[摘要]社區(qū)參與旅游發(fā)展失敗的原因可以歸結(jié)為三個(gè)方面：權(quán)利失敗、機(jī)會(huì)缺失與能力匱乏。對(duì)于后兩者，研究者們已經(jīng)開展了廣泛的研究。而針對(duì)社區(qū)居民“無(wú)權(quán)”和“去權(quán)”的權(quán)利失敗狀況，學(xué)術(shù)界至今缺乏應(yīng)有的關(guān)注。文章以馬克思地租理論為起點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，通過對(duì)典型案例的研究，剖析了我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)及其決定的旅游開發(fā)增值收益分配在理論上和現(xiàn)實(shí)中的矛盾性，提出了“吸引物權(quán)”這一新型的產(chǎn)權(quán)權(quán)利，并指出我國(guó)農(nóng)村社區(qū)參與權(quán)利失敗的制度性根源在于集體土地所有權(quán)受限制支配、所有權(quán)主體“虛位”和吸引物權(quán)“缺位”，最后，在此基礎(chǔ)上提出了推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的土地權(quán)利變革之路。

[關(guān)鍵詞]旅游；土地產(chǎn)權(quán)；吸引物權(quán)；社區(qū)參與；傣族園

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002－5006(2012)02－0023－09

在中國(guó)，社區(qū)參與旅游發(fā)展失敗的原因可以歸結(jié)為三個(gè)方面：權(quán)利失敗、機(jī)會(huì)缺失與能力匱乏。對(duì)于后兩者，研究者們已經(jīng)開展了廣泛的研究。對(duì)于居于社區(qū)參與核心的權(quán)利問題，學(xué)術(shù)界至今缺乏應(yīng)有的關(guān)注。社區(qū)參與作為西方政治文明和政治制度產(chǎn)物，本質(zhì)上是一種地方性知識(shí)。將其引入中國(guó)，首當(dāng)其沖應(yīng)進(jìn)行知識(shí)的場(chǎng)域轉(zhuǎn)換，即情景化處理。而我國(guó)旅游界對(duì)于社區(qū)參與的研究，屬于實(shí)證先行甚至應(yīng)用先行。這種拿來主義方法所導(dǎo)致的結(jié)果就是，對(duì)社區(qū)參與概念的膚淺化理解和理論粘貼，提不出立足于當(dāng)代中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的理論和實(shí)踐路徑。近年來，有研究者轉(zhuǎn)向于尋找社區(qū)增權(quán)的范例，以及探討社區(qū)參與中的權(quán)力不平等問題，但這些研究未能深入到權(quán)力來源的權(quán)利層面，不能真正突破社區(qū)參與研究的困局。筆者相信，許多對(duì)于中國(guó)問題有著深切觀察的旅游研究者對(duì)社區(qū)居民參與權(quán)利失敗問題都有所意識(shí)，遺憾的是，他們中大多數(shù)人都悲觀地認(rèn)為在當(dāng)前的制度環(huán)境下，社區(qū)參與在中國(guó)無(wú)解而不再予以深究。

權(quán)利是為道德和法律所確證的權(quán)力和利益。權(quán)利失敗實(shí)質(zhì)上意味著現(xiàn)行法律、制度以及公共政策未能真正承認(rèn)社區(qū)居民的參與權(quán)利，并對(duì)其做出保障性規(guī)定，屬于一種制度性“無(wú)權(quán)”或“去權(quán)”。制度問題必須通過制度變革才能解決。本文以馬克思地租理論為起點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，通過典型案例研究，剖析我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)及其決定的旅游開發(fā)增值收益分配在理論上和現(xiàn)實(shí)中的矛盾性，尋找社區(qū)參與權(quán)利失敗的制度性根源，并在此基礎(chǔ)上指出推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)制度變革之路。

1 旅游開發(fā)收益及其分配：理論模型和現(xiàn)實(shí)案例

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。社區(qū)參與作為一種政治主張或政治行動(dòng)屬于上層建筑范疇，但其根源來自經(jīng)濟(jì)利益沖突。事實(shí)上，古今中外最重要的政治問題即利益分配問題，所有制度的設(shè)計(jì)無(wú)非是為了達(dá)致更優(yōu)或更公平的利益分配方式。在馬克思看來：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”；恩格斯也同樣認(rèn)為：“革命的開始和進(jìn)行將是為了利益，而不是為了原則，只有利益能夠發(fā)展為原則?！甭糜问找嬖诼糜伟l(fā)展之前是不存在的，或者說是潛在的，旅游發(fā)展之后才逐漸浮現(xiàn)出來，并成為人們所爭(zhēng)奪的對(duì)象。社區(qū)參與實(shí)質(zhì)上涉及的正是旅游資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)甚至資本后所形成的收益的分配與管理問題。因此，要了解社區(qū)參與，必須首先對(duì)旅游開發(fā)所獲得的利益進(jìn)行詳細(xì)的剖析，之后再觀察在現(xiàn)有制度下這種利益是如何進(jìn)行分配的，才能真正深入認(rèn)識(shí)為什么需要社區(qū)參與和社區(qū)參與失敗的緣由。對(duì)這些問題的分析不僅需要大量實(shí)踐與調(diào)查，更需要從理論上對(duì)地租、土地價(jià)格、分配理論、產(chǎn)權(quán)及其結(jié)構(gòu)等問題有清楚的認(rèn)識(shí)。馬克思的地租理論提供了堅(jiān)實(shí)的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)和分析的起點(diǎn)。

1.1 旅游開發(fā)收益的來源與構(gòu)成

馬克思曾指出：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！蓖恋赜捎谄洫?dú)特的物理特性，成為人類進(jìn)行一切生活和生產(chǎn)活動(dòng)的場(chǎng)所和空間。對(duì)于旅游而言，土地的承載作用好比人們常說的“皮之不存，毛將焉附”。它不僅是勞動(dòng)對(duì)象，而且是重要的勞動(dòng)資料，是旅游收益形成的本源和物理載體。本文的分析就從土地開始。

