摘要：按照矩陣分析法，時(shí)政府績(jī)效高低和成本的高低做對(duì)應(yīng)分類組合，形成四種政府類型。我國(guó)政府具有高成本低績(jī)效運(yùn)行特征，而成本控制是提高政府績(jī)效的核心。為此，我國(guó)政府必須確立成本控制指標(biāo)，大力推行政府轉(zhuǎn)型、加強(qiáng)制度建設(shè)、強(qiáng)化成本意識(shí)、增強(qiáng)突發(fā)性公共事件的應(yīng)對(duì)能力等，力求成為適度成本一高績(jī)效政府。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效；行政成本；成本控制

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107(2012)01-0083-08

引言

政府績(jī)效與成本研究起源于行政學(xué)的早期研究范疇。美國(guó)學(xué)者威爾遜在《行政之研究》中指出政府能夠適當(dāng)、成功地進(jìn)行什么工作，才能以盡可能少的成本完成這些工作；英國(guó)學(xué)者布朗和杰克遜提出了公共產(chǎn)品最佳供給的一般均衡理論的成本一效益分析法；美國(guó)學(xué)者波波維奇在《創(chuàng)建高績(jī)效政府》中提出政府改革成功的關(guān)鍵在于提高政府績(jī)效；奧斯本和蓋布勒合著的《改革政府》中對(duì)公共項(xiàng)目成本、效率進(jìn)行了理論與實(shí)證研究。近年來，西方學(xué)者提出政府管理中必須樹立“有效政府”的目標(biāo)取向，產(chǎn)生了新公共管理、績(jī)效管理等政府改革理論，提出了獨(dú)立政府核算方法，將政府成本與普通政府開支區(qū)別開來等。20世紀(jì)90年代后期，國(guó)內(nèi)大量相關(guān)研究不斷涌現(xiàn)，馬文運(yùn)和袁峰分別研究了社會(huì)進(jìn)步與政府成本、政府機(jī)構(gòu)與政府成本的關(guān)系；胡家勇對(duì)政府成本原因進(jìn)行了實(shí)證研究；桑玉成教授先后發(fā)表相關(guān)論文，指出政府的存在與運(yùn)作會(huì)涉及投入與產(chǎn)出的成本及其效益問題；卓越從制度層面分析了中國(guó)行政成本居高不下的原因；何翔舟從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究政府成本及政府決策的機(jī)會(huì)成本問題、風(fēng)險(xiǎn)成本問題；周志忍研究了政府績(jī)效管理內(nèi)容體系等。國(guó)內(nèi)學(xué)者分別從行政學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)政府成本和績(jī)效，結(jié)合我國(guó)政府實(shí)際分別進(jìn)行了深入研究。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的數(shù)量、品種和質(zhì)量需求不斷提升，對(duì)政府績(jī)效的要求也不斷提升，政府規(guī)模和成本隨之?dāng)U大。而對(duì)公共物品供給的壟斷使政府不關(guān)心“政府產(chǎn)出”的績(jī)效，只關(guān)心本部門如何追求預(yù)算和部門利益的最大化，對(duì)投入產(chǎn)出缺乏成本收益核算的內(nèi)存動(dòng)力，而“公地悲劇”現(xiàn)象也客觀存在，導(dǎo)致政府成本控制乏力，引發(fā)公眾不滿。本文在一些學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，按照政府績(jī)效與成本支出之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系可對(duì)政府行為分類研究，可為促進(jìn)政府加強(qiáng)成本控制，提高績(jī)效提供依據(jù)。

一、政府績(jī)效與成本支出類型

(一)高績(jī)效政府與低績(jī)效政府的判定

政府績(jī)效的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)包括成本、效率、效益和公平等，最終體現(xiàn)在政府行為及投入產(chǎn)出的有效性。檢驗(yàn)政府產(chǎn)出是否有效的主體不是市場(chǎng)而是社會(huì)公眾，取決于社會(huì)公眾的滿意度?；诠脚c效率視角，政府績(jī)效可以從政府行政的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平促進(jìn)等來進(jìn)行分析。

