[摘要]文章對(duì)中央政府20多年來涉及高爾夫的政策研究表明，我國(guó)的高爾夫政策經(jīng)歷了“支持——限制——禁止”3個(gè)階段。其中，規(guī)范和限制高爾夫用地類型的政策起到了較好效果，但限制和禁止高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的政策失效；政策失效原因在于地方政府及文化、體育、旅游部門具有建設(shè)高爾夫項(xiàng)目的合理訴求和強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致高爾夫政策前后不一致、部門不一致和上下不一致；對(duì)高爾夫采取規(guī)范發(fā)展政策將能起到更好效果，有利于高爾夫項(xiàng)目合理規(guī)劃，促進(jìn)高爾夫旅游科學(xué)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]高爾夫；政策；政府；球場(chǎng)；限制

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002—5006（2012）08—0068—10

1 引言

國(guó)外有關(guān)高爾夫旅游的研究表明，高爾夫球場(chǎng)是一項(xiàng)重要旅游休閑資源，高爾夫旅游度假者具有人均消費(fèi)高、度假時(shí)間長(zhǎng)和出游頻繁的特點(diǎn)，能夠有效拉動(dòng)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，澳大利亞、墨西哥、埃及、泰國(guó)、馬來西亞等許多國(guó)家都將高爾夫球場(chǎng)作為重點(diǎn)旅游項(xiàng)目對(duì)外推介。國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)高爾夫旅游發(fā)展模式、市場(chǎng)需求及結(jié)構(gòu)和旅游影響的研究表明，我國(guó)具備高爾夫旅游開發(fā)條件，高爾夫旅游能夠起到“推動(dòng)旅游休閑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”的作用，但政府限制和禁止高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的政策導(dǎo)致高爾夫旅游經(jīng)濟(jì)難以啟動(dòng)。由于社會(huì)輿論認(rèn)為高爾夫球場(chǎng)占用耕地資源，在國(guó)家禁止項(xiàng)目建設(shè)背景下的快速增長(zhǎng)又進(jìn)一步強(qiáng)化了人們對(duì)高爾夫項(xiàng)目的質(zhì)疑；面對(duì)公眾質(zhì)疑和指責(zé)，有部分學(xué)者調(diào)研認(rèn)為，我國(guó)高爾夫球場(chǎng)并未占用耕地，高爾夫項(xiàng)目具有改善投資環(huán)境、拉動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)土地升值等一系列積極作用，建議政府放松對(duì)高爾夫項(xiàng)目的政策限制。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為，“高爾夫球場(chǎng)未占用耕地”缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)支撐，高爾夫項(xiàng)目增長(zhǎng)明顯有違中央政策，要求政府加強(qiáng)管制，加大對(duì)高爾夫項(xiàng)目查處力度。

顯然，高爾夫政策一直是社會(huì)爭(zhēng)論熱點(diǎn)，但卻沒有相應(yīng)研究系統(tǒng)收集、整理和分析過我國(guó)高爾夫政策。即使在上述研究爭(zhēng)論中，也沒有文獻(xiàn)指出高爾夫項(xiàng)目建設(shè)受到哪些政策限制，哪些政策合理或不合理，哪些政策應(yīng)該放松或收緊。也就是說，針對(duì)高爾夫政策討論與建議的相應(yīng)研究忽略了對(duì)政策內(nèi)容的分析和解讀；缺乏了政策內(nèi)容的文本分析依據(jù)，導(dǎo)致相應(yīng)研究要么主觀地指責(zé)高爾夫違背政策，要么從高爾夫行業(yè)角度呼吁政策支持。針對(duì)上述問題，本文首先對(duì)20多年來的高爾夫相關(guān)政策進(jìn)行回顧和文本分析，結(jié)合同期高爾夫項(xiàng)目發(fā)展數(shù)據(jù)對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，以探討各項(xiàng)高爾夫政策的合理性，提出相應(yīng)政策建議。

2 研究思路、方法及過程

本文以高爾夫政策回顧為起點(diǎn)，通過對(duì)20多年來涉及高爾夫政策文件的梳理，解讀各項(xiàng)政策出臺(tái)背景以及各級(jí)政府和各政府部門的政策執(zhí)行意愿；結(jié)合同期高爾夫項(xiàng)目發(fā)展情況，評(píng)價(jià)并分析高爾夫政策的效果，最后對(duì)政策失效的成因作深層探討，得出結(jié)論，提出建議。因此，本文以文獻(xiàn)研究為主，對(duì)涉及高爾夫的法律、法規(guī)、政府公文等文獻(xiàn)資料進(jìn)行文本分析，對(duì)各項(xiàng)涉及高爾夫政策的條文逐一聯(lián)系上下文語境、意境及政策出臺(tái)背景進(jìn)行解讀，以求更加真實(shí)地還原政策本意，整理出高爾夫政策體系。