在《資本論》第三卷第三十七至四十七章中，馬克思全面研究了級(jí)差地租、絕對(duì)地租及資本主義地租的產(chǎn)生，分析了地租形成的本質(zhì)原因和變動(dòng)的一般規(guī)律。馬克思認(rèn)為，任何物品要具有價(jià)值，必須是用來交換的人類勞動(dòng)產(chǎn)品。自然狀態(tài)的土地，未經(jīng)人類的開發(fā)，沒有投入人類勞動(dòng)，因而不存在價(jià)值，也沒有以這種價(jià)值為基礎(chǔ)的用貨幣表觀出來的價(jià)格。但是，土地具有特殊的使用價(jià)值。在一定的勞動(dòng)條件下，土地能為人類永續(xù)提供產(chǎn)品和服務(wù)，即產(chǎn)生地租。正因?yàn)橛辛说刈?，才產(chǎn)生了土地價(jià)格。因此，“土地價(jià)格無(wú)非是出租土地的資本化的收入?！?/p>

馬克思繼而以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為例區(qū)分了三種形式的地租：絕對(duì)地租、級(jí)差地租和壟斷地租。馬克思認(rèn)為，在資本主義生產(chǎn)方式下，耕種任何土地都必須交納地租，這與土地的等級(jí)無(wú)關(guān)，只是由于土地所有權(quán)的壟斷而必須交納的地租，這就形成了絕對(duì)地租。當(dāng)這種土地經(jīng)營(yíng)的壟斷與土地自然條件的差別同時(shí)結(jié)合在一起的時(shí)候，就產(chǎn)生了級(jí)差地租。馬克思根據(jù)造成土地等級(jí)原因的不同，將由于土地豐度(肥力)和位置差異產(chǎn)生的級(jí)差地租稱為級(jí)差地租I；將由于在同一地塊上各個(gè)連續(xù)投資的勞動(dòng)生產(chǎn)率差異所產(chǎn)生的級(jí)差地租稱為級(jí)差地租Ⅱ。由于地租是農(nóng)業(yè)資本家為了取得土地使用權(quán)而繳給土地所有者的超過平均利潤(rùn)以上的那部分剩余價(jià)值。因此，級(jí)差地租I可看作是投在面積相等而肥力和位置不同的土地上的等量資本所具有的不同生產(chǎn)率的結(jié)果；而級(jí)差地租Ⅱ則源于同一地塊上連續(xù)投資所獲得的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差別，是由追加投資帶來的超額利潤(rùn)。并且，級(jí)差地租Ⅱ并不立即全部轉(zhuǎn)化為租金流入土地所有者手中。地租額的高低是在土地出租時(shí)在租約中確定的。地租額一經(jīng)確定后，在租約有效期內(nèi)，由農(nóng)業(yè)資本家連續(xù)追加投資所生產(chǎn)的超額利潤(rùn)全部落在農(nóng)業(yè)資本家手里。但到租約期滿后，土地可能產(chǎn)生的級(jí)差地租Ⅱ，在締結(jié)新租約時(shí)，就會(huì)全部轉(zhuǎn)歸土地所有者占有。馬克思認(rèn)為，在資本主義制度下，除了級(jí)差地租和絕對(duì)地租兩種基本地租形式之外，還存在著壟斷地租，它只存在于某些具有特殊自然條件的土地上。而且，非農(nóng)業(yè)用地“不論瀑布、富饒的礦山、生產(chǎn)魚類的水域，還是位置有利的建筑地段”同樣具有級(jí)差地租和絕對(duì)地租等形式。

馬克思所解析的地租理論主要是商品經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地價(jià)值和地租的一般規(guī)律。由于農(nóng)業(yè)有機(jī)構(gòu)成較低，當(dāng)土地用途由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途如開發(fā)旅游，并因發(fā)展旅游而與其他非農(nóng)活動(dòng)和非農(nóng)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生聯(lián)系之后，無(wú)疑還會(huì)帶來土地價(jià)值的增加，即土地增值。一般而言，土地增值的來源主要有三種。一是要素投入增值，即等量生產(chǎn)要素投入于同一地塊，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異產(chǎn)生的超額利潤(rùn)。包括兩類：內(nèi)力增值和外力增值。前者是由于追加生產(chǎn)要素產(chǎn)生的(類似級(jí)差地租Ⅱ)，后者則來自外部因素如基礎(chǔ)設(shè)施的修建可能改變區(qū)位條件而使土地增值(類似級(jí)差地租Ⅰ)。二是供求增值，土地的供給是固定的、有限的。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和人口的增加，對(duì)土地的需求日益增加，形成了相對(duì)無(wú)限的需求對(duì)相對(duì)有限的土地的爭(zhēng)奪，從而使地價(jià)不斷上漲。三是用途性增值，這是指土地利用方式改變后導(dǎo)致的土地價(jià)值的增加，如土地由農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯逃玫?，所獲利潤(rùn)可能會(huì)成倍增長(zhǎng)。除此之外，還有反通貨膨脹增值、利息率的變動(dòng)影響土地增值，以及土地交易的低進(jìn)高出形成增值等等。

