“18年過去了，分稅制改革已經(jīng)經(jīng)受了歷史的考驗”，財政部前部長項懷誠開門見山地說，“分稅制是一次成功的改革”。
　　 這位年過七旬的長者1963年進入財政部工作，從普通科員到財政部長，見證了過去數(shù)十年間中國財政體制變化的曲折歷程。尤其是在1994年，他直接參與了分稅制改革，是那場影響深遠的改革的重要執(zhí)行者。
　　 分稅制改革所建立的財政體制運行至今，得到了好評和贊揚，也受到了批評和指責。在采訪中，項懷誠回顧歷史，直面現(xiàn)實，不回避問題和爭論。他對于分稅制改革的回顧和總結，有助于澄清那些流行的錯誤說法；他對于公共財政的思考，也有助于人們進一步思考中國財政體制改革的未來。
　　 “大方向已經(jīng)明確，就是公共財政。改革任重道遠，需要繼續(xù)努力，”項懷誠坦率地說，“從更高層次上看，公共財政背后是民主和法治問題，中國未來的財政體制應該是法治的、民主的公共財政?！?br/>　　
　　“分稅制是一次成功的改革”
　　 《財經(jīng)》：近年來對于分稅制爭議很大，眾說紛紜。當年您擔任財政部的常務副部長，分管分稅制改革。作為那段歷史的參與者和見證者，您能否談一談，當年進行分稅制改革的歷史背景？
　　 項懷誠：1993年中共中央十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，中國開始全面進入宏觀改革階段，總方向就是建立社會主義市場經(jīng)濟。分稅制改革就是在這樣的時代大背景下展開的。
　　 當時改革的內(nèi)容很多，財政體制改革是其中一個側面。根據(jù)十四屆三中全會的文件要求，財政體制改革包括對工商稅制改革、分稅制改革和預算制度改革三項內(nèi)容。由于力量有限，就先進行分稅制和工商稅制改革，因為二者是聯(lián)動的，缺一不可。另外，財政體制包括收入和支出兩個層面，當時也考慮到戰(zhàn)線太長，沒有顧及支出方面。
　　 在改革的過程中，由于歷史條件限制，有許多改革任務在當時是不可能完成的。嚴格說來，1994年的分稅制改革并沒有全面地改革財政體制，主要是解決當時的財政收入分配關系，而且主要是中央政府和省級政府的分配關系。
　　
　　 《財經(jīng)》：1994年通貨膨脹，經(jīng)濟過熱，在這種情況下為什么能夠推出分稅制這樣的大手筆改革？
　　 項懷誠：其實，通貨膨脹、經(jīng)濟過熱等宏觀經(jīng)濟問題的最高點是在1992年，經(jīng)過治理整頓，到1994年已經(jīng)得到了遏制。再加上1992年鄧小平南方談話后，人們思想解放，1992年秋天的中共十四大確立了“社會主義市場經(jīng)濟”的改革目標，第二年3月全國人民代表大會將“我國實行社會主義市場經(jīng)濟”寫進憲法，完成了一個完整的法律程序，從此“社會主義市場經(jīng)濟”上升為國家意志。在這樣的宏觀經(jīng)濟政治形勢下進行分稅制改革，可說是正當其時。
　　
　　 《財經(jīng)》：分稅制改革涉及到格局復雜的利益調(diào)整，為什么能夠取得成功？
　　 項懷誠：概括起來有四個因素：領導重視；將士用命；多方配合；方案比較合理。
　　 領導重視并不是空話。當時健在的鄧小平、陳云都贊成解決財政分散的問題，適當集中財力。江澤民總書記不僅明確提出調(diào)整分配關系“中央要拿大頭”，而且三次主持召開座談會，親自給省委書記和省長們講解分稅制改革的重要性。國務院常務副總理朱基則親自帶隊，一個省一個省地去做工作。
　　 負責分稅制改革的財政部、國家稅務總局、計委等各中央部委工作積極，晚上常常燈火通明，挑燈夜戰(zhàn)。我們隨朱基同志到地方去，也經(jīng)常加班到大半夜，大家的積極性非常高。
　　 分稅制改革得到了地方政府的配合，改革方案也比較合理。當然，談判的時候各省市都提出一些要求和意見。比如，對分稅制改革以哪年為基數(shù)就有分歧。按照傳統(tǒng)的做法，應該以1992年為基數(shù)?？墒窃趶V東就提出，要以1993年為基數(shù)。我們做具體工作的同志擔心地方弄虛作假。后來政治局常委會決定，以1993年為基數(shù)。我當時對此不理解，但是后來越來越明白了：這樣一項涉及到地方利益的大規(guī)模改革，不做出一些讓步就很難推進。顯然，只有在政治層面上才能做出來這樣的決策，而且經(jīng)過歷史的檢驗，說明這個政治決策是正確的。雖然改革當年確實出現(xiàn)了一些問題，但后來財政收入就出現(xiàn)了連年增長。
　　