基于上述思路，本文需要獲取的信息包括高爾夫政策和高爾夫項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)部分。具體調(diào)研過程及方法如下：

2.1政策文獻(xiàn)收集與整理

政策調(diào)研主要通過“中國(guó)資訊行——法律法規(guī)庫(kù)”，以“高爾夫”為檢索詞進(jìn)行全文檢索，對(duì)收集到的政策文件再逐一全文分析，刪除與高爾夫無關(guān)或?qū)Ω郀柗蝽?xiàng)目發(fā)展影響甚微的文件（如高爾夫球桿進(jìn)出口關(guān)稅、高爾夫汽車），同時(shí)對(duì)涉及高爾夫政策最多的國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、國(guó)土資源部、住建部等部委近年來的所有政策逐一分析，根據(jù)文件內(nèi)容和政策連續(xù)性判斷有無可能遺漏相應(yīng)政策。同時(shí)，將國(guó)務(wù)院及各部委出臺(tái)的政策統(tǒng)稱中央政府政策，把各省、市（包括地縣級(jí)）政府政策稱之為地方政策，以便對(duì)中央和地方政策差異進(jìn)行比較。

2.2高爾夫球場(chǎng)用地類型調(diào)研

高爾夫球場(chǎng)用地類型具有一定社會(huì)敏感性，雖然筆者在高爾夫行業(yè)內(nèi)有很好的研究進(jìn)入性，但也較難從開發(fā)商渠道獲得真實(shí)的用地?cái)?shù)據(jù)。由于所有高爾夫球場(chǎng)的施工皆以專業(yè)造型設(shè)計(jì)為依據(jù)，設(shè)計(jì)公司在進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)前必須對(duì)項(xiàng)目地進(jìn)行詳細(xì)勘測(cè)，能夠十分全面、準(zhǔn)確地掌握球場(chǎng)原貌及土地類型，并會(huì)作為案例和成果長(zhǎng)期保存。因此，本文的高爾夫球場(chǎng)用地調(diào)研主要從高爾夫球場(chǎng)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)獲取，分別從兩家球場(chǎng)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)獲得了34家球場(chǎng)項(xiàng)目的土地原貌信息，將土地劃分為耕地、林地、荒山、草山（包括牧場(chǎng)、市政待綠化用地）和水面（包括沼澤、灘涂）5類，對(duì)34個(gè)樣本項(xiàng)目的各類用地面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

2.3高爾夫項(xiàng)目發(fā)展歷程調(diào)查

國(guó)內(nèi)沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布過高爾夫球場(chǎng)數(shù)據(jù)，本文根據(jù)2011年廣州豪富高爾夫公司的《中國(guó)高爾夫旅游指南》、香港富通公司的《中國(guó)高爾夫球場(chǎng)指南》以及深圳朝向公司的《朝向白皮書——中國(guó)高爾夫行業(yè)發(fā)展報(bào)告》中所列出各高爾夫球場(chǎng)開業(yè)時(shí)間等相應(yīng)信息反推各年新增的高爾夫項(xiàng)目數(shù)；另外，高爾夫球場(chǎng)規(guī)模有大有小，國(guó)際上對(duì)高爾夫球場(chǎng)數(shù)量統(tǒng)計(jì)分為18洞均值數(shù)和俱樂部數(shù)（登記注冊(cè)的法人數(shù)）兩種方法，本文采用的項(xiàng)目數(shù)為第二種統(tǒng)計(jì)方法，即一家高爾夫俱樂部視為一個(gè)項(xiàng)目，并以開業(yè)時(shí)間計(jì)人當(dāng)年凈增項(xiàng)目數(shù)。

3 高爾夫政策變遷分析

3.1中央政策

從本文收集、整理的國(guó)務(wù)院及各部委所出臺(tái)政策中有關(guān)高爾夫內(nèi)容來看，中央政府的高爾夫政策經(jīng)歷了由支持到限制、由限制到禁止的演化。各階段的主要政策及解讀如下：