為方便研究，首先假設(shè)有一塊純粹的自然土地被開發(fā)用于旅游。其所產(chǎn)生的收益將主要包括以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率衡量的地租、投入增值部分、供求增值部分以及改變生產(chǎn)用途增值部分。要素投入可導(dǎo)致土地絕對(duì)地租和級(jí)差地租的同時(shí)增加，而供求矛盾僅導(dǎo)致農(nóng)村土地絕對(duì)地租的增加。接下來再考慮改變生產(chǎn)用途部分。一塊土地被用于發(fā)展旅游，可能會(huì)成為建設(shè)用地(含經(jīng)營(yíng)性用地，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅)或旅游吸引物。建筑、商業(yè)用地價(jià)格一般具有可測(cè)量的特點(diǎn)，其價(jià)值增值計(jì)算較為簡(jiǎn)單。而旅游吸引物則較為復(fù)雜。因此，分析的第二步需要在這塊被簡(jiǎn)化的土地上增添其所承載和培育的自然旅游資源及其產(chǎn)生的吸引力價(jià)值，如野生動(dòng)植物、自然美景等。物質(zhì)的使用價(jià)值并非一成不變，而是社會(huì)建構(gòu)的。在這個(gè)世界未出現(xiàn)旅游業(yè)之前，土地和任何物質(zhì)的使用價(jià)值中都不包含旅游功能。當(dāng)商業(yè)形態(tài)的旅游出現(xiàn)之后，從理論上說，旅游功能便成為了任何土地的使用價(jià)值中的一個(gè)部分，包括環(huán)境價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、觀賞價(jià)值、審美價(jià)值、符號(hào)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值等等，本文總稱為旅游吸引價(jià)值。當(dāng)這塊具有旅游吸引價(jià)值的土地被開發(fā)成為旅游吸引物之后，吸引價(jià)值便進(jìn)入土地價(jià)格，成為導(dǎo)致土地增值的一個(gè)重要部分。鑒于旅游吸引物中還包含有人文資源類型，分析的第三步還必須考慮土地上的物化勞動(dòng)情況。如果這塊土地經(jīng)過了長(zhǎng)期的開發(fā)利用，已經(jīng)物化了人類勞動(dòng)，當(dāng)其成為旅游商品時(shí)，無(wú)論是種植的植物、繁衍的動(dòng)物、開墾的梯田、創(chuàng)造的藝術(shù)、鋪設(shè)的道路、建設(shè)的寺廟還是長(zhǎng)期定居形成的村落，其物化勞動(dòng)部分所形成的價(jià)值無(wú)疑應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到土地價(jià)格中，成為土地增值收益的一部分。最后，對(duì)這塊土地進(jìn)行旅游開發(fā)所產(chǎn)生的外部性還將導(dǎo)致其周邊土地和資產(chǎn)升值，居民也可以從直接或間接的旅游經(jīng)營(yíng)中收益。綜上，可以將旅游資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的增值收益的來源與類型概括如圖1所示。圖中虛線表示旅游開發(fā)形成的增值收益在租期結(jié)束后將轉(zhuǎn)化為不同的地租類型。

1.2 土地產(chǎn)權(quán)配置及其決定的理想的旅游收益分配結(jié)構(gòu)

在各個(gè)社會(huì)形態(tài)中，不同的土地所有權(quán)都要在經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)。地租就是土地所有者憑借土地所有權(quán)而獲得的收入，這是不同社會(huì)形態(tài)地租的共同點(diǎn)。馬克思指出：“地租是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。一切形式的地租，都是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自己、增值自己的形式?！痹隈R克思所處的時(shí)代，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)單一，所有權(quán)實(shí)際上是占有、使用、收益和處分等等權(quán)能的總稱。而現(xiàn)代的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通常表現(xiàn)為三權(quán)(即所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán))分離，而且日益細(xì)分化。因此，還需在馬克思的地租理論基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展對(duì)土地產(chǎn)權(quán)及其決定的收益分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是對(duì)財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)利的總稱。它由一系列權(quán)利束組成。《牛津法律大辭典》把產(chǎn)權(quán)定義為：“財(cái)產(chǎn)權(quán)是指存在于任何客體之中或之上的完全權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利。不要把財(cái)產(chǎn)權(quán)視作單一的權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)把它視作若干獨(dú)立權(quán)利的集合體。其中的一些或甚至其中的很多獨(dú)立權(quán)利可以在不喪失所有權(quán)的狀況下予以讓與?！辈煌漠a(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了收益分配的結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)歸一人所有，產(chǎn)生的收入也應(yīng)全部歸其所有，但產(chǎn)權(quán)如被分割并分屬不同的個(gè)人，其產(chǎn)生的收入也應(yīng)在不同的個(gè)人之間分割。在我國(guó)，城鎮(zhèn)土地(包括國(guó)有和集體所有)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)清晰，而農(nóng)村國(guó)有土地與農(nóng)村集體土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)及其基本特征則有所差異?？紤]到農(nóng)村土地上的旅游開發(fā)是社區(qū)參與問題的焦點(diǎn)所在，本文重點(diǎn)選取農(nóng)村土地包括集體土地和國(guó)家所有集體使用的土地進(jìn)行剖析。

土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束是以物權(quán)理論為基礎(chǔ)的。土地產(chǎn)權(quán)為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)又分自物權(quán)和他物權(quán)。自物權(quán)為一項(xiàng)完整的權(quán)利，其內(nèi)容包括占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，統(tǒng)稱所有權(quán)；他物權(quán)是設(shè)定在自物權(quán)上的各項(xiàng)權(quán)利，是因客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而形成的。按照我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)理論，國(guó)家土地所有權(quán)是一項(xiàng)土地的完全支配權(quán)，即對(duì)土地具有占有、管理、使用、收益、處分等全面支配的物權(quán)。農(nóng)村土地，從所有權(quán)形態(tài)上可分為農(nóng)民集體所有的土地和國(guó)家所有農(nóng)民集體使用的土地。2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第六十條規(guī)定：“集體土地所有權(quán)是指農(nóng)民集體共同行使的一項(xiàng)所有權(quán)?！睂?duì)于國(guó)家所有農(nóng)民集體使用的土地，《物權(quán)法》規(guī)定應(yīng)依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度(見《物權(quán)法》第一百二十四和第一百二十五條)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。按照最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)屬于物權(quán)”。

依據(jù)馬克思的地租理論，地租是土地產(chǎn)權(quán)人憑借土地權(quán)利分享的一份生產(chǎn)成果。農(nóng)村土地按照實(shí)際經(jīng)濟(jì)形式劃分為：國(guó)家所有土地、國(guó)有土地集體使用、集體土地集體使用、集體土地個(gè)人承包、國(guó)家所有集體成員個(gè)人承包。在未進(jìn)行旅游開發(fā)之前，農(nóng)民憑借其擁有的產(chǎn)權(quán)權(quán)利可直接或間接地參與地租分配?？梢跃唧w劃分為以下幾種情形：①國(guó)有土地國(guó)家使用，收益屬于國(guó)家，農(nóng)民無(wú)權(quán)利直接參與分配；②國(guó)有土地集體使用，收益歸集體，農(nóng)民憑使用權(quán)參與分配，可與集體成員共享地租；③國(guó)有土地個(gè)人承包使用，收益歸個(gè)人，農(nóng)民憑承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得全部地租；④集體土地集體經(jīng)濟(jì)使用，收益歸集體，農(nóng)民憑所有權(quán)參與分配，可與集體成員共享地租；⑤集體土地個(gè)人承包使用，收益歸個(gè)人，農(nóng)民憑承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得全部地租。

