中央地方關(guān)系一直是觀察中國(guó)社會(huì)政經(jīng)情勢(shì)的一個(gè)絕佳切入點(diǎn)。而相較于比較明晰的上下級(jí)行政關(guān)系外，一直以來相對(duì)“混沌”的央地財(cái)政關(guān)系的變遷，更能反映央地互動(dòng)的中國(guó)特色。財(cái)政，一半是“財(cái)”，一半是“政”，從某種意義上講，理解了以稅收分配為核心的央地關(guān)系的起承轉(zhuǎn)合，就能更好地理解中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程的起起伏伏。
　　中國(guó)走向近現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)端，始于洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，與日本明治維新大體處于同一時(shí)段。人們比較二者的成敗時(shí)，喜歡將洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的失敗歸因于官督商辦，而將日本政府的“官辦私有”，即“果斷”將官辦事業(yè)私有化視為其成功的肇因。
　　這其實(shí)是對(duì)歷史的誤讀。首先同樣是“官辦”，此“官”非彼“官”。清朝的官督商辦之官，多為地方督撫，官商難分，而隨洋務(wù)運(yùn)動(dòng)而勃興的南北洋，則更與私家軍隊(duì)無異。而日本之“官辦”，乃中央政府打理。官民分界，一目了然。清朝地方大員能有實(shí)力大興洋務(wù)，與其享有“厘金”這一“富礦”型稅種有著很大的關(guān)系。在鎮(zhèn)壓太平軍和捻軍期間，由于清廷國(guó)庫(kù)告罄，只能坐視前線將官自行收取厘金自籌軍餉，自此財(cái)權(quán)旁落。而日本則在明治維新之后，由中央政府將原屬各藩的農(nóng)地稅上收，集中中央財(cái)力興辦實(shí)業(yè)。
　　令洋務(wù)運(yùn)動(dòng)與明治維新更趨分野的，則是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的建立與否。日本的君主立憲，不管其“民主”成分高低，議會(huì)的確能夠在一定程度上節(jié)制政府大手大腳“花錢”的權(quán)力，敦促其達(dá)至基本的預(yù)算平衡。明治維新時(shí)期著名的“松方緊縮”即由此產(chǎn)生，為了平衡預(yù)算，日本政府被迫通過大規(guī)模的私有化來彌補(bǔ)赤字，并在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域稅收以外大力發(fā)掘工商稅種，進(jìn)而為擴(kuò)大工商稅基實(shí)行鼓勵(lì)興辦實(shí)業(yè)的政策。而此一現(xiàn)代意義預(yù)算管理制度的建立，又給了國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)對(duì)于日本政府信用的信心。因此，甲午戰(zhàn)爭(zhēng)尚未開打，財(cái)務(wù)戰(zhàn)爭(zhēng)已分勝負(fù)——李鴻章面臨的局面是說服要修園子的太后不要占用買軍艦的銀兩，而日本政府則可以大舉戰(zhàn)爭(zhēng)債務(wù)，迅速動(dòng)員國(guó)內(nèi)外金融資源。
　　甲午戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗又令洋務(wù)運(yùn)動(dòng)失去合法性，從而導(dǎo)致原始意義上反抗外國(guó)侵略的義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)的興起。由此，覺得民氣可用而貿(mào)然一搏的清廷與覺得朝廷顢頇不若“東南互?！钡牡胤酱髥T之間更加離心離德，加之根深蒂固的滿漢格，終至大局不可收拾。
