改革背景

2011年8月2日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)舉行專(zhuān)題發(fā)布會(huì)：“未來(lái)五年時(shí)間里，將全面推進(jìn)農(nóng)信社股份制改革，并全面清退資格股，形成現(xiàn)代農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)治理機(jī)制，并且不再組建新的農(nóng)村合作銀行，現(xiàn)有農(nóng)村合作銀行要全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行?！便y監(jiān)會(huì)合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部主任姜麗明明確指出，有效推動(dòng)單體機(jī)構(gòu)改革，關(guān)鍵是破除以“合作制”名義長(zhǎng)期運(yùn)行造成的體制機(jī)制障礙。并認(rèn)為受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展水平等因素的影響，農(nóng)村信用社早已不是合作制。在繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革和管理方面，全面取消資格股，并鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。同時(shí)，不再組建新的農(nóng)村合作銀行，現(xiàn)有農(nóng)村合作銀行要全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。

2003年和2004年的農(nóng)村信用社改革方案內(nèi)容，明確信用社要構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，因地制宜進(jìn)行股份制、股份合作制和進(jìn)一步完善合作制的產(chǎn)權(quán)改革，構(gòu)建法人機(jī)構(gòu)新的產(chǎn)權(quán)形式和組織模式。一是提高入股起點(diǎn)金額。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入的實(shí)際狀況，因地制宜確定入股金額。二是拓寬入股范圍。以農(nóng)村信用社原有社員為基礎(chǔ)，廣泛吸收轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民、個(gè)體工商戶(hù)、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織入股。三是積極探索建立新的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

遵義市農(nóng)村信用社積極響應(yīng)政策號(hào)召，從2003年起啟動(dòng)改革，在當(dāng)?shù)卣腿嗣胥y行、銀監(jiān)局等監(jiān)管部門(mén)的支持、幫助和指導(dǎo)下，從此步入改革快車(chē)道，改革穩(wěn)步推進(jìn)。

遵義市農(nóng)村信用社改革成效

遵義市農(nóng)村信用社自2003年啟動(dòng)改革以來(lái)，通過(guò)完善法人治理，加強(qiáng)內(nèi)控管理、清資、增資擴(kuò)股、央行票據(jù)置換，爭(zhēng)取政策支持等一系列措施，資本實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力、盈利能力明顯增強(qiáng)，股權(quán)設(shè)置和股本金結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，支農(nóng)主力軍地位和作用日顯突出。調(diào)查顯示，遵義市轄內(nèi)14家農(nóng)村信用社改革后整體表現(xiàn)如下：

存貸款業(yè)務(wù)穩(wěn)步增長(zhǎng)

自2003年改革以來(lái)，轄內(nèi)14家農(nóng)村信用社（包括農(nóng)村合作銀行，下同）不斷創(chuàng)新發(fā)展思路，改善經(jīng)營(yíng)理念，合理調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，優(yōu)化信貸資源，存貸款業(yè)務(wù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，市場(chǎng)份額和新增占比均位居全市銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)首位。截至2012年6月，全轄14家農(nóng)村信用社各項(xiàng)存款余額156.32億元，各項(xiàng)貸款余額846.49億元（見(jiàn)表1）。

資本約束能力增強(qiáng)

一是股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。改革以來(lái)，一方面各農(nóng)村信用社進(jìn)行了多次增資擴(kuò)股，股權(quán)設(shè)置和股本金結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。調(diào)查顯示，按照《規(guī)范向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)入股的若干意見(jiàn)》第十四條規(guī)定，轄內(nèi)14家農(nóng)村信用社，自然人持股總額均不少于股本總額的50%，其中，職工持股總額也未超過(guò)股本總額的25%；另一方面，根據(jù)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，各縣信用聯(lián)社均成立了股改領(lǐng)導(dǎo)小組，穩(wěn)步推進(jìn)股權(quán)改革。入股起點(diǎn)進(jìn)一步提高，自然人入股普遍從最低標(biāo)準(zhǔn)1000股提高到1萬(wàn)股。法人股普遍最低標(biāo)準(zhǔn)提高到10萬(wàn)股，股金來(lái)源真實(shí)，入股主體進(jìn)一步合規(guī)，貸款入股、地方財(cái)政入股的問(wèn)題基本得到杜絕。

