權(quán)力下放，特別是財權(quán)下放，很難測量它的成功，也很難測量它對經(jīng)濟增長有什么樣的貢獻。不管是在中國，還是在全世界，人們都是根據(jù)自己的感覺來評價分權(quán)，有點像盲人摸大象。
　　
　　一
　　 那么，為什么要實行財政分權(quán)呢？
　　 第一，需要有公民的參與。在工業(yè)化國家，分權(quán)目的是讓政府貼近人民，所以公民的參與是非常重要的。在發(fā)展中國家，由于政府的行政能力比較弱，服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項目上積壓的數(shù)量又過多，公民的參與也很重要。
　　 第二，地方政府擁有比較優(yōu)勢。地方政府所擁有的信息是有很多優(yōu)勢的，這使得地方政府更適于提供公共服務(wù)。比如在印度，整個公共雇傭權(quán)力交給了地方政府，雖然錢是由中央政府出的，但是整個行政是由地方政府負責(zé)進行，因為后者能夠更好地去識別那些受益者。美國實物券的發(fā)放也是采取類似辦法。
　　另外我們也發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)展中國家、特別是在某些低收入國家，因為中央政府沒有辦法控制所有稅收，所以就實行分權(quán)。
　　 第三，管理和治理的問題。發(fā)展中國家的政府可能在技術(shù)上沒有足夠的技能管理公共服務(wù)，也沒有能力實現(xiàn)收入再分配。所以這些國家對于分權(quán)非常謹慎，一定要控制分權(quán)，確保地方政府不會過度舉債，或者過度支出。另外一些國家在稅收方面的分權(quán)很保守，它們擔心地方政府自主征稅會削弱中央政府的權(quán)力。
　　 一旦進入分權(quán)道路，就沒有回頭路，在全世界沒有幾個分權(quán)國家能走回頭路的。中國是一個例外。中國過去在收入方面是極度分權(quán)的，是地方向中央轉(zhuǎn)移支付，可是1994年中國實行分稅制以后，財權(quán)重新集中到中央政府手中。如果中國未來的財稅體制改革后，能夠?qū)崿F(xiàn)一個再平衡，至少在支出方面能夠?qū)崿F(xiàn)集中的支出，在全世界也將是一個新的案例。
　　
　　二
　　 學(xué)界對于分權(quán)有一個共識：為了更好地實現(xiàn)問責(zé)，政府的大部分費用應(yīng)該來自他們自己的收入源，這樣就會迫使當?shù)氐墓賳T對收稅的對象更加負起責(zé)任。
　　 美國就是如此。美國州政府支出中大約80％資金都來自于州政府自己的財務(wù)收入。在美國最富的地方，不需要中央政府為當?shù)靥峁┤魏钨Y金。但是很多低收入國家，縱向的平衡比較少，很多地方政府沒有辦法支撐自己的公共服務(wù)，因此需要大量的轉(zhuǎn)移支付。
　　 中央政府是不是應(yīng)該給予地方政府自己決定支出的權(quán)力呢？例如，當?shù)卣梢詻Q定稅率，可以決定雇傭雇員和雇員的薪水等等。低收入國家和工業(yè)化國家在這方面差異很大。在工業(yè)化國家，地方政府有這樣的自主權(quán)。而低收入國家的自主權(quán)則小得多。
　　 中央政府應(yīng)該分配地方政府什么樣的稅種呢？各國在這方面的經(jīng)驗千差萬別。
　　美國和加拿大將銷售稅和所得稅分配給地方政府，而瑞士、德國、丹麥、瑞典、挪威、西班牙等歐洲國家銷售稅屬于中央政府，地方政府以所得稅來支持自己的支出。
　　寬稅基的稅種是很難進行管理的，尤其是對一個大型國家來說。比如阿根廷允許省級政府自主決定征收銷售稅，地方政府得到了很多收入，占到總收入的5％到6％。
　　 從政治上來說，一個國家應(yīng)該實現(xiàn)均等化，在政府分配財富的時候不能“損不足以奉有余”，而應(yīng)該盡量應(yīng)該分給貧困群體和貧困地區(qū)。事實上，絕大部分國家在均等化方面做的不是太好。不過有些經(jīng)合組織（OECD）做得不錯，比如德國。
　　 最重要的是財政紀律。財政分權(quán)的國家最不想看到的就是地方政府違反財政紀律，不負責(zé)任地濫用資金，使得財政紀律持續(xù)受到破壞。在很多低收入國家進行財政分權(quán)的時候就發(fā)生過這樣的事情。以前巴西最大的軟約束就是地方向銀行借債，特別是向國家開發(fā)銀行借債，然后由中央承擔兜底責(zé)任?？ǘ嘧艨偨y(tǒng)建立了財政紀律，切斷了聯(lián)邦政府對地方政府救助的可能性，通貨膨脹也降下來了。
　　
　　三
　　 不論是在支出還是在收入方面，發(fā)展中國家的分權(quán)程度都遠遠不如工業(yè)國家。
　　 在稅收上，工業(yè)化國家稅收占GDP的百分比要遠高于發(fā)展中國家和拉丁美洲國家。在支出上，工業(yè)化國家里地方政府支出占GDP的13.9％，稅收占到6.4％，發(fā)展中國家是5.1％。