　　 《財經(jīng)》：分稅制改革后建立起來的新財政體制一直運轉(zhuǎn)到今天。您如何評價分稅制改革？
　　 項懷誠：18年過去了，分稅制改革已經(jīng)經(jīng)受了歷史的考驗。我認為，分稅制是一次成功的改革，效果也很好。朱 基同志對這項改革贊譽有加，他說過一句話：“對財稅體制取得的成功，怎么評價都不過分?！?br/>　　
　　 《財經(jīng)》：為什么說分稅制改革是一次成功的改革呢？
　　 項懷誠：第一，分稅制改革后建立了一個新的財政體制框架，至今為止穩(wěn)定了18年。1949以后，中國的財政體制一直都在摸索，經(jīng)過了多次改革，沒有一個體制能夠穩(wěn)定這么長時間。由于財政體制經(jīng)常改變，就造成中央政府和地方政府之間互存戒心。例如在實行財政承包制時，地方政府就與中央政府討價還價，爭多論少，甚至有“一年之計在于爭”的說法，缺乏制度化、規(guī)范化。分稅制能夠穩(wěn)定運行18年，這本身就說明它有生命力。
　　 第二，分稅制建立后，中國財政收入連年穩(wěn)定、高速地增加。實行分稅制改革時中國財政收入僅有4000多億元，18年以后增加到11萬億元。盡管現(xiàn)在人們對于財政收入增長速度高于GDP增長有意見，其中存在的一些問題也確實應該改進，但是財政收入穩(wěn)定地增長畢竟是一件好事。
　　 第三，分稅制本身是一種規(guī)范化的財政體制，世界上大部分發(fā)達國家都實行這種制度，就說明它有其內(nèi)在的合理性。
　　
　　“分稅制改革始終沒有停止”
　　 《財經(jīng)》：1994年以前，在整個財政分配中，中央財政占全國財政收入的比重也不斷下降，從1984年的40.5％降到1993年的22％。實行分稅制以后，中央財政連年增長，比重不斷提高，應該說完滿達到了改革的預期目標。
　　 項懷誠：但是分稅制的改革始終沒有停止，一直是在完善和深化的過程中。
　　 從財政收入層面看，所得稅調(diào)整就是對分稅制的一個重大完善。分稅制改革時由于條件不成熟，決定個人所得稅交給地方，企業(yè)所得稅根據(jù)企業(yè)隸屬關系分別交給中央和地方。進入21世紀，由于企業(yè)兼并、股份制等原因，已經(jīng)很難清晰劃分中央企業(yè)和地方企業(yè)了。個人所得稅也迅速增長起來。2002年，對企業(yè)所得稅和個人所得稅實行“六四分成”，中央拿大頭。不過，從東部地區(qū)集中上來的稅收，都作為一般性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)。第一年集中了大概100多億元，現(xiàn)在每年有幾千億元，有力地推動了中部崛起和西部大開發(fā)。
　　 從財政支出層面看，到1998年一個收入穩(wěn)定增長的機制已經(jīng)初步形成，改革的重點開始向財政支出方向轉(zhuǎn)移。
　　
　　 《財經(jīng)》：也就是說，在1998年以前，財政體制改革的重點是財政收入，1998年以后的改革重點則是財政支出。
　　 項懷誠：是的。1998年我回到財政部主持工作，我們提出了一系列財政支出體制的改革，其中比較重要的是建立轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是分稅制的重要構成，是調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距的重要手段，雖然這項制度現(xiàn)在還不完善，但正在向規(guī)范化、公式化的制度方向發(fā)展。
　　 1994年中央轉(zhuǎn)移支付（當時叫做專項撥款）僅有四五百億元，到2011年中央政府轉(zhuǎn)移給地方的達到近4萬億元。中國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度差異巨大，1998年我們提出“公共財政”理念，就是要想建成一個公共財政框架，讓各地能夠享有同等的支出水平。公共財政不可能徹底解決經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，但是，最基本的支出應該相對平均。目前，西部困難省份的人均支出水平已經(jīng)不斷地接近發(fā)達地區(qū)的水平。以前地方上最突出的欠發(fā)中小學教師工資問題，現(xiàn)在已經(jīng)徹底解決了。
　　
　　
　　 《財經(jīng)》：公共服務均等化是公共財政的基本目標之一。在這個意義上，轉(zhuǎn)移支付也是一個均等化的過程。