二是資本充足率同比提高。全市農(nóng)村信用社資本凈額23.77億元，核心資本凈額14.41億元，加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)221.29億元，核心資本充足率為6.51%，平均資本充足率為10.74%，較同期增長(zhǎng)2.4個(gè)百分點(diǎn)，除正安縣農(nóng)村信用社資本充足率為7.22%外，其余13家農(nóng)村信用社資本充足率全部達(dá)到8%的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，貸款損失準(zhǔn)備充足率同比提高。全市農(nóng)村信用社貸款應(yīng)提準(zhǔn)備6.50億元，實(shí)際計(jì)提專(zhuān)項(xiàng)準(zhǔn)備6.14億元，一般準(zhǔn)備9.80億元，按照專(zhuān)項(xiàng)準(zhǔn)備/貸款應(yīng)提準(zhǔn)備計(jì)算的貸款損失準(zhǔn)備充足率為94.46%，按照（專(zhuān)項(xiàng)準(zhǔn)備+一般準(zhǔn)備）/貸款應(yīng)提準(zhǔn)備計(jì)算的貸款損失準(zhǔn)備充足率達(dá)245.23%，較去年同期159.38%的比例提高85.85個(gè)百分點(diǎn)。

資產(chǎn)質(zhì)量有所改善

改革試點(diǎn)以來(lái)，通過(guò)央行票據(jù)置換等一系列國(guó)家政策扶持，信用社不良資產(chǎn)得到化解，歷史包袱極大減輕，到2007年末，轄內(nèi)14家農(nóng)村信用社的歷年虧損掛賬已全部消化。近年來(lái)，各農(nóng)村信用社不斷加大不良貸款清收處置和防控新增力度，促使資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高，不良貸款率逐步下降，轄內(nèi)14家農(nóng)村信用社不良貸款余額9.18億元，較去年同期下降2.46億元；不良貸款率較2011年均有所下降，平均不良貸款率已降至6.07%，雖然高于全國(guó)平均水平0.47個(gè)百分點(diǎn)，但較去年同期下降了2.6個(gè)百分點(diǎn)，資產(chǎn)質(zhì)量總體來(lái)看有所改善（見(jiàn)表2）。

盈利能力提升

改革以來(lái)，轄內(nèi)農(nóng)村信用社在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范的同時(shí)，不斷創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)思路、調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，盈利能力逐年提升。到2007年末，轄內(nèi)14家農(nóng)村信用社已將歷年虧損掛賬的2.15億元全部消化。當(dāng)前，轄內(nèi)14家農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額5.43億元，同比增加2.08億元，增幅達(dá)61.94%；凈利潤(rùn)3.26億元，同比增加1.18億元，增幅達(dá)56.52%。

內(nèi)控建設(shè)成效逐步顯現(xiàn)

2012年，轄內(nèi)14家農(nóng)村信用社繼續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部管理，促進(jìn)企業(yè)向好發(fā)展。一是以風(fēng)險(xiǎn)防范為主，重新補(bǔ)充完善了各項(xiàng)內(nèi)控管理制度：在理（董）事會(huì)下設(shè)人事薪酬、信貸風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)管理、稽核審計(jì)、案件審理等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)；全面推行授權(quán)管理機(jī)制，明確聯(lián)社、基層信用社（支行）、部門(mén)經(jīng)理的決策范圍和權(quán)限，并以書(shū)面形式逐級(jí)授權(quán)，強(qiáng)化了上級(jí)對(duì)下級(jí)的決策和指導(dǎo)作用；積極推進(jìn)干部人事制度、勞動(dòng)用工和工資分配制度改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，全面實(shí)施了全員勞動(dòng)合同制和崗位聘用制；建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，構(gòu)筑前臺(tái)監(jiān)控、中臺(tái)監(jiān)督、后臺(tái)評(píng)價(jià)的“三位一體”內(nèi)控體系；嚴(yán)把信貸投放關(guān)，實(shí)現(xiàn)審貸分離、分級(jí)審批、明確職責(zé)；設(shè)立財(cái)務(wù)管理委員會(huì)、采購(gòu)部門(mén)，按季下達(dá)費(fèi)用指標(biāo)，逐月進(jìn)行考核，提高了工作透明度。二是積極推進(jìn)“五大系統(tǒng)”（遠(yuǎn)程集中監(jiān)控系統(tǒng)、遠(yuǎn)程授權(quán)系統(tǒng)、協(xié)同辦公系統(tǒng)、在線(xiàn)培訓(xùn)考試系統(tǒng)、事后監(jiān)督系統(tǒng)）的開(kāi)發(fā)建設(shè)和上線(xiàn)運(yùn)行工作，切實(shí)提高了信息化、集約化管理水平。