經(jīng)濟(jì)效率是政府單位成本支出所產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)成果，以此來衡量政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理效率，可以用單位行政成本產(chǎn)出的財(cái)政收入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值表示。從社會(huì)社會(huì)公平方面來看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同部門之間、居民收入等是否基本均衡，基本公共服務(wù)供給是否均等，宏觀調(diào)控的有效性和政府工作效率，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率的高低等。顯然如果經(jīng)濟(jì)合理增長(zhǎng)，國(guó)際收支基本平衡，就業(yè)充分，物價(jià)平穩(wěn)，社會(huì)保障體系健全，社會(huì)公平與民主程度高，其目標(biāo)公眾滿意度必然高，政府必然是一個(gè)受到公眾擁護(hù)的高績(jī)效政府，否則屬于低績(jī)效政府。

(二)高成本政府與低成本政府的判定

政府所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，有一個(gè)價(jià)格或成本問題。站在社會(huì)公眾的角度，是公共服務(wù)的“價(jià)格”問題，可通過社會(huì)公眾的賦稅率和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)來反映，公眾從公共產(chǎn)品或服務(wù)使用中得到的平均利益不夠補(bǔ)償因納稅損失的平均經(jīng)濟(jì)收益時(shí)，該政府稅率屬于高價(jià)政府，否則屬于低價(jià)政府。根據(jù)拉弗曲線理論，政府規(guī)定稅率要有一個(gè)合理的中線，當(dāng)稅率中線過高時(shí)，公眾稅負(fù)較高，影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性，是高成本政府稅率；當(dāng)稅率中線下降時(shí)，公眾賦稅下降，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性提高，達(dá)到低成本政府稅率。站在政府的角度，涉及到行政成本發(fā)生問題和公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供成本問題，包括生產(chǎn)成本和管理成本，前者指公共產(chǎn)品或服務(wù)得生產(chǎn)要素和產(chǎn)品物價(jià)水平提高導(dǎo)致的成本，后者包括交易成本、行政協(xié)調(diào)成本、分工協(xié)作成本、監(jiān)督成本等。為此，高成本與低成本政府的判定可依公共產(chǎn)品提供成本來判定。拉弗曲線理論僅是理論，量化研究政府稅率的高低存在制約，因此以財(cái)政支出結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)為依據(jù)，研究行政管理費(fèi)用支出比例來量化確定政府成本高低是常用的簡(jiǎn)單途徑。

(三)政府績(jī)效與成本支出的四種類型

按照矩陣分析法，對(duì)政府績(jī)效高低和成本的高低作對(duì)應(yīng)分類組合，形成了四種政府績(jī)效一行政成本形式，作為政府類型或政府現(xiàn)象，用以判斷政府行為特征，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)和作為控制成本的依據(jù)。

1.高成本-高績(jī)效政府。也稱為雙高政府，這是一種高成本推動(dòng)的高政府績(jī)效現(xiàn)象。高工資、高福利、高稅收的西方凱恩斯主義和福利國(guó)家具有這樣的政府特色，符合著名的“瓦格納定律”。20世紀(jì)60年代末70年代初，以美國(guó)為代表的西方各國(guó)通過建設(shè)“福利國(guó)家”，促使政府社會(huì)職能進(jìn)一步的強(qiáng)化，政府承擔(dān)了建立信息高速公路，組織科技開發(fā)，環(huán)境保護(hù)，完善社會(huì)保障等活動(dòng)，規(guī)模不斷膨脹，成本支出大幅度增加。產(chǎn)生嚴(yán)重的財(cái)政赤字。解決政府財(cái)政困境的新公共管理、政府績(jī)效評(píng)估興起。遏制了政府成本的快速增長(zhǎng)，但成本規(guī)模還是居高不下，因?yàn)樯婕暗綀?zhí)政黨的執(zhí)政地位的社會(huì)公正與公平問題的解決，必須要以高成本提供公共產(chǎn)品為代價(jià)。