3.1.1鼓勵(lì)發(fā)展政策（1993年之前）

本文查找到國(guó)內(nèi)的高爾夫政策文件起始于1992年，即國(guó)務(wù)院以國(guó)函[1992]132～140號(hào)連續(xù)9個(gè)文件分別同意了北海銀灘、大連金石灘、福建武夷山和湄洲島、廣州南湖、杭州之江、江蘇太湖、昆明滇池、青島石老人、上海橫沙島等10個(gè)國(guó)家旅游度假區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，這10個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃中都包括高爾夫球場(chǎng)。從財(cái)政部的財(cái)農(nóng)稅[1993]字第59號(hào)文要求“高爾夫征用耕地必須繳納征地稅”和后續(xù)系列政策文件（見表1）相應(yīng)規(guī)定來看，在1993年之前，高爾夫球場(chǎng)建設(shè)不但可以使用耕地，甚至可以免征耕地使用稅；作為鼓勵(lì)外商投資項(xiàng)目（國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部令[1997]第7號(hào)文），還可以享受到“兩免三減半”的外資企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。

這表明，在1993年之前中央政府對(duì)高爾夫項(xiàng)目采取了鼓勵(lì)政策，1992年國(guó)務(wù)院直接連續(xù)發(fā)出的9個(gè)同意高爾夫球場(chǎng)建設(shè)的文件就是最好的說明。

3.1.2限制發(fā)展政策（1993～2003年）

自1993年開始，國(guó)務(wù)院開始關(guān)注高爾夫球場(chǎng)盲目建設(shè)問題，中央政府有關(guān)高爾夫的政策明顯由支持轉(zhuǎn)向?yàn)橄拗?。從?可以看出，國(guó)務(wù)院及下屬各部委先后出臺(tái)了有關(guān)高爾夫項(xiàng)目的用地類型、審批、稅收、環(huán)評(píng)、管理等方面的規(guī)定：一是對(duì)用地類型的要求不斷提高，1997年開始嚴(yán)禁占用耕地等優(yōu)質(zhì)土地；二是2000年開始，球場(chǎng)用地審批權(quán)限由地方政府上升到國(guó)土資源部；三是從2002年開始，高爾夫項(xiàng)目由鼓勵(lì)外商投資直接轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗仆顿Y；四是在環(huán)境保護(hù)上，國(guó)家環(huán)保局兩度發(fā)文明確要求高爾夫項(xiàng)目建設(shè)必須編制環(huán)境影響報(bào)告書；五是在稅收上，高爾夫球場(chǎng)的營(yíng)業(yè)稅在2001年6月份由5%上升到了20%。由此可見，從1993年開始，中央政府對(duì)高爾夫項(xiàng)目發(fā)展由支持轉(zhuǎn)為限制，且限制越來越嚴(yán)。

3.1.3禁止發(fā)展政策（2004年至今）

在所有高爾夫政策中，最值得關(guān)注的是2004年國(guó)務(wù)院辦公廳的1號(hào)文，即《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》，由于該“暫?！敝螅瑳]有相應(yīng)文件允許球場(chǎng)再開工，標(biāo)志著高爾夫項(xiàng)目建設(shè)在政策上從此時(shí)被禁止。此后出臺(tái)的系列政策大多圍繞著如何對(duì)待建、在建和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，如表2所示。

國(guó)務(wù)院辦公廳的1號(hào)文專門針對(duì)高爾夫球場(chǎng)，這表明高爾夫項(xiàng)目在當(dāng)時(shí)已經(jīng)成為政治問題。在2004年和2007年由國(guó)務(wù)院直接頒發(fā)的28號(hào)文和8號(hào)文中，皆明確要求“繼續(xù)停止”和“特別要禁止”高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院辦公廳、發(fā)改委、國(guó)土資源部、建設(shè)部、稅務(wù)總局、環(huán)保部皆在國(guó)務(wù)院文件基礎(chǔ)上，分別出臺(tái)了相應(yīng)配套政策以執(zhí)行國(guó)務(wù)院文件；這表明中央政府對(duì)高爾夫項(xiàng)目清查、整頓采用“組合拳”，即國(guó)務(wù)院發(fā)布相應(yīng)文件后，各部委行使各自職能出臺(tái)相應(yīng)落實(shí)政策。在國(guó)務(wù)院及各部委大力禁止高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的同時(shí)，國(guó)家旅游局和假日辦仍從高爾夫旅游角度發(fā)文提出了“開發(fā)高爾夫旅游產(chǎn)品”（假日辦[2005]10號(hào)文）和“促進(jìn)高爾夫設(shè)施生產(chǎn)和高爾夫人才培養(yǎng)”（旅發(fā)[2007]51號(hào)）的政策，這一現(xiàn)象值得關(guān)注。