　　 這也揭示了現(xiàn)在所有的國家都面臨一個問題：各國都想解決收入和支出之間的差距，使得二者相匹配。我們從學(xué)術(shù)的角度分析，希望地方政府在支出方面有一定的自主權(quán)，用自己的稅收來源來應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的成本，而不去依賴轉(zhuǎn)移支付。
　　 從地方政府支出占全國支出的百分比來看，拉丁美洲國家的平均百分比是23.1％，其他發(fā)展中國家基本上都是18.8％，在工業(yè)化國家里，平均百分比則達到28％左右。
　　當然平均數(shù)是不值得信任的，不同國家的差別是很大的。比如同為工業(yè)化國家，新西蘭、英國就比較低，而在丹麥占到50％以上，所以平均值是很難反映出真實情況的，但是能夠掌握一個大概的總趨勢。
　　 沒有兩個國家是一模一樣的?！澳Ч碓诩毠?jié)中”，要仔細了解一個國家具體發(fā)生了什么，比如說，中國的中央政府和地方政府怎樣分享增值稅，需要近距離觀察，審慎分析。中國的財政體制分到哪類國家都不是，非常特殊。
　　
　　四
　　 從世界角度看，進行財稅體制改革的國家一般都涉及到如下問題。
　　 稅種怎么在中央政府與地方政府之間合理分配？這是一個棘手的問題，因為中央政府與地方政府比起來是完全不同的政府機構(gòu)。工業(yè)化國家的稅種分配，有時可以簡化到讓地方政府和州政府自主選擇。
　　美國憲法規(guī)定，州政府不能征收一個會帶來州際之間沖突的稅種，征收的稅種僅限于管轄范圍。在歐洲和其他一些國家則允許與所得稅整合在一起。像西班牙這樣的國家，地方政府就擁有很大的自主權(quán)，可以決定所得稅怎么征，稅率多高。阿根廷有強大的銷售稅，地方政府可以征收消費稅，大城市征收了70％到80％的稅種收入。
　　 房地產(chǎn)稅和財產(chǎn)稅是一種收益稅，人們?yōu)橄硎艿姆?wù)而繳稅，這跟他們所在的地理位置是密切相關(guān)的。它也是一種漸進稅，能帶來很多收入，又適合地方管理。從學(xué)術(shù)的角度講，好像也是特別理想的地方政府稅種。但是通過研究發(fā)現(xiàn)，納稅者非常憎恨這樣的做法，尤其是工業(yè)國家。
　　OECD國家的物業(yè)稅占到GDP的2％左右，這已經(jīng)是不錯的數(shù)字了。發(fā)展中國家僅有0.6％。這就意味著，這方面的稅種收入不可能支持多少地方支出責(zé)任。
　　 透明度是一個不容忽視的要素。很多國家在中央政府層面控制著地方政府的整個運行，但問題在于怎么來控制？信息公開才有可能控制地方政府。但是有些國家的做法跟中國的情況差不多，實行縱向分權(quán)，由中央政府來決定每年怎么分配。
　　 是依賴財政的規(guī)則，還是依賴市場？在拉丁美洲發(fā)生債務(wù)問題后，人們就開始討論：當?shù)胤秸蛔袷刎斦o律的時候會對中央政府帶來很大的影響，怎么控制呢？
　　一種控制辦法是設(shè)立財政規(guī)則，由地方政府遵循。例如，規(guī)定地方政府不能超過多少多少，或者規(guī)定債務(wù)不能超出收入多少等等規(guī)則。另一種辦法是依賴市場規(guī)則，即建立一個市場體系，地方政府可以在市場上發(fā)債，中央政府負責(zé)監(jiān)管。許多國家，尤其是那些進行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，都傾向于市場規(guī)則，希望通過在市場上發(fā)債籌集建設(shè)資金。
　　 能力建設(shè)則是全球低收入國家面臨的一個大問題。長期以來，許多國家忽略了這方面問題，而且至今仍然面臨這樣的問題，因此它們很難吸引到投資，也很難真正提升能力。
　　 最后，要有監(jiān)控。監(jiān)控的單位必須是獨立的，還需要數(shù)據(jù)信息能夠幫助中央政府去跟蹤地方政府的行為。很多工業(yè)化國家對國家的財政活動都進行審查。其實要獲得信息是很容易的，只不過大家不愿意去收集而已。有些國家在監(jiān)控上沒有花多大力氣，比如印度根本不去監(jiān)控地方政府的支出。
　　總之，工業(yè)化國家和低收入國家的分權(quán)改革由于沒有統(tǒng)籌和計劃，喪失了一些機遇。這些國家主要是支出的分權(quán)，把公務(wù)員的責(zé)任和管理責(zé)任都分到地方政府去了，但融資和收入支持方面卻沒有跟上，地方政府不得不通過一些其它的渠道為這些支出買單。
　　這種改革通常是支離破碎的，如果在科學(xué)計算公式和一系列的科學(xué)理論的指導(dǎo)制定一攬子相匹配的改革方案，結(jié)果可能會好一些。中國財政體制改革應(yīng)該吸取這些教訓(xùn)。
　　 作者為美國財政學(xué)會主席、佐治亞州立大學(xué)教授