補貼。住房補貼是專門為解決低收入、多子女家庭及殘疾人、老年人住房困難而實施的?！堵?lián)邦住宅補貼法》規(guī)定，凡收入不足以租住適當面積住房的公民都可以享受國家提供的住房補貼。

二、中國社會救助制度簡介

中國《憲法》第45條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”中國目前的社會救助主要有以下幾種形式：（1）災害救助，是中國社會救助的重要組成部分。中國目前的災害救助工作主要依據(jù)中國國際減災十年委員會1997年12月頒布的《中華人民共和國減災規(guī)則》。在救助的具體內(nèi)容上，一方面立足于使災民獲得衣食住行等基本生活保障，另一方面幫助災民恢復生產(chǎn)，促進災民早日自立。（2）城市貧困居民的生活救助。20世紀90年代中國逐步建立了面向所有城市居民的最低生活保障制度，這是對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实呢毨丝?，實行差額補助的一種新型社會救濟制度。（3）農(nóng)村貧困居民的生活救助。這種救助又大致分為三類：一類是原有計劃經(jīng)濟體制下一直延續(xù)而來的五保供養(yǎng)，主要是對農(nóng)村無法定撫養(yǎng)義務人撫養(yǎng)，無維持正常生活的勞動能力，無正常經(jīng)濟來源的老人、殘疾人、未成年人，在吃穿住醫(yī)葬以及未成年人教育等方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助的一種社會救濟制度；第二類是農(nóng)村最低生活保障，它主要面向家庭人均收入低于一定標準的農(nóng)村貧困居民提供基本生活救助；第三類就是所謂“農(nóng)村特困戶救助”，大力扶持有勞動能力的農(nóng)村貧困對象發(fā)展生產(chǎn)，促進自立；對缺少勞動能力、不具備扶持條件的農(nóng)村貧困對象由國家和集體給予救濟和補助。（4）流浪乞討人員的生活救助。這類救助主要是面向生活無著的城市流浪乞討人員提供的臨時性救助。（5）針對其他特定或不確定人群的社會救助。一類是國家和社會對于城鄉(xiāng)非貧困居民遭遇突發(fā)事件時的急難救助，第二類是原有單位制延續(xù)下來的各種“送溫暖”活動，第三類是社會捐助，對象為災民、城鄉(xiāng)困難戶或失學兒童。

三、中德社會救助制度的比較與借鑒

中國與德國的社會救助制度從發(fā)展歷史、成熟度以及內(nèi)容設(shè)置上都存在很大的差距。除了國家經(jīng)濟實力、人口數(shù)量和市場經(jīng)濟發(fā)達程度的原因之外，文化及宗教信仰的影響也是主要因素之一。本文主要從重視社會救助法制建設(shè)；救助對象范圍明確、救助標準科學合理；救助資金來源可靠、保障有力；救助管理機構(gòu)設(shè)置合理、職責明晰四個角度進行對比，針對中國目前社會救助制度存在的缺陷提出合理化建議。

1.從重視社會救助法制建設(shè)的角度。社會救助工作法律化，能保證社會救助的公開、公平且有助于宣傳社會救助工作，應該在總結(jié)地方立法的基礎(chǔ)上，在法律層面制定出全國性的社會救助法，規(guī)范社會救助工作。德國在1961年就通過了《聯(lián)邦社會救助法案》，明確了社會救助體系的基本任務和組織結(jié)構(gòu)，在構(gòu)建各項救助項目時都做到立法先行、依法行政?？梢哉f，德國所建立的社會救助體系是法制健全，法律法規(guī)完善，規(guī)定詳細具體，容易操作執(zhí)行的系統(tǒng)。中國實行社會救助制度幾十年來，所依據(jù)的都是國務院有關(guān)社會保障方面的規(guī)章、規(guī)定或辦法。迄今為止，中央政府還沒有頒布一部全面規(guī)范社會救助的條例，全國人大及其常委會更是沒有頒布有關(guān)社會救助的專門法律。社會救助的立法還是處于研究階段，沒有提到相應的立法高度并引起立法機關(guān)的足夠重視。立法機關(guān)應組織專門力量對中國社會救助工作進行立法調(diào)研，待條件成熟時，盡可能地頒布一部名為《社會救助法》的法律，以規(guī)范全國的社會救助工作，真正做到有法可依。