　　 項懷誠：我們還建立了國庫集中收支制度，不管收入還是支出都要集中到國庫里面去。以前國家?guī)炜罘稚⒃诟鱾€部門，有些收入也不入庫，在體制外循環(huán)，中央政府撥款很緊張。實行“國庫集中收支制度”后統(tǒng)一集中到國庫里，國庫資金大大增加了，隨時可以拿出錢來。而且直接撥付到勞務提供者或商品提供者手中，不再有中間環(huán)節(jié)，解決了以前存在的層層克扣、隨意挪用等問題。
　　 部門預算制度也建立起來。以前財政部門沒有、也拿不出詳細的部門預算，人民代表難以行使監(jiān)督權?，F(xiàn)在除了不能報的，部門預算全部向代表公開，人民代表監(jiān)督起來就有的放矢了。
　　 國庫集中收支制度、部門預算制度以及政府采購制度等等，現(xiàn)在這些制度都已經(jīng)成為中國財政體制的重大基礎。當然，這些制度都還需要進一步健全和完善。
　　 總之，分稅制改革還沒有完成，它是一個歷史過程，不可能“畢其功于一役”。分稅制改革既要解決財政收入問題，也要解決財政支出問題。這兩方面合成一體，才能完成真正意義上的分稅制改革。
　　
　　 《財經(jīng)》：毋庸諱言，目前對于分稅制有許多批評。例如，現(xiàn)在有一個順口溜說：“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”。批評者說，這種局面就是分稅制造成的。
　　 項懷誠：對于目前的財政體制，社會上爭議很多，我主張要理性對待。比如你提到的這個順口溜，很生動，但有些偏頗?？h級財政確實比較困難，但是說“中央財政喜氣洋洋”就有些夸張了。
　　 是什么原因造成了地方財政困難的局面？最近在“兩會”上，人大代表劉錫榮批評現(xiàn)在“官滿為患”，老百姓再勤勞也養(yǎng)不起這么多的官。我認為這個意見是對的，20年前我也寫過一篇文章《十羊九牧》，批評過這種現(xiàn)象。現(xiàn)在養(yǎng)的人太多了，財政當然困難了。
　　
　　 《財經(jīng)》：不過，也有人批評說，正是由于中央政府拿得太多了，掏空地方財政，地方政府只好賣土地，于是產(chǎn)生了扭曲的“土地財政”。最尖銳的批評說，分稅制“逼良為娼”。
　　 項懷誠：實行分稅制以后，中央政府確實拿了大頭，但是后來這個比例也在不斷下降，2011年中央財政集中的財力已經(jīng)不到50％，地方集中的財力則超過了50％。另外，中央集中的財力用于自己支出的只有20％左右，其余的都用于轉(zhuǎn)移支付，又返還給了地方。
　　 把土地財政歸罪于分稅制，顯然是有違事實的。為什么會出現(xiàn)“土地財政”？根本原因在于許多地方政府不是專注于提供公共服務，而是忙于搞建設。在解放初期，我們的財政叫做“戰(zhàn)時財政”，因為當時有朝鮮戰(zhàn)爭，財政方針就是“一切為了前線”。1953年朝鮮停戰(zhàn)以后，第一個五年計劃展開了，經(jīng)濟建設成為國家的主要任務。財政方針是“發(fā)展經(jīng)濟，保障供給”，這樣，財政就由“戰(zhàn)時財政”進入到“建設財政”。財政部每年都要計算，在財政支出當中，建設性的支出占整個財政支出的多大比例。如果建設性支出比例低了，就要做檢討。一直到改革開放以后，小平同志還說“軍隊要忍耐”，把錢從牙縫里省出來搞建設。到了1998年，“建設財政”已經(jīng)落后于形勢了。我們明顯感到，如果沒有社會的發(fā)展，沒有人民生活水平的提高，沒有支出的均等化，建設最終是上不去的。于是，公共財政觀點應運而生。遺憾的是，目前許多地方政府沒有回歸公共財政，仍然延續(xù)“建設財政”的思維。
　　
　　改革大方向是公共財政
　　 《財經(jīng)》：目前各界人士關注的一個焦點問題是減稅，減稅的呼聲也很高。您認為是否應該減稅？
　　 項懷誠：我的理念歷來是“低稅率，寬稅基，嚴整管，重懲罰”?！暗投惵省本褪且獪p低國家征稅的比例，因此我贊成減稅。
　　 降低稅率要從大局出發(fā)，理性進行結構性減稅。事實上，現(xiàn)在增值稅等的稅率已經(jīng)減了很多了。目前形勢下，稅負要減，但不能馬上大幅度地全面縮減，要考慮到政府提供的和承諾提供的公共服務。醫(yī)療體制改革、保障房建設、提高低收入家庭福利、教育撥款達到4％等等，都是剛性支出。如果一下子大幅度全面減稅，對公眾的承諾兌現(xiàn)不了，就可能出大問題。
　　 目前來看，調(diào)整收入分配關系勢在必行，因為以前確實國家這一頭拿得多了，減稅是調(diào)整收入分配關系的一個重要措施。但是利益關系調(diào)整涉及到方方面面的利益，應該從容進行，不能盲目而動。