產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展順利，法人治理結(jié)構(gòu)不斷完善

2012年，全轄14家農(nóng)村信用社均建立了“三會(huì)一層”組織框架，制定了相關(guān)議事規(guī)則和決策程序，對(duì)社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層各自的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范，董（理）事長(zhǎng)、行長(zhǎng)（主任）、監(jiān)事長(zhǎng)的績(jī)效考核制度得到進(jìn)一步落實(shí)，形成了理事會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，高管層在理事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，監(jiān)事會(huì)代表社員及其他利益相關(guān)者對(duì)理事會(huì)和高管層的行為進(jìn)行監(jiān)督的制衡關(guān)系，初步形成了職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有效的法人治理結(jié)構(gòu)。目前“三會(huì)一層”制度已逐步走入正軌，社員代表大會(huì)、理（董）事會(huì)和監(jiān)事會(huì)定期召開(kāi)，理事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)和主任（行長(zhǎng)）能夠按規(guī)定分工合作，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮各自崗位職能作用。通過(guò)整章建制，建立了以理（董）事會(huì)為核心的法人治理體系和以監(jiān)事會(huì)為依托的監(jiān)督約束機(jī)制，法人治理結(jié)構(gòu)得到了進(jìn)一步完善。

當(dāng)前股權(quán)改革中存在的困難及問(wèn)題

增資擴(kuò)股存在一定的困難

由于現(xiàn)實(shí)中缺乏有條件的法人股東及戰(zhàn)略投資者，增資擴(kuò)股過(guò)程中仍然存在以下困難。一是自然人資格股金額較少。由于人口眾多，分布面廣等原因，資格股金額有小至幾元的情況，且100元以下的戶(hù)數(shù)數(shù)量較多。同時(shí)，在股權(quán)改造過(guò)程中，雖已在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)以及村組張貼股金改造的公告，但到各網(wǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)換股金和清償退還小資格股的農(nóng)戶(hù)數(shù)量仍然較少。此外，由于轄內(nèi)各縣均屬外出務(wù)工人口輸出大縣，全家外出打工的情況普遍存在，一定程度上造成股權(quán)改造工作推進(jìn)緩慢。二是法人股吸收難度相當(dāng)大。各縣大中小型企業(yè)數(shù)量較少，且由于收益較少、資本充足率指標(biāo)限制等原因，導(dǎo)致只有少部分微型企業(yè)和有貸款意愿的企業(yè)愿意入法人股。因此，法人股的增資是股改的主要難點(diǎn)。

股權(quán)分散，未能有效發(fā)揮作用

根據(jù)對(duì)遵義市14家農(nóng)村信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)分析研究得出，自然人股東數(shù)據(jù)平均每家825人，平均股本6.5萬(wàn)元，最多一家聯(lián)社自然人達(dá)1500人，人均股本僅有5.3萬(wàn)元，法人股股東平均每家聯(lián)社僅8人，人均股本僅有15.6萬(wàn)元。因此，雖然14家農(nóng)村信用社都建立了“三會(huì)一層”制度，但由于股權(quán)分散導(dǎo)致股東會(huì)的先天缺陷，使得農(nóng)村信用社難以建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡的有效機(jī)制，造成農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)難以完善。

股權(quán)結(jié)構(gòu)的改變是否導(dǎo)致偏離“三農(nóng)”傾向

從各縣農(nóng)村信用社調(diào)查反饋來(lái)看，農(nóng)戶(hù)單戶(hù)入股金額不大，且多數(shù)有退股意愿，那么，清理轉(zhuǎn)換資格股不存在違背農(nóng)民投資意愿的情況。但是，從農(nóng)村信用社所處的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境來(lái)看，農(nóng)信社只有植根“三農(nóng)”，才能獲得更大的發(fā)展。因此，股權(quán)結(jié)構(gòu)的改變是否導(dǎo)致農(nóng)信社偏離“三農(nóng)”傾向，是下一步值得深究的問(wèn)題。