由于我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)移，在進(jìn)行旅游開發(fā)時(shí)，開發(fā)商一般通過租賃的形式獲取土地的使用權(quán)。理論上，租賃金除了應(yīng)當(dāng)足以補(bǔ)償該塊土地在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)條件下能夠產(chǎn)生的地租以及租期內(nèi)的地租流外，還應(yīng)當(dāng)包括全部或部分土地增值收益。為此，逐項(xiàng)考慮以下情況：①外力增值。這部分收益來自社會(huì)其他投入行為的正外部性，將導(dǎo)致級(jí)差地租Ⅰ的增加，應(yīng)當(dāng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。②內(nèi)力增值。即開發(fā)商租賃土地后投入生產(chǎn)要素產(chǎn)生的收益，在租賃期內(nèi)應(yīng)歸開發(fā)商所有，租賃期結(jié)束后歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。③供求增值。由于旅游開發(fā)土地租賃期較長(zhǎng)，通常在40年左右，因而需要考慮因土地供求矛盾導(dǎo)致的土地增值收益，土地產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)獲得全部收益。④土地利用方式改變?cè)鲋?。旅游開發(fā)將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變成為經(jīng)營(yíng)性用地，其土地增值收益應(yīng)當(dāng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有；當(dāng)?shù)厣细街镆蚱湮齼r(jià)值被實(shí)現(xiàn)時(shí)，無(wú)論是其天然部分還是物化勞動(dòng)部分都應(yīng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。⑤預(yù)期收益。如反通貨膨脹增值、利息率的變動(dòng)影響土地增值、土地交易低進(jìn)高出形成增值等應(yīng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。⑥旅游開發(fā)的外部性。旅游開發(fā)不僅將帶來周邊土地和農(nóng)民資產(chǎn)的增值，還可以為擁有土地的農(nóng)民帶來經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)的商機(jī)，增加地方貿(mào)易機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是開發(fā)商的努力和投資行為對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生的正效益。由于這種外部性外生于市場(chǎng)交換機(jī)制，開發(fā)商難以得到補(bǔ)償和回報(bào)，如若不建立合理的激勵(lì)機(jī)制，將導(dǎo)致嚴(yán)重的生產(chǎn)不足問題(即開發(fā)商不愿投資旅游)。按照科斯(Coase)的理論，只要土地產(chǎn)權(quán)明晰，完全可以通過交易雙方的協(xié)商談判來消除外部性。如可以通過開發(fā)商與社區(qū)居民的談判，從上述增值收益的第①至⑤項(xiàng)中讓渡部分收益給開發(fā)商。當(dāng)然，所讓渡的收益的大小取決于開發(fā)商和社區(qū)居民的權(quán)力狀態(tài)和博弈。

1.3 現(xiàn)實(shí)案例：農(nóng)村社區(qū)居民的真實(shí)旅游收益來源及類型

以上是基于我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而提出的理論上的旅游開發(fā)增值收益分配形式，屬于理想模型。那么在現(xiàn)實(shí)中，作為土地產(chǎn)權(quán)人的農(nóng)村社區(qū)居民有無(wú)參與旅游收益分配，其分配情況如何呢?筆者分別于2000年9月、2007年7月、2010年1月和5月多次前往云南省西雙版納州傣族園景區(qū)(以下簡(jiǎn)稱傣族園)進(jìn)行了深入的田野調(diào)查。下面將選取這一典型案例進(jìn)行剖析。

傣族園位于云南省西雙版納景洪市勐罕鎮(zhèn)曼聽村委會(huì)，距州府景洪市27千米，占地336公頃，由曼將、曼春滿、曼乍、曼嘎、曼聽5個(gè)保存完好的傣族自然村寨組成，共有村民339戶1617人。傣族園根據(jù)其景區(qū)與社區(qū)高度重疊的特點(diǎn)，創(chuàng)造了“公司+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，即村寨和村民提供旅游吸引資源，以其世代所居的干欄式竹樓建筑群落、自然生態(tài)環(huán)境以及衣食住行、佛教文化等作為景區(qū)主背景，供游人參觀、欣賞、體驗(yàn)；公司以資金形式投入，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造，通過完善服務(wù)設(shè)施和開展民族活動(dòng)，向游客展示傣族民俗文化。傣族園的開發(fā)最早始于1988年，共獨(dú)立開發(fā)有5個(gè)景點(diǎn)。1998年，廣東東莞信益集團(tuán)公司與景洪市簽訂開發(fā)協(xié)議，將5個(gè)景點(diǎn)合并，注冊(cè)成立了西雙版納傣族園有限公司。其后，該公司股權(quán)和內(nèi)部經(jīng)營(yíng)方式歷經(jīng)變化和變更，現(xiàn)由西雙版納州橄欖壩農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理。2009年，傣族園接待游客500萬(wàn)余人次，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入1.8億元，已成為西雙版納州第二大旅游接待景區(qū)。

傣族園景區(qū)的門票收入和其他經(jīng)營(yíng)性收入由傣族園公司全權(quán)支配。其進(jìn)行旅游開發(fā)所占用土地(主要為建設(shè)用地，不包含之前已經(jīng)由各類主體投資開發(fā)的5個(gè)景點(diǎn)的土地面積)以租賃的形式從村小組(集體土地)和村民(承包土地)手中獲取。第一期工程租用了77.88畝土地，第二期工程結(jié)束時(shí)共租用830畝。截至2009年年底，公司實(shí)際陸續(xù)租用土地共計(jì)930畝，占景區(qū)總面積的5.42％。公司優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c景區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)工作；也允許當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^多種方式開展旅游服務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。傣族園社區(qū)居民作為傣族園土地及其地上附著物的產(chǎn)權(quán)人，從旅游發(fā)展中所獲得的收益來源與類型包括：