在2007年下半年至2009年上半年的兩年多時(shí)間里，國(guó)務(wù)院及各部委沒有發(fā)布任何有關(guān)高爾夫政策。2009年9月30日，則由發(fā)改委辦公廳、國(guó)土資源部、環(huán)保部、住建部、工商總局、體育總局和旅游局等七部委組成聯(lián)合調(diào)查組，開始對(duì)高爾夫用地情況進(jìn)行摸底（發(fā)改辦社會(huì)[2009]1993號(hào)）。此后國(guó)務(wù)院及辦公廳出臺(tái)文件中明確要求“規(guī)范高爾夫球場(chǎng)發(fā)展”和“大力培育高爾夫用品”（國(guó)發(fā)[2009]41號(hào)及國(guó)辦函[2010]121號(hào)），這似乎表明中央政府為了發(fā)展高爾夫旅游休閑業(yè)對(duì)高爾夫的政策有所松動(dòng)。隨之而來的“發(fā)改社會(huì)[2011]741號(hào)”文件要求各地方政府對(duì)“國(guó)辦[2004]1號(hào)文”之后違規(guī)違建球場(chǎng)進(jìn)行綜合清理整治，提出要查處和追究相關(guān)瀆職失職單位和個(gè)人的責(zé)任，但對(duì)整治到位的球場(chǎng)從新從高繳納相關(guān)規(guī)費(fèi)后可辦理相關(guān)手續(xù)。

實(shí)際上，“綜合清理整治”是“規(guī)范發(fā)展”的前提和條件，但在追究瀆職失職責(zé)任和社會(huì)輿論監(jiān)督雙重壓力下，開發(fā)商既不敢報(bào)批、各政府部門也不敢審批新球場(chǎng)，高爾夫項(xiàng)目到目前為止仍然處于禁止發(fā)展期。

3.2地方政策

本文對(duì)省級(jí)政府的政策分析發(fā)現(xiàn)，僅有福建、廣東、河南、江蘇、湖南、湖北、吉林、四川、海南、浙江、江西、重慶等12個(gè)省級(jí)政府（包括廳局單位）發(fā)布的文件中涉及過高爾夫。其中，廣東、福建、四川、江蘇、湖北、河北、湖南、河南等8個(gè)省的高爾夫政策與中央政府基本一致，或限制和禁止高爾夫用地，或提高稅率，但海南、吉林、江西、重慶等在國(guó)家出臺(tái)限制或禁止高爾夫項(xiàng)目政策的同時(shí)，頒發(fā)的文件中明確提出“鼓勵(lì)高爾夫球場(chǎng)適當(dāng)科學(xué)發(fā)展”、“積極引導(dǎo)高爾夫等新型旅游產(chǎn)品的開發(fā)建設(shè)（吉發(fā)[2006]31號(hào)）”、“扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高爾夫球以營(yíng)業(yè)額3%繳納文化建設(shè)費(fèi)（贛府字[2002]4號(hào)，國(guó)家規(guī)定為15%）”等利好高爾夫的政策。在國(guó)辦函（2010）121號(hào)文件之后，曾經(jīng)出臺(tái)過限制或禁止政策的河北和河南兩省分別提出“重點(diǎn)發(fā)展以廊坊、涿州為代表的首都周邊高爾夫項(xiàng)目聚集區(qū)（冀體字[2011]3號(hào)）和規(guī)范高爾夫項(xiàng)目發(fā)展（豫政辦[2011]3號(hào)）”等政策。

在地（市）級(jí)政府所出臺(tái)的相應(yīng)政策中，僅有廣州、深圳、汕頭、南京、蘇州、成都、廈門等7個(gè)城市出臺(tái)過限制高爾夫項(xiàng)目建設(shè)的相應(yīng)文件，同時(shí)卻有貴陽、寧波、長(zhǎng)春、鄭州、許昌、哈爾濱、大連、無錫等9個(gè)城市在2004年之后頒布文件，或同意高爾夫球場(chǎng)建設(shè)，或加強(qiáng)高爾夫旅游產(chǎn)品開發(fā)，或?qū)⒏郀柗蚯驁?chǎng)作為招商項(xiàng)目等。