2.低成本-高績(jī)效政府。這實(shí)際是適度成本一高績(jī)效政府。政府成本不是越小越好，成本太小，政府職能和規(guī)模擴(kuò)張受到限制，不能完成其職責(zé)，無法達(dá)到高績(jī)效。政府適度成本是在高績(jī)效目標(biāo)約束條件下的最優(yōu)選擇，是每一個(gè)國(guó)家和政府所提倡和追求的。典型的例子是新加坡政府。新加坡政府連年被評(píng)為最廉潔的政府，扣除發(fā)展性支出，政府的行政管理費(fèi)平均占財(cái)政支出的7％-8％左右，政府直接開支一般約在1.2億新元到9億新元之間。政府績(jī)效最高時(shí)的成本為最適度的水平，此時(shí)政府提供公產(chǎn)品與服務(wù)供給與公眾需求均衡，政府成本為最小，是理想的政府類型。

3.低成本-低績(jī)效政府。也稱為雙低政府，這種政府或政府現(xiàn)象是初級(jí)的、低能力的。過低的政府成本限制了政府職責(zé)范圍，政府職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，公共產(chǎn)品供給與需求嚴(yán)重失調(diào)，以致于整個(gè)社會(huì)的政府行政系統(tǒng)功能不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)的需要。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，財(cái)力有限，僅僅能滿足、甚至不能滿足低成本維持政府本身的行政管理費(fèi)用。而公共產(chǎn)品的提供，民生狀況的改善，一切花大錢的公共產(chǎn)品與服務(wù)都等以后的政府有錢了再辦，不懂財(cái)政融資投資，困住了自己作為的手腳，行為消極。

4.高成本-低績(jī)效政府。困擾現(xiàn)代政府的主要問題就是高成本一低績(jī)效的政府行為。歷來的政府改革無不在尋求治理高成本的途徑或辦法。其主要原因在于政府成本支出有一大部分沒有轉(zhuǎn)化為有效的公共產(chǎn)品與服務(wù)，造成了浪費(fèi)。比如政府規(guī)模過大，費(fèi)用增加；政府決策失誤，造成大量的沉沒成本、社會(huì)成本、機(jī)會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)成本，給社會(huì)公共利益帶來侵害和損失；政府規(guī)制功能失效，制度不健全，產(chǎn)生尋租行為和腐敗成本等等，導(dǎo)致薄弱的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)承載較高的政府成本，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的環(huán)境和公共設(shè)施條件卻得不到改善。以控制成本、提高績(jī)效為核心的政府改革成為大勢(shì)所趨。

二、我國(guó)政府高成本低績(jī)效運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)

(一)我國(guó)政府成本支出不斷增長(zhǎng)，規(guī)模龐大

不考慮預(yù)算外和制度外行政管理費(fèi)支出的情況下，2006年我國(guó)行政預(yù)算成本支出比1978年增長(zhǎng)147倍多，同期行政管理費(fèi)支m占財(cái)政收入、財(cái)政支出和GDP的比重也呈逐年遞增趨勢(shì)，分別從1978年的4.71％、4.71％和1.45％增長(zhǎng)到2006年的21.96％、19.46％和3.72％。1990-2006年，財(cái)政收入年均增長(zhǎng)16.84％，GDP年均增長(zhǎng)16.31％，行政管理費(fèi)用支出年均增長(zhǎng)20.11％，高于同期財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)速度。實(shí)際上我國(guó)財(cái)政預(yù)算規(guī)模只是整個(gè)政府收支的一部分。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心主任米建國(guó)的估計(jì)，全國(guó)的預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)資金大體相當(dāng)，都占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的10％左右。制度外資金數(shù)額龐大無法確切計(jì)算，估計(jì)大約占預(yù)算內(nèi)資金的20％到200％。再加上地方政府的隱性收入。預(yù)算內(nèi)財(cái)力僅占財(cái)政收支的1／3。這樣的話，整個(gè)政府收支占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重就是50％以上，可見政府成本支出規(guī)模之龐大。

從政府投資支出的角度看，在我國(guó)工業(yè)化中期，公共投資效應(yīng)尚未到達(dá)臨界點(diǎn)，公共投資帶動(dòng)了生產(chǎn)率的增長(zhǎng)。從1978-2006年，我國(guó)固定資產(chǎn)投資的年均增長(zhǎng)率高達(dá)20.53％，高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。近年來，政府投資效率逐年下降。政府債務(wù)增加，2009年末地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬億元，相當(dāng)于2009年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍，這也是政府成本控制失調(diào)和成本高漲的結(jié)果，如果不引起高度重視和及時(shí)治理，會(huì)進(jìn)一步誘發(fā)財(cái)政危機(jī)與信貸危機(jī)。