①土地租賃金(補(bǔ)償金)。傣族園付給村民的初始年租金為300元／畝(1999年算起)，每5年按基數(shù)的10％遞增，土地租金一年一付，不買斷。根據(jù)筆者調(diào)查，當(dāng)年橄欖壩農(nóng)地租賃金約為120～150元／畝。若將120元／畝視為壟斷地租與絕對(duì)地租之和，則級(jí)差地租Ⅰ為30元／畝；而土地補(bǔ)償金中高出的150元／畝可視為對(duì)級(jí)差地租Ⅱ的彌補(bǔ)。每5年10％的遞增率可以視為①或③或⑤中的部分收益。補(bǔ)償金的分配分為兩部分：村公用地占用補(bǔ)償金由村委會(huì)按戶和按人平均分配，個(gè)人承包土地的補(bǔ)償金直接付給個(gè)人。這是傣族園社區(qū)居民憑借其對(duì)土地的所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)所獲得的。

②佛寺、干欄式民居保護(hù)費(fèi)。傣族園每年支付5村寨景點(diǎn)(佛寺)保護(hù)費(fèi)9.5萬(wàn)元。為保持典型的傣家竹樓特征，從2003年起，傣族園向景區(qū)內(nèi)建蓋(指新建或修繕)傳統(tǒng)木質(zhì)干欄式建筑的每戶村民補(bǔ)助4000元的建房補(bǔ)貼。2009年6月后又提高為1.5萬(wàn)元。至2009年年底，傣族園累計(jì)向119戶村民發(fā)放建房補(bǔ)貼60萬(wàn)元。雖然傣族園所租賃的土地并不包括佛寺以及民居及其庭院等，但實(shí)際上它們是構(gòu)成傣族園景觀和吸引力的重要組成部分，是歷代傣族居民投入的物化勞動(dòng)的結(jié)晶。雖未言明，但顯而易見，這筆費(fèi)用應(yīng)當(dāng)是傣族園為使用村民的旅游吸引物而付出的非正式租賃費(fèi)。

③旅游開發(fā)外部性收益。為增強(qiáng)景區(qū)吸引力和接待能力，從2001年起，傣族園陸續(xù)投資180萬(wàn)元對(duì)5寨村民庭院進(jìn)行了美化、綠化和道路改造，其后又投資2.5萬(wàn)元?jiǎng)訂T58戶村民參與建設(shè)“傣族園村寨大花園”。2004年，傣族園又先后投資100萬(wàn)元對(duì)園內(nèi)25戶“傣家樂”接待戶的衛(wèi)生、住宿、盥洗設(shè)施等進(jìn)行了整治改造和接待培訓(xùn)。雖然傣族園從中也獲得了間接的投資收益，但對(duì)于受資助的村民而言，其資產(chǎn)也得以增值。此外，村民們通過充當(dāng)園區(qū)導(dǎo)游、舞蹈演員或從事傣家樂、開展旅游商品販賣等活動(dòng)從旅游發(fā)展中獲得了不菲的收入。目前，5個(gè)村小組共有605人參與旅游經(jīng)營(yíng)，約占傣族園人口的37％，旅游開發(fā)的外部性影響無(wú)疑是巨大的。

④其他福利。為繁榮穩(wěn)定景區(qū)發(fā)展，從2004年開始，傣族園每年在春節(jié)和潑水節(jié)向景區(qū)5寨的老人及貧困戶發(fā)放生活補(bǔ)貼，并向景區(qū)內(nèi)貧困學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金(高考被本科錄取)和助學(xué)金累計(jì)35.98萬(wàn)元。此外，傣族園還出資19.2萬(wàn)元支持村寨舉辦潑水節(jié)活動(dòng)以及過節(jié)分牛肉，支持曼聽村委會(huì)及村民外出旅游考察3，55萬(wàn)元。在公司的宣傳中，這是傣族園回饋社區(qū)的行為，但村民卻把它看作公司的社會(huì)管理成本，認(rèn)為其目地是為了消除公司與居民之間日益增多的不和與摩擦。

2 社區(qū)參與的核心癥結(jié)——制度缺陷導(dǎo)致權(quán)利失敗

傣族園“公司+農(nóng)戶”的參與模式和社區(qū)補(bǔ)償方案相比中國(guó)其他地區(qū)無(wú)疑是較為成功的。雖然村民以產(chǎn)權(quán)人身份或通過開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)從旅游發(fā)展中獲得了不菲的經(jīng)濟(jì)利益，傣族園也不斷地提高對(duì)村民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，向村民提出的要求讓步妥協(xié)。但最初公司與村民之間形成的一種相互依托、互利互惠、共同發(fā)展的關(guān)系，在今天已經(jīng)演變?yōu)榫o張的關(guān)系。以往個(gè)別村民通過砍樹、破壞路燈等行為發(fā)泄不滿，向傣族園爭(zhēng)取利益的個(gè)體利益訴求，已經(jīng)演變?yōu)橐环N集體性的抗議行動(dòng)，如在2007年的傣歷新年集體拒絕領(lǐng)取公司分配給每戶的牛肉，大量地修建異化建筑等等?，F(xiàn)在，村民們還提出了“門票分紅”或“資源入股”的利益訴求，甚至要求選派村民在景區(qū)入口監(jiān)督公司門票收入情況。一些村民甚至開始寄希望于采用堵路、集體上訪等“體制外行為”擴(kuò)大影響從而達(dá)到目的。從表面上看，村民們的普遍不滿是因賠償金太低，但更深層次的原因在于傣族園的開發(fā)從一開始就拒絕承認(rèn)村民的“主體性”問題。村民們沒有作為權(quán)益主體參與到旅游開發(fā)和決策過程中以維護(hù)自身的權(quán)利：作為土地的所有權(quán)人，土地租賃與其無(wú)關(guān)；作為土地的承包人，不能參與租賃金的談判；世代居住的竹樓和庭院(宅基地)無(wú)償提供給游客參觀卻無(wú)法拒絕，而傣族園卻可以收取門票……。事實(shí)上，村民們并非沒有參與的意識(shí)，也并不缺乏參與的能力，關(guān)鍵在于現(xiàn)行的土地制度缺陷造成了社區(qū)居民參與權(quán)利失敗，使其參與的資格被剝奪、參與的自由被侵犯。