　　
　　 《財經(jīng)》：在您看來，中國目前的財稅體制中有哪些問題需要解決？
　　 項懷誠：中國財政體制的改革任務依然繁重。從整體來說，我認為第一個任務是通過改革推進財政層級扁平化。
　　 1994年的分稅制改革主要是解決中央政府和省級政府之間的分配關系，實行了稅收分配的規(guī)范化。但是在省級以下，財政機制至今還是五花八門，還沒有規(guī)范化。
　　 《財經(jīng)》：為什么不能將中央和省級政府之間的分配模式向下級政府推移？
　　 項懷誠：非不為也，是不能也，根本原因在于行政管理體制的牽制。中國實行五級行政管理體制，省以下還有市、縣、鄉(xiāng)三級政府。雖然中央政府和省級政府已經(jīng)實行了稅收分配的規(guī)范化，但是省以下各級政府之間照此辦理做不到。因為沒有辦法一級一級地進行合理分配稅收。財政部門沒有權力改變憲法規(guī)定的行政管理體制，只能在財政關系上逐步做到扁平化。
　　
　　 《財經(jīng)》：目前一些地方實行的“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”，就是財政層級扁平化的改革舉措。
　　 項懷誠：是的，而且改革試點范圍越來越大。實行省直管縣、鄉(xiāng)財縣管這兩個財政層級扁平化的改革舉措，今后將會在中國大部分地區(qū)形成中央、省、市縣三級架構。如果能夠做到這樣，那么各級政府之間的利益關系就比較簡單，而且制度化了，就可以形成上下貫通的分稅分級財政體制。
　　 在這樣的改革思路下，形成的是一級政權要有一級事權，要有一級財權，然后還要有一級稅收和一級預算，繼而還要配上一級舉債權和一級國有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權，上下貫通的分稅分級財政體制，將進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。
　　 財政體制改革的第二個任務是，中央政府各部門之間如何分配更合理？中央本級政府間的分配要實現(xiàn)規(guī)范化和制度化。我一直主張，削弱財政部門自由支配資金的權力，在分配上盡量公眾化、規(guī)范化。這是一個方向和原則。一旦規(guī)范化了，就可以杜絕“跑步（部）進京”、乃至進京“安營扎寨”的不正?，F(xiàn)象。
　　 具體到改革如何搞，還要看中國改革的“頂層設計”。在下一步大規(guī)模的政治體制和經(jīng)濟體制改革中間，財政體制改革要找到自己的位置，決定自己的力度，然后提出自己的方案。
　　
　　《財經(jīng)》：構建一個現(xiàn)代國家的重要問題，就是如何合理劃分中央和地方之間的財權和事權。是適度集中，還是適度分散，這是財政體制改革的方向問題，也是中國改革“頂層設計”需要解決的。
　　 項懷誠：財政體制的核心問題，就是要解決在中央和地方之間是適度集中，還是適度分散的問題。
　　 新中國以來的60年里，中央和地方的關系一直在變化。有時集中，有時分散，其中有許多經(jīng)驗和教訓值得總結。中國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，情況也比較復雜，而且目前處于社會轉(zhuǎn)型的歷史階段，因此我認為，適度集中一點可能相對好一些，不能弱干強枝。在適度集中的情況下，中央政府要把主要的力量放到調(diào)動地方的積極性上，這樣就更有利于調(diào)動兩個積極性。
　　
　　《財經(jīng)》：在您看來，一個好的財政體制應該具備哪些要素？
　　 項懷誠：一個好的財政體制有以下幾個衡量的標準：第一，要能夠調(diào)動中央和地方的兩個積極性；第二，要體現(xiàn)合理的分配或調(diào)節(jié)，要體現(xiàn)國家發(fā)展過程基本的分配關系；第三，要保證財政收入在經(jīng)濟發(fā)展、流通擴大的基礎上穩(wěn)定地增長；第四，分配要日益合理化，財政的分配要能夠逐步地體現(xiàn)公共財政的理念；第五，財政體制的改革結果有利于中央政府的宏觀調(diào)控；最后，財政改革要支持、促進其他經(jīng)濟體制的改革，包括稅收、金融、物價、能源等體制改革。
　　 通過分稅制改革，中國建立了一個比較合理的財政體制框架，但還不是一個完善的現(xiàn)代財政體制。大方向已明確，就是公共財政。改革任重道遠，需繼續(xù)努力。從更高層次看，公共財政背后是民主和法治問題，中國未來的財政體制應該是法治的、民主的公共財政。