(二)我國(guó)政府績(jī)效低下

其一，政府行政效率呈下降趨勢(shì)，以上分析中我們發(fā)現(xiàn)政府行政管理費(fèi)用占財(cái)政收入和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例也不斷增長(zhǎng)，說明行政成本的投入產(chǎn)出之比或行政成本一效益和府成本支出所發(fā)揮的作用不斷下降。政府成本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率之間這種逆相關(guān)的關(guān)系，說明了高行政成本的政府存在著過度干預(yù)市場(chǎng)和政府失靈情況，是導(dǎo)致政府績(jī)效低下的主要原因。

其二，政府行政中的無效成本增加。政府日常運(yùn)行和政府基本建設(shè)支出中的無效成本極大，效益極差就是最好的例證。據(jù)估算，2004年公款吃喝開支達(dá)2 000億元，占國(guó)家財(cái)政收入的6.6％。在政府直接投資項(xiàng)目中，跑項(xiàng)目的成本占到總投資額的30％以上，甚至超過一半，如果加上建成后就虧損，運(yùn)行一段就關(guān)門的損失，成本就更加驚人。

其三，與高行政成本相對(duì)應(yīng)的是社會(huì)公共需求得不到滿足，社會(huì)公平問題嚴(yán)重。我國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)分化，城鄉(xiāng)、地區(qū)差距和收入分配差距擴(kuò)大，形成了現(xiàn)代化的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)，不同社會(huì)階層之間的利益摩擦和沖突增多，社會(huì)公平問題嚴(yán)重。我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重雖呈下降的趨勢(shì)，但從1986-2006年仍然是財(cái)政支出中所占比重最大的支出項(xiàng)目，加上行政管理費(fèi)支出，兩項(xiàng)支出占比在45％-64％之間，加大財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，擠占了科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等支出，成為影響社會(huì)公共利益的重要原因。社會(huì)保障性支出長(zhǎng)期偏低，中央財(cái)政支出中，該比例2005年是8.02％，撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)占財(cái)政支出的比重大部分年份低于1.69％，均低于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的水平。在財(cái)政分權(quán)制下，分權(quán)的合理性在于能提升公共物品供給的效率，但實(shí)行分稅制后，重要的公共物品由地方政府提供，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效比較，公共領(lǐng)域遠(yuǎn)不能令人滿意，基礎(chǔ)教育等重要公共產(chǎn)品不僅整體效率水平較低，而其地區(qū)分化嚴(yán)重，中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付后，全國(guó)的各地區(qū)人均財(cái)政支出的差距不僅沒有呈現(xiàn)減小的趨勢(shì)，相反地區(qū)間的差距不斷拉大。從居民收入情況來看，2008年，城鄉(xiāng)人均收入之比大3.3:1，城市居民地區(qū)收入差距指數(shù)為2.3，農(nóng)村居民地區(qū)收入差距指數(shù)為4.2，2000年以來我國(guó)基尼系數(shù)在0.45左右，處于差距偏大的范圍。

與此同時(shí)，政府職能定位不合理，對(duì)一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，降低了國(guó)有資源利用效率；至今沒有建立國(guó)內(nèi)外統(tǒng)一的平等競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率。政府行為的不規(guī)范、官僚作風(fēng)嚴(yán)重、辦事效率低下、對(duì)市場(chǎng)過度干預(yù)等問題突出。國(guó)家財(cái)政投入多傾向于特大和大型壟斷企業(yè)發(fā)展以及固定資產(chǎn)投資，導(dǎo)致社會(huì)勞動(dòng)者參與程度低，財(cái)政再分配未起到應(yīng)有的財(cái)富不均衡的平滑作用，一些壟斷企業(yè)的就業(yè)世襲制與終身雇傭制，加劇了職業(yè)收入差距，階層之間的裂痕顯現(xiàn)。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)成本較高。政府的宏觀調(diào)控力度不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，高房?jī)r(jià)高物價(jià)、社會(huì)就業(yè)等方面不能穩(wěn)步改善，給國(guó)家和人們?cè)斐烧紊虾徒?jīng)濟(jì)上的負(fù)效應(yīng)等等，都是政府低績(jī)效的表現(xiàn)。2008年瑞士洛桑國(guó)際管理學(xué)院公布的《國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力年度報(bào)告》中，中國(guó)內(nèi)地的競(jìng)爭(zhēng)力排名從第15降至第17，2009年降至20，政府績(jī)效不斷下滑。