由此可見，中央政府對(duì)高爾夫項(xiàng)目的限制和禁止集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在用地類型上，1997年開始禁止使用耕地、林地等優(yōu)質(zhì)土地建設(shè)高爾夫球場(chǎng)；二是在高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目發(fā)展上，2004年開始暫停和禁止所有球場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)。但高爾夫旅游則一直未被限制，在限制和禁止球場(chǎng)項(xiàng)目發(fā)展政策背景下，文化、體育、旅游部門及地方政府則主要從促進(jìn)旅游休閑業(yè)發(fā)展角度頒發(fā)利好高爾夫的政策。由于高爾夫旅游休閑業(yè)必須依賴于高爾夫球場(chǎng)，促進(jìn)高爾夫旅游休閑業(yè)發(fā)展勢(shì)必需要建設(shè)高爾夫球場(chǎng)，這與限制和禁止項(xiàng)目建設(shè)的政策有所沖突，勢(shì)必影響政策效果。

4 高爾夫政策影響及效果分析

4.1對(duì)項(xiàng)目用地類型的影響

高爾夫項(xiàng)目建設(shè)需要兩年時(shí)間，為了與1993年和2003年政策調(diào)整相對(duì)應(yīng)，本文分別將樣本球場(chǎng)的開業(yè)時(shí)間以1995年和2005年為節(jié)點(diǎn)，以5年為一個(gè)階段進(jìn)行劃分，統(tǒng)計(jì)各階段高爾夫項(xiàng)目中耕地、林地、荒山、草山和水面的所占面積及比例，整理出各個(gè)時(shí)期高爾夫項(xiàng)目的土地使用性質(zhì)，如表3所示。

從表3可知，不同時(shí)期的高爾夫球場(chǎng)用地類型發(fā)生了較大變化，表現(xiàn)為：（1）耕地和林地所占比例在持續(xù)下降；尤其是耕地所占比例由1990年以前的38%下降至1.2%；1995年以后的下降更為明顯，這與國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部從1993年發(fā)文限制高爾夫項(xiàng)目使用耕地的時(shí)間一致，表明保護(hù)耕地的政策“高壓線”得到執(zhí)行。（2）荒山及草山所占比例持續(xù)上升，這兩類性質(zhì)用地幾乎占到了近期高爾夫項(xiàng)目用地的70%，表明絕大多數(shù)高爾夫項(xiàng)目使用了劣質(zhì)土地。（3）水面所占面積持續(xù)略微上升，主要與高爾夫設(shè)計(jì)師理念轉(zhuǎn)變有關(guān)，既盡量選址在地表徑流多的區(qū)域，以降低球場(chǎng)用水成本。

從各類土地性質(zhì)在高爾夫項(xiàng)目用地中所占比例變化與高爾夫政策在時(shí)間上的對(duì)應(yīng)關(guān)系來看，中央政府禁止使用耕地等優(yōu)質(zhì)土地的政策對(duì)項(xiàng)目用地類型產(chǎn)生了重要影響，導(dǎo)致絕大多數(shù)球場(chǎng)選擇了草山和荒山進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，這表明高爾夫用地政策起到了十分積極的效果。

4.2對(duì)項(xiàng)目數(shù)量發(fā)展的影響

本文研究統(tǒng)計(jì)出自1984年以來各年的中央政策、新增項(xiàng)目及項(xiàng)目累計(jì)數(shù)量，如表4所示。

在表4中，1984年至1993年的第一個(gè)10年里，高爾夫項(xiàng)目增速有限，皆為個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，每年新增數(shù)量最多不超過4個(gè)；從1994開始，突然躍至兩位數(shù)增長(zhǎng)，在至2003年的第二個(gè)10年間發(fā)展最快的1996年和1997年分別新增25個(gè)和24個(gè)，其他年份新增項(xiàng)目在20個(gè)以內(nèi)；從2004年開始，每年新增高爾夫項(xiàng)目皆超過25個(gè)，凈增數(shù)量明顯加快。高爾夫項(xiàng)目增長(zhǎng)周期與高爾夫政策的3個(gè)階段在時(shí)間上恰好完全重合，這表明球場(chǎng)項(xiàng)目增長(zhǎng)與高爾夫政策可能存在著緊密聯(lián)系。為了更清楚地看出近30年來我國(guó)高爾夫項(xiàng)目的增長(zhǎng)過程及其與政策的關(guān)系，本研究以中央政府涉及高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的關(guān)鍵性政策為節(jié)點(diǎn)，繪制了各時(shí)期新增項(xiàng)目數(shù)量與中央政策的對(duì)比圖（圖1）。