2.1 集體土地所有權(quán)受限制支配，社區(qū)居民參與資格被剝奪

引發(fā)傣族園與村民矛盾的核心問題是土地補(bǔ)償金過低。這一矛盾原本可以通過村民與開發(fā)商的談判協(xié)商加以解決。如前所述，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)從1956年創(chuàng)設(shè)之日起即是一項(xiàng)限制性所有權(quán)。而且，我國(guó)法律嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓，只有國(guó)家通過其機(jī)構(gòu)可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬(見《民法通則》第八十條、《土地管理法》第二十三條)。這在事實(shí)上剝奪了集體土地的主體在法律上和實(shí)際上的處分權(quán)，形成了集體擁有所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，地方政府代理村集體行駛處分權(quán)的委托一代理制度。在土地租賃的過程中，公用地應(yīng)由村小組或村委會(huì)代表土地所有權(quán)和使用權(quán)主體與開發(fā)商進(jìn)行談判；對(duì)于家庭承包用地，開發(fā)商需要與各個(gè)農(nóng)戶分頭談判。但是，無(wú)論是村委會(huì)還是農(nóng)民都不具有土地的處置權(quán)，事實(shí)上，只能由地方政府代表村委會(huì)和村民與開發(fā)商進(jìn)行談判。例如傣族園開發(fā)協(xié)議是由投資方與景洪市政府簽署，而征地計(jì)劃由西雙版納州計(jì)委西計(jì)字(98)第65號(hào)文件批復(fù)通過，除甲乙方外，勐罕鎮(zhèn)政府法定代表作為丙方簽署合同。在整個(gè)過程中，農(nóng)民完全被排斥在外，剝奪了行使主張和參與談判的資格。不僅如此，由于委托人一代理人之間的利益并不完全一致，地方政府及其機(jī)構(gòu)代理人出于政績(jī)考核的外在壓力和追求個(gè)人利益的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，極易通過低估土地資產(chǎn)價(jià)值、以優(yōu)惠價(jià)格吸引投資，通過壓低租金侵犯農(nóng)民的收益權(quán)。據(jù)筆者調(diào)查，傣族園土地的預(yù)期收益被嚴(yán)重低估。每年150元／畝的級(jí)差地租Ⅱ補(bǔ)償金在當(dāng)年尚不能完全彌補(bǔ)村民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從土地中獲取的收益，而且，一年一付的土地租金根本未考慮到貨幣的時(shí)間價(jià)值，更妄談土地的其他增值收益。傣族園開發(fā)10年之后，在當(dāng)?shù)亟^對(duì)地租已經(jīng)達(dá)到1500元／畝甚至2000元／畝的情況下，這筆當(dāng)初村民被迫接受的土地租金已經(jīng)成為激發(fā)村民強(qiáng)烈不滿的根源。每年43萬(wàn)元的土地賠償金平均到每位村民約300元／年；每5年10％的土地補(bǔ)償金遞增率按照復(fù)利計(jì)算，年均遞增率不足2％，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)谻PI增長(zhǎng)速度，甚至低于銀行存款利率?？梢哉J(rèn)為，我國(guó)目前農(nóng)村土地制度設(shè)計(jì)中存在的這一缺陷不僅直接剝奪了農(nóng)村社區(qū)居民作為土地的產(chǎn)權(quán)人行使其法定權(quán)利、參與談判的資格，而且扭曲了土地增值收益的分配，并成為觸發(fā)農(nóng)民與開發(fā)商之間利益沖突與矛盾的導(dǎo)火索。

2.2 吸引物權(quán)界定尚處于法律真空，社區(qū)居民難以依法行駛主體權(quán)利

傣族園完全建立在當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)生活空間、方式和設(shè)施之上，但除了公司開發(fā)所涉及的建筑用地外，村民們所提供的最有價(jià)值的旅游吸引資源卻幾乎是無(wú)償?shù)?。這正是公司與村民之間矛盾的來源和沖突逐漸加劇的第二個(gè)主因。傣族園對(duì)佛寺的補(bǔ)償屬于佛寺的收益，干欄式建筑保護(hù)費(fèi)不僅在數(shù)額上遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)達(dá)到其要求所付出的建設(shè)成本，而且機(jī)會(huì)的分配是嚴(yán)重不均等的，因?yàn)椤拔覀?個(gè)寨子是一個(gè)整體，游客并不是沖著某一家人的竹樓去的，每家每戶都應(yīng)該得到補(bǔ)償”。在村民看來，他們所提供的傣家竹樓、庭園、種植的花草樹木、生活場(chǎng)景才是傣族園中最具有吸引價(jià)值的部分，公司實(shí)際上是使用了他們的資產(chǎn)吸引游客，也應(yīng)當(dāng)為此支付租金?！拔覀冞@個(gè)景區(qū)占地有多大，就應(yīng)該付多少租金?！狈駝t，又如何看待和解釋傣族園協(xié)助居民綠化、美化庭院和改善接待設(shè)施的行為呢?很明顯，這筆投資并未投向傣族園所租賃使用的土地，而是用于所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)均不屬于公司的資產(chǎn)，如果這筆追加投資不是用于能產(chǎn)生增值收益的生產(chǎn)要素的話，這種行為顯然與一個(gè)企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)是相違背的。更何況這筆投資在事實(shí)上提高了傣族園的收益。

地上森林、湖泊、水流等形成的自然景觀，動(dòng)植物資源、歷史遺跡以及居民生產(chǎn)生活空間等都具有審美價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、科學(xué)價(jià)值和游憩價(jià)值。在過去，這些價(jià)值表現(xiàn)為一種對(duì)社會(huì)和個(gè)人都有益的外部性。現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，將這一切紛紛商品化了。其實(shí)質(zhì)是旅游開發(fā)改變了土地利用方式，使作為地上附著物的旅游吸引物的潛在使用價(jià)值得到了價(jià)值實(shí)現(xiàn)。如果將這種對(duì)地上附著物的旅游吸引價(jià)值的使用權(quán)利定義為“旅游吸引物權(quán)”的話，在理論上，這筆收益的索取權(quán)和處置權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于擁有地上旅游吸引物權(quán)的法律主體。在本案例中即傣族園5寨村民。但是，我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)于吸引物權(quán)還沒有明確規(guī)定。在西方，由于土地私有，基本上不存在這一問題。提出利益主張要有所憑據(jù)，即要有資格提出要求。吸引物權(quán)的法律缺失，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)人僅能靠道德資格而無(wú)法律資格提出自己的利益主張，其權(quán)益實(shí)際上隨時(shí)處在受侵犯的威脅之中。因此，對(duì)地上吸引物權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定已經(jīng)成為旅游業(yè)發(fā)展的迫切要求，在當(dāng)前的旅游立法中應(yīng)當(dāng)加以充分考慮。