(三)政府高成本運(yùn)行是導(dǎo)致政府績(jī)效低下的重要因素

政府績(jī)效是政府為了滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行公共資源配置活動(dòng)中所產(chǎn)出的社會(huì)實(shí)際效益與投入之間的比較關(guān)系，基本內(nèi)涵是公共資源分配的合比例行和資源使用的有效性。用一個(gè)抽象的簡(jiǎn)單公式來表達(dá)為：績(jī)效一公共效益／公共資源消耗及占用=效益／政府成本一有效產(chǎn)出／投入。該公式說明在影響績(jī)效的其他要素基本穩(wěn)定或相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，政府在某一時(shí)期的績(jī)效與成本支出呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系和辨證統(tǒng)一的邏輯關(guān)系，政府成本支出是否有效，直接用政府績(jī)效高低來反映，政府績(jī)效高低以成本支出的有效性為條件。我國(guó)政府高成本運(yùn)行說明政府在公共資源配置和利用方面不符合資源有限性的內(nèi)在要求，影響了行政效率，并產(chǎn)生大量的無效成本，而無效成本是對(duì)政府產(chǎn)出效益有負(fù)效應(yīng)的成本，是導(dǎo)致政府績(jī)效低下的重要成因，可見減低無效成本，是提高政府績(jī)效的出發(fā)點(diǎn)，沒有成本控制，就無法提高政府績(jī)效，控制行政成本是提高政府績(jī)效的必要途徑和必要條件。雖然單方面控制成本并不是提高政府績(jī)效的充分條件，必須是在控制成本的同時(shí)擴(kuò)大政府有效的公共產(chǎn)出，本文僅從成本控制角度來分析。

三、我國(guó)政府高成本運(yùn)行的主要成因

(一)政府本位的理念

政府組織是一各從中央到地方的一個(gè)具有壟斷性的政府組織體系，其地位具有不可動(dòng)搖性，沒有經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏成本控制的內(nèi)在動(dòng)力。雖然我黨一直提倡執(zhí)政為民的宗旨，但政府本位理念根深蒂固，“政府天下第一”，行為上唯“上級(jí)”是命，不在乎績(jī)效如何和公眾的利益與感受，不在乎成本高低，績(jī)效與成本觀念淡薄。

(二)政府成本控制有關(guān)的制度約束不力

由于政府本身具有的公共財(cái)產(chǎn)代理人的身份、非競(jìng)爭(zhēng)性和決策過程的冗長(zhǎng)等導(dǎo)致政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品時(shí)浪費(fèi)更多資源，也說明成本控制的內(nèi)在動(dòng)力不足，只能依靠外在的制度安排來控制，而這些制度安排以及南此形成的官員的價(jià)值追求也存在缺陷。

1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段，市場(chǎng)本身發(fā)育不成熟，這就需要政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有較多干預(yù)，就會(huì)產(chǎn)生更多的管理成本和摩擦成本。在改革和轉(zhuǎn)軌過程中，不僅大量制度改革所產(chǎn)生的社會(huì)成本在所難免，而且在政府引導(dǎo)下的改革中，廣泛存在政府干預(yù)，用規(guī)制代替市場(chǎng)的資源配置現(xiàn)象依然存在，而被管制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域必然產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)租，引發(fā)腐敗成本。