從圖1可以看出，雖然1993年以來中央政府對(duì)高爾夫項(xiàng)目的政策經(jīng)歷了支持到限制、限制到禁止的3個(gè)發(fā)展階段，但年增高爾夫項(xiàng)目數(shù)量呈現(xiàn)震蕩上升趨勢(shì)，尤其是在更嚴(yán)厲的政策出臺(tái)當(dāng)年及次年，高爾夫項(xiàng)目?jī)粼鰯?shù)達(dá)到階段高峰值；這似乎表明中央政府越限制，增長(zhǎng)數(shù)量越多，限制和禁止高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的政策明顯失效。

然而，高爾夫球場(chǎng)建設(shè)需要兩年的周期，從圖1可以看出，在中央政府新一輪更為嚴(yán)厲政策出臺(tái)后的第3年，項(xiàng)目新增數(shù)和增速明顯放緩，進(jìn)入震蕩下降期。這表明中央政府出臺(tái)更嚴(yán)厲的政策主要基于對(duì)各地在建和待建球場(chǎng)項(xiàng)目過多、發(fā)展過快的考慮。高爾夫球場(chǎng)建設(shè)周期及總體增速下降的事實(shí)表明，中央政府限制球場(chǎng)增長(zhǎng)的政策具有一定效果；但2004年禁止球場(chǎng)建設(shè)以來我國(guó)高爾夫項(xiàng)目數(shù)量仍然翻倍的事實(shí)則表明，禁止高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)的政策沒有執(zhí)行到位，政策效果不佳。

5 高爾夫政策效果欠佳的原因分析

相應(yīng)研究表明，我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制產(chǎn)生了市場(chǎng)分割和地方保護(hù)主義，加上官員晉升錦標(biāo)賽模式下激勵(lì)官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計(jì)之間的沖突，使得中央政府和地方政府以及各政府部門之間在部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題上存在分歧，政府內(nèi)部在政策執(zhí)行過程中存在博弈。政府內(nèi)部在高爾夫項(xiàng)目發(fā)展問題上的博弈導(dǎo)致高爾夫政策出現(xiàn)上下不一致、部門不一致和前后不一致是限制和禁止高爾夫項(xiàng)目發(fā)展政策效果欠佳的主要成因。

5.1政策的上下不一致

上下不一致表現(xiàn)為同一時(shí)期中央政府和地方政府在高爾夫發(fā)展政策上的不一致。在我國(guó)，上下級(jí)政府關(guān)系非單純的正式權(quán)力關(guān)系，在相應(yīng)政策問題上存在著多種談判和博弈形式；在國(guó)務(wù)院及各部委密集發(fā)布限制、清理、暫停和禁止某種行為（如征地、拆遷、上馬高能耗項(xiàng)目），地方政府不出臺(tái)與之相應(yīng)的配套政策，其實(shí)是與中央政府談判和博弈的一種表現(xiàn)。絕大多數(shù)省市不緊隨中央政府出臺(tái)限制和禁止高爾夫項(xiàng)目的執(zhí)行政策，可以看成地方政府對(duì)高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的支持和默許。即使在響應(yīng)中央政策方面發(fā)文最多的廣東省，同時(shí)期出臺(tái)的執(zhí)行政策也大打折扣，如1995年國(guó)務(wù)院文件要求“嚴(yán)禁高爾夫球場(chǎng)占用耕地”，廣東省政府同期文件變?yōu)椤霸瓌t上不準(zhǔn)占用耕地”。吉林、河南、海南明確發(fā)文支持高爾夫項(xiàng)目，更能表明中央政策在省級(jí)政府受到了抵制；限制或禁止建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的地、縣級(jí)政府則更少，甚至于多個(gè)地級(jí)政府公開發(fā)文鼓勵(lì)高爾夫項(xiàng)目發(fā)展。

在財(cái)政分權(quán)體制和官員晉升錦標(biāo)賽模式下，地方政府鼓勵(lì)高爾夫項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)機(jī)明顯，這不僅因?yàn)楦郀柗蝽?xiàng)目能夠起到改善投資環(huán)境、提升城市形象、帶動(dòng)土地升值的作用，更因?yàn)楦郀柗蝽?xiàng)目直接投資近億元，加上房產(chǎn)及旅游配套項(xiàng)目，總投資達(dá)到10億元級(jí)規(guī)模，對(duì)當(dāng)?shù)卣?cái)稅貢獻(xiàn)明顯。超過10億元投資項(xiàng)目對(duì)絕大部分地級(jí)市來說都算得上大項(xiàng)目，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)和需要使得地方政府默許甚至鼓勵(lì)高爾夫項(xiàng)目發(fā)展。高爾夫政策上下不一致增加項(xiàng)目發(fā)展空間，這也體現(xiàn)了我國(guó)上下分治的治理體制及穩(wěn)定機(jī)制。