2.3 所有權(quán)主體資格模糊，權(quán)利被權(quán)力所侵犯

現(xiàn)行農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體包括村農(nóng)民集體、村內(nèi)若干個(gè)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。使用權(quán)主體則按不同的土地類型有不同的主體，集體公共用地土地使用權(quán)主體是集體全體成員；承包地和宅基地的使用權(quán)主體是農(nóng)戶。由于“集體”在法律規(guī)定上是模糊的，既不屬于自然人，也不屬于法人，在現(xiàn)實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體。此外，“農(nóng)民集體”也不是固定的，經(jīng)常發(fā)生合并或分離，農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為城市居民等現(xiàn)象也較為普遍。在旅游開發(fā)中，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)及其代理人往往利用所掌握的行政權(quán)力，打著“集體”旗號(hào)，聲稱為“集體利益”辦事而對(duì)社區(qū)居民的權(quán)利造成侵害?！凹w”(指社區(qū)成員)不僅是最大的侵害者，“集體”(指代理人)也是最大的侵權(quán)者。如果說，缺乏處分權(quán)和吸引物權(quán)致使社區(qū)居民“無(wú)權(quán)”可使的話，那么，農(nóng)村土地所有權(quán)主體“虛位”則是導(dǎo)致“集體(社區(qū)居民)”被“去權(quán)”的主要制度根源，并已經(jīng)成為當(dāng)前社區(qū)參與旅游發(fā)展在實(shí)際操作中最大的障礙和難點(diǎn)。為了在集體層面保障所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保障“集體”能真正擁有主體地位，當(dāng)務(wù)之急是必須對(duì)農(nóng)村集體進(jìn)行法人化處理，使集體所有權(quán)的行使能夠充分體現(xiàn)法人制度的基本原理。

3 權(quán)利、權(quán)力和參與

現(xiàn)代法治理論認(rèn)為，權(quán)力由權(quán)利產(chǎn)生，受權(quán)利約束；權(quán)利賦予參與的資格，參與是對(duì)權(quán)利的直接行駛，它對(duì)權(quán)力形成制約保障權(quán)利不受侵犯(如圖2中虛線箭頭)。然而，上述制度缺陷不僅使社區(qū)居民參與旅游發(fā)展的權(quán)利在法律上成為“真空地帶”，而且使權(quán)利的確定和分配反過來由權(quán)力決定，進(jìn)而導(dǎo)致參與的狀況受權(quán)力所支配和影響(如圖2中實(shí)線箭頭)，“權(quán)利－權(quán)力－參與”三者的關(guān)系完全本末倒置。

權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵犯有時(shí)也是隱蔽性的。一種常見的錯(cuò)誤觀念是信奉政府的全能，認(rèn)為社區(qū)居民參與的目地?zé)o非是為了爭(zhēng)取利益，只要他們得到足夠合理的賠償就沒有必要參與?！叭藗兺ǔＵJ(rèn)為，商人得到和利用的是實(shí)物，不是行使一定行為的權(quán)利。這是一個(gè)錯(cuò)誤的概念。我們會(huì)說某人擁有土地，而土地的所有者實(shí)際上擁有的是實(shí)施一定行為的權(quán)利?！闭\(chéng)然，權(quán)利之所以成立，是為了保護(hù)某種利益，但自由也是權(quán)利的本質(zhì)屬性?！皺?quán)利的基礎(chǔ)是精神，它們的確定地位和出發(fā)點(diǎn)是意志。意志是自由的，所以意志既是權(quán)利的實(shí)質(zhì)又是權(quán)利的目標(biāo)?！睆哪撤N意義上來說，產(chǎn)權(quán)是法律和國(guó)家強(qiáng)制下人們對(duì)資產(chǎn)排他性的強(qiáng)制規(guī)則，實(shí)質(zhì)上維護(hù)的是權(quán)利主體的自由意志?！爱a(chǎn)權(quán)是授予特別個(gè)人某種權(quán)威的方法，利用這種權(quán)威，可以從不被禁止的使用方式中，選擇任意一種對(duì)特定物品的使用方式?！本S護(hù)居民的參與權(quán)利并非指村民是否從中合法受益的問題，而是保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有者的意志受到尊重，不受外來的干預(yù)或脅迫。即使補(bǔ)償是合理的，但被剝奪行駛權(quán)利的自由同樣是對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害。因?yàn)?，自由意志是不能用金錢來衡量或補(bǔ)償?shù)?；?quán)利并不以利益本身為基本出發(fā)點(diǎn)。

4 制度增權(quán)——社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革

一項(xiàng)政治制度只有與權(quán)利保障聯(lián)結(jié)起來，其自身的正當(dāng)性問題才能獲得解決。如果法律對(duì)各自權(quán)利沒有明確的規(guī)定，一旦出現(xiàn)真空，天生偏好膨脹的權(quán)力就會(huì)在這一真空地帶肆意妄為。其結(jié)果就是權(quán)利被權(quán)力剝奪并服從于權(quán)力。當(dāng)前，利用農(nóng)村國(guó)有和集體土地發(fā)展旅游正成為一個(gè)潮流。旅游開發(fā)使土地的價(jià)值大幅度增長(zhǎng)，由此產(chǎn)生了社區(qū)居民要求參與旅游發(fā)展，獲得公平的土地增值收益分配機(jī)會(huì)和管理增值收益的權(quán)益主張。但與之相關(guān)聯(lián)的國(guó)家法律和制度卻存在許多漏洞和真空，客觀上導(dǎo)致社區(qū)居民參與權(quán)利的缺失、不對(duì)等和權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵犯。社區(qū)居民只能被迫服從政府(代理人)主導(dǎo)的利益分配機(jī)制和相關(guān)的公共政策。