2.財(cái)政預(yù)算存在缺陷。1999年我國(guó)就建立了現(xiàn)代公共財(cái)政體系和公共預(yù)算制度，但我國(guó)政府尤其是地方政府預(yù)算約束軟化及預(yù)算執(zhí)行的彈性化現(xiàn)象還在一定程度上存在著，預(yù)算變更的隨意性比較大。預(yù)算編制不完整，沒有將預(yù)算外資金以及制度外收入作為政府宏觀調(diào)控財(cái)力來使用，脫離預(yù)算的監(jiān)管；預(yù)算編制沒有將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到部門、具體支出項(xiàng)目，無法對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督；預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算科目之間資金調(diào)劑比較普遍，隨意性太大；追加預(yù)算方面也存在審批不嚴(yán)的問題，比如2003年被審計(jì)的預(yù)算分配權(quán)的22個(gè)部門預(yù)留223.69億元，占財(cái)政部批復(fù)預(yù)算的13.61％，這為部門、單位跑要資金，追加預(yù)算留下余地。由于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督得二三位一體特征，預(yù)算編制時(shí)的預(yù)留資金以及追加預(yù)算游離于法律監(jiān)督之外，不利于政府成本支出的預(yù)算控制。

3.政府決策機(jī)制存在缺陷。一些重大決策沒有動(dòng)員公眾廣泛參與，沒有通過長(zhǎng)期嚴(yán)密的調(diào)查研究、理論探討。沒有經(jīng)過有關(guān)代表大會(huì)充分討論，由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者憑經(jīng)驗(yàn)甚至按主觀設(shè)想拍板的隨機(jī)性決策情形并未絕跡。決策中無法排除個(gè)人效用的考慮，造成決策目標(biāo)有悖公共利益或出現(xiàn)決策失誤，不僅會(huì)產(chǎn)生的直接損失，還會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)成本、機(jī)會(huì)成本等。

4.行政監(jiān)督約束體制不健全。政府擁有壟斷性強(qiáng)制權(quán)力在監(jiān)督約束不力的情況下，行為不規(guī)范，引發(fā)無效成本。一是行政責(zé)任制不健全，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象以及政府官員失職瀆職的權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱現(xiàn)象和事件屢見不鮮。二是政府行政績(jī)效考評(píng)操作制度不健全，因公共物品或服務(wù)作為“非市場(chǎng)產(chǎn)出”，通常是一些中間產(chǎn)出，充其量是最終產(chǎn)出‘代理’……間接的非市場(chǎng)產(chǎn)出對(duì)最終產(chǎn)出的貢獻(xiàn)程度是難以捉摸和難以度量的?！爸豢串a(chǎn)出，不看投人”、自己評(píng)估自己的績(jī)效評(píng)估機(jī)制只是流于形式，無法對(duì)政府成本的降低或效率提高發(fā)揮約束或促進(jìn)作用。三是行政監(jiān)督體制缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性，實(shí)際上是一種“同體監(jiān)督”。而且監(jiān)督中“人治”色彩嚴(yán)重，這就使得政府的不規(guī)范行為無法得到有效制約，消耗行政經(jīng)費(fèi)。四是法治監(jiān)督約束機(jī)制作用乏力。法治是最為直接和最為有效的約束政府行為機(jī)制，但是“法治”之下的政府在法律之上受法律的約束，是有限政府，而我國(guó)政府仍然是無限政府，強(qiáng)大的政治能力使政府組織可能凌駕于法治之上，法治的約束效力不足。五是社會(huì)公民約束機(jī)制乏力，由于我國(guó)的公共治理是“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的治理模式，政府與社會(huì)公眾之間權(quán)力、資源、信息、地位、組織性等都存在不對(duì)稱性，社會(huì)監(jiān)督也具有間接性的，間接通過民意代表、新聞媒體、社會(huì)輿論等渠道實(shí)現(xiàn)，社會(huì)監(jiān)督轉(zhuǎn)化為促進(jìn)政府控制成本的有效性的壓力弱化。反過來，社會(huì)公民的積極性受到磨損，對(duì)監(jiān)督權(quán)力行使越來越冷淡，“公地悲劇”現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