5.2政策的部門不一致

從各政府職能部門出臺(tái)的高爾夫政策可清晰看出同一級(jí)政府（國(guó)務(wù)院各部委）不同部門對(duì)高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的態(tài)度迥異。從國(guó)務(wù)院出臺(tái)過涉及高爾夫政策的9個(gè)部委來看，發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)保局、住建部對(duì)高爾夫項(xiàng)目發(fā)展始終采取否定態(tài)度，表現(xiàn)為國(guó)土部門一直出臺(tái)嚴(yán)格限制、審查和禁止高爾夫用地的政策；環(huán)保局自成立以來就要求加強(qiáng)對(duì)高爾夫項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)估，住建部則明確限制和禁止對(duì)高爾夫項(xiàng)目（含地產(chǎn)）建設(shè)審批。但文化部、體育總局、旅游局則一直未在國(guó)務(wù)院出臺(tái)限制、暫停和禁止高爾夫項(xiàng)目政策之后，發(fā)布相配套的執(zhí)行政策。即使在國(guó)務(wù)院密集出臺(tái)嚴(yán)格清理、整頓高爾夫項(xiàng)目的政策背景下，國(guó)家旅游局或?qū)⒏郀柗蚯驁?chǎng)評(píng)為4A級(jí)景區(qū)，或發(fā)文鼓勵(lì)推出高爾夫度假產(chǎn)品，或?qū)⒏郀柗蛄袨橹攸c(diǎn)旅游項(xiàng)目。

在官員晉升錦標(biāo)賽模式下，同級(jí)政府各橫向部門（“塊塊關(guān)系”）從各自行政管理職能考慮，難免會(huì)與另一職能部門存在沖突而進(jìn)行博弈，各部門在政策執(zhí)行中的博弈不一定皆為負(fù)效應(yīng)，很多時(shí)候能夠讓政策更加兼顧到多方利益。從各部委政策中有關(guān)高爾夫的文件不難看出，政府部門之間對(duì)高爾夫項(xiàng)目發(fā)展存在分歧和博弈，這種部門之間不一致會(huì)影響到限制和禁止高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的政策執(zhí)行效果，增加高爾夫項(xiàng)目運(yùn)作空間。

5.3政策的前后不一致

高爾夫政策在時(shí)間上的前后不一致不僅指中央政策由支持到禁止的前后逆轉(zhuǎn)，還包括同一時(shí)期內(nèi)中央政府在政策執(zhí)行上時(shí)緊時(shí)松。從表1可以看出，1997年、2002年和2007年都是階段時(shí)間內(nèi)出臺(tái)限制型政策最密集、最嚴(yán)厲的時(shí)期，緊隨其后的1998年和1999年、2003年、2008年卻沒有限制高爾夫項(xiàng)目發(fā)展的政策出臺(tái)，是什么原因?qū)е孪拗菩驼咄蝗恢兄沽耍恐灰?lián)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期就不難發(fā)現(xiàn)，這3個(gè)時(shí)期分別是受到東南亞金融危機(jī)、“非典”和國(guó)際金融危機(jī)沖擊之后的經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，政府迫切需要加大投資以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；由于高爾夫項(xiàng)目具有較強(qiáng)的帶動(dòng)房地產(chǎn)和旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)作用，促使中央政府放松高爾夫政策，這也是為何近20年來我國(guó)高爾夫項(xiàng)目“逆勢(shì)發(fā)展”的原因。高爾夫項(xiàng)目發(fā)展政策的前后不一致能夠?yàn)橐恍┐?、在建及被暫停的高爾夫?xiàng)目贏得發(fā)展空間，從限制和禁止型政策的執(zhí)行間隙中能夠獲得一定的發(fā)展時(shí)機(jī)，地方政府和開發(fā)商幾乎形成了“瞞報(bào)或拖延至經(jīng)濟(jì)不景氣的政策寬松期公開高爾夫項(xiàng)目以既成事實(shí)”的行業(yè)慣例。