政策建議

首先，農(nóng)村信用社要以繼續(xù)完善法人治理為重點(diǎn)，著力提高信用社科學(xué)決策能力。一是完善社員代表大會(huì)制度，切實(shí)保障社員的民主管理權(quán)。二是充分發(fā)揮理事會(huì)職能作用。聯(lián)社要結(jié)合信息披露等有關(guān)規(guī)定，注重加強(qiáng)對(duì)外部理事金融業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)的培訓(xùn)，更好地發(fā)揮理事會(huì)議事和決策作用。三是強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的職能。監(jiān)事會(huì)直接對(duì)社員代表大會(huì)負(fù)責(zé)，依法對(duì)理事長(zhǎng)、主任的履職行為進(jìn)行監(jiān)督。四是管理人員實(shí)行招聘制。五是制訂嚴(yán)格的職責(zé)分工制度。在完善法人治理結(jié)構(gòu)過(guò)程中，嚴(yán)格界定“三會(huì)”的職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分離，明確業(yè)務(wù)分工，形成職責(zé)明確、分工合理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的機(jī)制。同時(shí)，農(nóng)村信用社要進(jìn)一步加強(qiáng)管理，加速發(fā)展，深化改革，著力提高和優(yōu)化各項(xiàng)指標(biāo)，推動(dòng)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)跨越發(fā)展，大力提高自身經(jīng)營(yíng)效益和管理水平，同時(shí)加大宣傳，塑造農(nóng)村信用社良好形象，消除員工和群眾對(duì)農(nóng)信社股份制改革的疑慮和誤解，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心支持農(nóng)信社股份制改革的良好氛圍，增強(qiáng)對(duì)投資人的吸引能力。

其次，要建立支持農(nóng)村信用社可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性、制度性扶持政策體系。人民銀行和銀監(jiān)等相關(guān)監(jiān)管部門(mén)要進(jìn)一步完善政策扶持措施，引導(dǎo)農(nóng)村信用社改善農(nóng)村金融服務(wù)，對(duì)涉農(nóng)貸款達(dá)到一定比例的農(nóng)村信用社執(zhí)行差別存款準(zhǔn)備金率，對(duì)全部發(fā)放涉農(nóng)貸款的農(nóng)村信用社可予以充足、低息的支農(nóng)再貸款支持，對(duì)涉農(nóng)貸款比重較高的農(nóng)村信用社實(shí)施可不受存貸比例限制等措施。同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)村信用社股權(quán)改造工作的指導(dǎo)和支持，對(duì)農(nóng)村信用社調(diào)控、監(jiān)管實(shí)行差別化政策，為順利推進(jìn)股份制改革工作創(chuàng)建寬松的環(huán)境。地方黨政要加大對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)質(zhì)性的政策及資金扶持，特別是在資金組織、不良貸款清收處置、地方優(yōu)良信貸項(xiàng)目推薦和信用環(huán)境打造等方面給予一定的指導(dǎo)和支持，增強(qiáng)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)實(shí)力。同時(shí)，發(fā)揮領(lǐng)頭及協(xié)調(diào)作用，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)稅、監(jiān)管和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，對(duì)農(nóng)戶(hù)貸款利息實(shí)行免征所得稅、對(duì)涉農(nóng)貸款和中小企業(yè)貸款比例較高的農(nóng)村信用社執(zhí)行較低的營(yíng)業(yè)稅率等扶持政策。

最后，要完善農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村信用社的外部約束。根據(jù)農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)程度，采取逐步升級(jí)的校正措施。對(duì)其中長(zhǎng)期嚴(yán)重資不抵債、資產(chǎn)損失巨大、風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的農(nóng)村信用社應(yīng)適時(shí)安排市場(chǎng)退出，以強(qiáng)化市場(chǎng)約束；同時(shí)，允許經(jīng)營(yíng)狀況良好且有能力的農(nóng)村信用社按照市場(chǎng)原則對(duì)其重組收購(gòu)，彌補(bǔ)由于個(gè)別農(nóng)村信用社退出市場(chǎng)后留下的空白，更好地完善農(nóng)村金融服務(wù)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行遵義市中心支行）