　　及至國(guó)民政府時(shí)期，央地財(cái)政關(guān)系依然沒有理順。為了加快國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)程，南京中央政府將稅收中的“大頭”即農(nóng)業(yè)稅留給地方政府，而自己則主要依靠海關(guān)和工商稅。這就造成了所謂“政令不出南六省”的怪現(xiàn)狀，因?yàn)殚L(zhǎng)江中下游領(lǐng)域若干省份加上大上海是國(guó)民政府稅基所在，有稅斯有財(cái)，有財(cái)斯有政。及至抗戰(zhàn)軍興，國(guó)府退入內(nèi)地，長(zhǎng)江中下游稅基毀滅殆盡，只能一方面實(shí)行通貨膨脹，一方面上收地方軍閥利權(quán)，再一方面靠加大對(duì)農(nóng)村的汲取力度來維系抗戰(zhàn)，“毀滅的種子”就此埋下，抗戰(zhàn)勝利之日，即國(guó)民黨政權(quán)開始垮臺(tái)之始。
　　新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間，稅制作用相當(dāng)?shù)?。央地間財(cái)政關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，工業(yè)利潤(rùn)全部上繳，然后統(tǒng)一分成返還，農(nóng)業(yè)則多年統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。后來為避免管得過死，也曾數(shù)度分權(quán)，然而此種行政性分權(quán)，或朝三暮四，或朝四暮三，無一例外都陷入“一放就亂，一抓就死”的尷尬循環(huán)。
　　進(jìn)入改革開放年代，經(jīng)過利改稅與撥改貸，央地關(guān)系中的“財(cái)政”屬性漸次凸顯。而在關(guān)于中國(guó)改革成功的解釋中，中央放權(quán)讓利，地方激烈競(jìng)爭(zhēng)一向被視為一個(gè)相對(duì)經(jīng)典的說法。但這種建立在稅收承包制基礎(chǔ)上的利益分配格局依然無法構(gòu)建現(xiàn)代意義上的央地關(guān)系。
　　1994年的分稅制，在不少人心目中，其意義主要在于確保了中央財(cái)權(quán)的鞏固，避免了大權(quán)旁落和諸侯經(jīng)濟(jì)的泛濫。但其實(shí)“九四分稅”的更大意義在于第一次相對(duì)厘清了央地的財(cái)權(quán)與事權(quán)，第一次避免通過行政性分權(quán)來調(diào)整彼此間關(guān)系——通過稅收手段進(jìn)行符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的宏觀管理也第一次成為可能。
　　現(xiàn)在我們來到了一個(gè)新的十字路口。面對(duì)不斷上收的財(cái)權(quán)和不斷下沉的事權(quán)，央地關(guān)系再次面臨重構(gòu)挑戰(zhàn)。是矯枉必須過正，賦予地方更多財(cái)權(quán)？還是重新劃分事權(quán)，由中央政府承擔(dān)更多全局性事務(wù)？何去何從，從觀念到政策導(dǎo)向，都亟待厘清。
　　合理厘定央地事權(quán)財(cái)權(quán)之外，盡快建立相關(guān)法治框架，賦予地方稅收立法權(quán)，亦是題中應(yīng)有之義。
　　如果說前30年地方政府之間主要是招商引資競(jìng)爭(zhēng)，那么近年來的一個(gè)趨勢(shì)是民生競(jìng)爭(zhēng)亦愈趨激烈。與之必先取之，如果沒有配套的稅收體制改革，此種民生競(jìng)爭(zhēng)必然加劇地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的汲取力度，或以政府投資公司收益的名義實(shí)行所謂“第三財(cái)政”，或加大城鄉(xiāng)土地非正規(guī)流轉(zhuǎn)規(guī)模以推行新版本的土地財(cái)政，種種殺雞取卵之舉，將戕害正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。進(jìn)而言之，由建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)為福利型財(cái)政時(shí)，法治框架尤為重要。因?yàn)榍罢吒喈a(chǎn)生普惠式溢出效應(yīng)，而后者更易為利益集團(tuán)所綁架，或富者更富，貧者更貧，或民粹式普惠而終致不可持續(xù)。
　　概言之，科學(xué)劃分事權(quán)財(cái)權(quán)，法定民生稅收標(biāo)準(zhǔn)，將為真正現(xiàn)代意義上的央地關(guān)系的構(gòu)建打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。