針對(duì)社區(qū)居民制度性“無(wú)權(quán)”和“去權(quán)”的狀況，唯有改革和完善現(xiàn)有法律體系和政治秩序，通過制度性“增權(quán)”才能確保社區(qū)居民不僅明確地?fù)碛卸夷軌蛐惺蛊渲黧w權(quán)利，抵制權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵犯。其實(shí)質(zhì)是通過有效的制度設(shè)計(jì)促進(jìn)形成新的均衡的權(quán)力關(guān)系，使雙方的訴求都能得到表達(dá)，權(quán)利都能得到尊重，利益都有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)，每一方都有能力避免對(duì)方侵害自己，最終推動(dòng)建立一個(gè)能夠給予共容利益最大決策權(quán)的政治體制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制，即社區(qū)共管和社區(qū)自治。而這才是社區(qū)參與的精神實(shí)質(zhì)與終極目標(biāo)所在。

①改革和完善我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。針對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不完整導(dǎo)致社區(qū)居民“無(wú)權(quán)”的狀況，國(guó)家應(yīng)主動(dòng)地還權(quán)于社會(huì)，即賦權(quán)于民，使集體所有權(quán)得到真正的回歸，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為真正獨(dú)立的物權(quán)，讓村民有權(quán)利自主管護(hù)社區(qū)資源，為村民的基本權(quán)益筑成一道堅(jiān)固的制度性保護(hù)屏障。為了在集體層面保障所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保障“集體”能真正擁有主體地位，還需要從集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性出發(fā)，對(duì)農(nóng)村集體進(jìn)行法人化處理，使集體所有權(quán)的行使能夠充分體現(xiàn)法人制度的基本原理。

②為旅游吸引物權(quán)立法。日本、美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家雖有“景觀權(quán)”一說，并且已經(jīng)將景觀權(quán)列入憲法和其他部門法，并應(yīng)用于司法實(shí)踐，但主要用于維護(hù)公眾享受美景的權(quán)利，即消費(fèi)者的使用權(quán)利，而非維護(hù)景觀生產(chǎn)者或所有者的權(quán)利。吸引物權(quán)是指對(duì)地上附著的旅游吸引物的占有、支配、使用和處分的權(quán)利。從法律上來看，吸引物權(quán)表達(dá)的是對(duì)物的利用，應(yīng)屬于土地產(chǎn)權(quán)中的他物權(quán)。他物權(quán)作為設(shè)定在自物權(quán)(所有權(quán))上的各項(xiàng)權(quán)利，是隨客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而形成和不斷發(fā)展的。我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展已經(jīng)完全證明了這一權(quán)利存在的事實(shí)，因此，迫切需要在我國(guó)當(dāng)前的旅游法以及更高層次的法律中對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的歸屬及其權(quán)能進(jìn)行法律上的確認(rèn)和規(guī)定。

③改變現(xiàn)有的土地出租開發(fā)方式為股份制，建立“共容利益”機(jī)制。出租土地以獲得土地級(jí)差收入的方式雖然是旅游開發(fā)中最明晰和最簡(jiǎn)單的方式，但由于農(nóng)民的博弈弱勢(shì)，農(nóng)民所得到的補(bǔ)償與開發(fā)后所獲得的高額利潤(rùn)對(duì)比懸殊。土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者之間在土地增值收益分配上的矛盾往往十分突出。沖突加劇時(shí)甚至?xí)绊懙侥康牡氐穆糜谓?jīng)營(yíng)秩序和旅游形象。而“共容利益”給所有涉及的人和組織以激勵(lì)，誘使他們自覺自愿地為共同利益而行動(dòng)。就現(xiàn)階段而言，“土地使用權(quán)(或吸引物權(quán))入股”是一種較好的方式。具體又可分為兩類：土地使用權(quán)和吸引物權(quán)直接折算為股權(quán)(社區(qū)將承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn))；或者土地使用權(quán)出租僅將吸引物權(quán)折算為股權(quán)(社區(qū)不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn))。以土地使用權(quán)或吸引物權(quán)入股共同開發(fā)旅游，既可保障農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，又賦予農(nóng)民作為股東參與或監(jiān)督經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利和資格，因而是目前最能有效化解各方利益與矛盾，達(dá)致共容利益的開發(fā)方式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

④修訂現(xiàn)行《旅游規(guī)劃通則》，為社區(qū)參與旅游發(fā)展開創(chuàng)制度建設(shè)的第一步。社區(qū)及其旅游參與最早是被當(dāng)作一種旅游規(guī)劃方法納入研究視野的。旅游規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)參與在實(shí)踐層面的首要和當(dāng)然體現(xiàn)。反觀我國(guó)現(xiàn)行的《旅游規(guī)劃通則(GB／T18971－2003)》，沒有任何關(guān)于社區(qū)參與的程序性規(guī)定，僅在旅游規(guī)劃的編制程序的“征求意見階段”規(guī)定：“規(guī)劃草案形成后，原則上應(yīng)廣泛征求各方意見，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行修改、充實(shí)和完善。”編制旅游規(guī)劃在實(shí)質(zhì)上仍然是一種行政行為。推動(dòng)我國(guó)社區(qū)參與旅游發(fā)展在制度建設(shè)上的第一步即是需要對(duì)現(xiàn)行旅游規(guī)劃通則進(jìn)行修訂，把公眾和社區(qū)參與、通知、聽取意見、說明理由、聽證、投票、監(jiān)督等規(guī)劃程序以法律的形式確定下來，通過程序正義推動(dòng)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，保障社區(qū)能夠真正成為發(fā)展的主體參與到旅游的決策、開發(fā)、規(guī)劃、管理和監(jiān)督等過程中。這不僅能有效地保障社區(qū)居民的合法權(quán)利，而且能確保旅游規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性，也是社區(qū)參與旅游發(fā)展在制度層面的進(jìn)步的重要體現(xiàn)。

美國(guó)學(xué)者奧爾森(Olson)在《權(quán)力與繁榮》一書中指出，經(jīng)濟(jì)繁榮有兩個(gè)必要條件：第一，存在可靠且明確界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)利；第二，不存在任何形式的強(qiáng)取豪奪。如果能夠通過制度變革使我們的政府“有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并且能夠強(qiáng)制執(zhí)行各種契約，與此同時(shí)，它還受到約束而無(wú)法剝奪侵犯私人權(quán)利”，那么離真正的社區(qū)參與還遠(yuǎn)嗎?

[責(zé)任編輯：宋志偉；責(zé)任校對(duì)：翟佳羽]