2.從救助對象范圍明確、救助標準科學合理角度。在社會救助對象的確定上，對家庭人均收入低于最低生活保障標準的貧困群體進行救助，是社會救助的常規(guī)形態(tài)。但是當經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，對某些社會弱勢群體也應該給予特殊救助，如老年人、未成年人、病患者、殘疾人、災民、失業(yè)者、失學者、難民等。這些人作為社會的不幸者和弱勢群體，在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的今天理應得到政府和社會的無償救助。另外，在開展社會救助時，確定與本國經(jīng)濟發(fā)展水平以及社會救助政策緊密相關(guān)的最低生活保障標準或貧困線是一項關(guān)鍵指標。德國的基本做法是:既有一般基本生活救助對象，也有特殊專項救助對象。在聯(lián)邦政府的指導下，由州政府對每一項救助計劃制定符合當?shù)厍闆r的受益資格標準和受益水平等條件，而沒有資格參加特殊計劃的申請人可以獲得一般性援助。這種識別和區(qū)分受助者的需求和差異的方式，可以使救助更有針對性、更有效率。中國的社會救助標準一貫偏低。通過近年來的調(diào)整雖然逐年有所提高，但相對實際生活需要而言，社會救助的資金仍然偏低。另外，現(xiàn)階段中國特殊專項救助與一般基本生活救助的對象范圍并不明確，也沒有制定相應的資格標準來進行區(qū)分。因此，為了使專項救助更有針對性、更有效率，應使其救助范圍大于需要接受基本生活救助的人，把那些收入稍微高于貧困線的人也納入到專項救助的范圍。

3.從救助資金來源可靠、保障有力角度。在德國，救助資金的主要來源是政府財政承擔，輔之以必要的社會捐助。在政府財政承擔救助資金方面以救助工作職權(quán)的劃分為依據(jù)，界定中央（聯(lián)邦）與地方的財政負擔比例，主要有三種形式:一是由中央撥款；二是由地方負擔；三是中央和地方共同負擔。其中，以中央和地方分擔，中央為主，通過轉(zhuǎn)移支付支持地方尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的情形為主。開征個人所得稅以及社會保障稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅作為社會救助資金主要來源。除政府救助之外，德國非常重視采用稅收等優(yōu)惠政策鼓勵社會自愿參與，使之成為政府救助的有效補充。德國慈善社團、基金會非常普遍，在救助社會弱者方面有許多成功的經(jīng)驗。中國基層財政狀況差距很大。在建立了最低生活保障制度后救助的人數(shù)比以前有很大的增加，對于基層財政來說，雖然只是分攤了一部分資金，但是開支的絕對額卻比以前增加了許多，許多基層財政不堪重負。這說明中央有實力也有義務承擔社會救助資金的供給責任。因此，在今后的救助體系中，在屬地管理的基礎(chǔ)上，中央和省一級要建立社會救濟專項調(diào)劑資金，用于補助西部地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)保障資金的不足。這種以轉(zhuǎn)移支付方式實施的資金補充可以充分發(fā)揮中央和省政府對社會救濟政策的宏觀調(diào)控作用。地方政府接受中央政府的經(jīng)費補貼并按照中央政府的要求提供配套資金，合理確定市區(qū)兩級財政的負擔比例。

4.從救助管理機構(gòu)設(shè)置合理、職責明晰角度。為切實做好社會救助工作，發(fā)揮社會救助的最佳效果和效益，德國在社會救助機構(gòu)的設(shè)置和職能的劃分上因地制宜、因時制宜地選擇適合本國國情和需要的模式。在管理形式上主要是中央（聯(lián)邦）指導，地方執(zhí)行。偏重地方責任，中央主要職責是擬定社會救助的法律法規(guī)，制定實施辦法和執(zhí)行標準，協(xié)調(diào)地方工作，監(jiān)督檢查，具體的實施執(zhí)行都由地方政府承擔和完成。中國目前社會救助管理體制不暢，政出多門，缺乏完整的立法和規(guī)范的管理辦法。因此，改革社會救助的管理體制問題就顯得尤其必要。借鑒德國的一些成功做法，從行政角度來看，中國可以將有關(guān)的社會救助的管理連同其他社會保障的事務一并交由專職社會保障的政府職能部門來管理，使之責、權(quán)、利相一致。在中央政府可由“勞動和社會保障部”來專司社會保障事務；在地方，可由各省、市、自治區(qū)勞動和社會保障廳（局）來行使。目前，在中國的有些省、市，已在街道及社區(qū)由地方政府出資設(shè)立了專司社會保障職能的“社保站辦、社保事務所”。這樣做的目的，可以極大地提高社會救助工作的效率，也有利于社會救助工作的健康發(fā)展。在社會救助管理體制的各個層次上，尤其是基層社區(qū)，再適當?shù)卦黾颖匾娜肆Y源，專門負責社會救助經(jīng)費的運作和管理，是十分必要的。

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