6 結(jié)論及建議

對(duì)國(guó)務(wù)院及各部委和地方政府20年來涉及高爾夫的文件進(jìn)行收集、整理和分析發(fā)現(xiàn)：（1）中央政府的高爾夫政策經(jīng)歷了“從鼓勵(lì)至限制、從限制到禁止”的變遷；（2）同期高爾夫項(xiàng)目用地類型表明，限制及禁止使用耕地、林地等優(yōu)質(zhì)土地建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的政策執(zhí)行效果好，高爾夫球場(chǎng)用地類型趨向合理，2005年之后的球場(chǎng)用地皆以荒山、草山為主，占用優(yōu)質(zhì)土地現(xiàn)象得到了有效控制；（3）同期高爾夫項(xiàng)目數(shù)量增長(zhǎng)數(shù)據(jù)表明，雖然高爾夫球場(chǎng)增速受到政策影響，但限制、暫停及禁止高爾夫項(xiàng)目建設(shè)的政策執(zhí)行不到位，每年球場(chǎng)項(xiàng)目?jī)粼隽烤痈卟幌隆?duì)政策出臺(tái)時(shí)間及內(nèi)容的進(jìn)一步研究表明，每逢宏觀經(jīng)濟(jì)遭遇外部危機(jī)或重大事件沖擊時(shí)，中央政府限制或禁止高爾夫項(xiàng)目的政策會(huì)相對(duì)寬松，出現(xiàn)政策及執(zhí)行上的前后不一致；財(cái)政分權(quán)體制和官員晉升錦標(biāo)賽模式下地方政府（尤其是地縣級(jí)政府）具有發(fā)展高爾夫項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)，不愿執(zhí)行中央限制和禁止高爾夫項(xiàng)目建設(shè)的政策，甚至明確鼓勵(lì)，從而出現(xiàn)了中央和地方政策的上下不一致；同級(jí)政府各部門從其行政職能出發(fā)，對(duì)高爾夫政策存在分歧，使得高爾夫政策在政府部門之間不一致。政策上的三個(gè)不一致是高爾夫項(xiàng)目在“禁止”政策背景下仍然快速發(fā)展的主要原因。

限制和禁止政策看似沒有影響到高爾夫項(xiàng)目發(fā)展，但這種逆政策的增長(zhǎng)產(chǎn)生了系列負(fù)面影響，讓地方政府和開發(fā)商在中央政府長(zhǎng)期清理、整頓行動(dòng)中形成了“瞞報(bào)、拖延以既成事實(shí)”的慣性思維，既影響到中央政府的威信和公信力，引起社會(huì)對(duì)地方政府的質(zhì)疑，又損壞高爾夫運(yùn)動(dòng)的社會(huì)形象，強(qiáng)化了輿論對(duì)高爾夫項(xiàng)目的指責(zé)。中央政府似乎已經(jīng)認(rèn)識(shí)到一律禁止的政策不可行，從促進(jìn)旅游休閑業(yè)發(fā)展角度給出了“規(guī)范發(fā)展高爾夫球場(chǎng)”的新政策；但由于并未就如何“規(guī)范發(fā)展”出臺(tái)具體的后續(xù)政策指引，在11部委綜合清理整頓未出結(jié)果背景下，地方政府和開發(fā)商沿用慣性思維繼續(xù)違法違規(guī)建設(shè)球場(chǎng)，這不僅難以發(fā)揮高爾夫促進(jìn)旅游休閑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的積極作用，還可能進(jìn)一步惡化高爾夫的發(fā)展環(huán)境。因此，本文提出以下建議：（1）應(yīng)堅(jiān)持高爾夫球場(chǎng)不得使用耕地、林地等優(yōu)質(zhì)土地的政策，同時(shí)明確高爾夫項(xiàng)目用地類型，鼓勵(lì)高爾夫球場(chǎng)使用荒山、草山等劣質(zhì)土地；（2）中央政府應(yīng)充分重視地方政府建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的動(dòng)機(jī)和需要，將“規(guī)范發(fā)展”的政策具體化，如允許地方政府將高爾夫項(xiàng)目納入發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)明確高爾夫項(xiàng)目審批流程，采用高爾夫項(xiàng)目審批公示等方式，主動(dòng)接受公眾對(duì)用地類型和開發(fā)過程的監(jiān)督；（3）應(yīng)就高爾夫球場(chǎng)對(duì)環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響進(jìn)行綜合評(píng)估，在兼顧各政府部門利益的前提下實(shí)現(xiàn)部門政策的協(xié)調(diào)一致，更好地發(fā)揮高爾夫項(xiàng)目的積極作用。

致謝：本文為博士后研究成果，對(duì)合作導(dǎo)師保繼剛教授給予的幫助表示感謝。

[責(zé)任編輯：劉魯；責(zé)任校對(duì)：吳巧紅]