5.公務(wù)員管理制度不完善。政府行為最終落實(shí)在公務(wù)人員的行為上，公務(wù)人員的素質(zhì)能力、作風(fēng)態(tài)度直接影響行政成本及績(jī)效。公務(wù)人員的政治前途掌握在上級(jí)政府手中，而不是政府的消費(fèi)者一社會(huì)公眾。這種對(duì)上負(fù)責(zé)的管理制度，某種程度上淡化了公務(wù)人員的成本觀念，反而會(huì)擴(kuò)張他們迎合上級(jí)而進(jìn)行錯(cuò)誤決策、增加政府成本的冒險(xiǎn)精神。

6.政府采購(gòu)制度存在一定的缺陷。政府采購(gòu)制度是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府改革的深化而產(chǎn)生的，目的是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和政府缺陷，達(dá)到節(jié)約行政成本的目的。由于我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)際操作過程與商業(yè)性招投標(biāo)等同，采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，政府采購(gòu)范圍窄，僅涉及幾個(gè)有限的項(xiàng)目，在許多領(lǐng)域都涉及很少，使采購(gòu)資金沒有高效利用，引發(fā)無效成本。

(三)政府轉(zhuǎn)型未完成以及公共權(quán)力的軟約束性

我國(guó)政府轉(zhuǎn)型未完成，“三位”現(xiàn)象依然存在，機(jī)構(gòu)重疊，爭(zhēng)權(quán)奪利，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。政府公共權(quán)力的軟約束性也會(huì)導(dǎo)致政府提供公共產(chǎn)品的成本放大。在有形公共產(chǎn)品或硬件建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)施的審批制度、招投標(biāo)制度等，也只能對(duì)會(huì)計(jì)成本進(jìn)行有效控制，對(duì)腐敗成本、機(jī)會(huì)成本、風(fēng)險(xiǎn)成本以及社會(huì)成本估算不足或根本就不予以考慮，致使政府成本的鏈條越拉越長(zhǎng)。而這些成本往往在項(xiàng)目建成之后或建成若干年之后才體現(xiàn)出來，無法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的帕累托改善效應(yīng)。從無形公共產(chǎn)品或軟件的供給來看，其成本是由公共決策執(zhí)行中或執(zhí)行后才引發(fā)出來，具有引發(fā)型、間接性和長(zhǎng)期性，決策失誤就會(huì)造成嚴(yán)重的政府成本，這樣的教訓(xùn)非常多見。

(四)政府規(guī)模龐大，機(jī)構(gòu)臃腫

政府規(guī)模包括機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員規(guī)模和經(jīng)費(fèi)規(guī)模。從行政人員編制看，國(guó)際上行政人員占總?cè)丝诘谋戎匾?.8％左右為標(biāo)準(zhǔn)。以3％為界線。這一比重過低，政府職能的正常履行受到影響，可能因政府機(jī)構(gòu)規(guī)模過小出現(xiàn)政府的低效率，超過3％，就會(huì)因規(guī)模膨脹形成高成本。2003年我國(guó)官民比例大約在1:28，高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)上線，也高于印度、日本、加拿大等國(guó)。從政府管理層級(jí)和機(jī)構(gòu)設(shè)置看，我國(guó)政府管理層級(jí)按五級(jí)設(shè)，比美國(guó)為代表的西方國(guó)家多2級(jí)；20世紀(jì)90年代的統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)省級(jí)政府平均超設(shè)機(jī)構(gòu)25個(gè)，地區(qū)政府超設(shè)機(jī)構(gòu)20多個(gè)?？h級(jí)政府超設(shè)機(jī)構(gòu)10個(gè)，有的大城市政府機(jī)構(gòu)多達(dá)106個(gè)，有的省份省級(jí)非常設(shè)機(jī)構(gòu)多達(dá)150個(gè)，比常設(shè)機(jī)構(gòu)還多。這種傳統(tǒng)的層級(jí)制模式是政府對(duì)公共產(chǎn)M提供高度壟斷的組織基礎(chǔ)，公共權(quán)力高度集中于政府手中，職責(zé)同構(gòu)、條塊分割問題突出。政府行為人格化，行政績(jī)效低下。

此外政治因素、經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)文化演變、突發(fā)性公共事件等都會(huì)帶來政府成本支出增加，而這些成本的控制，依賴于我國(guó)政治體系、國(guó)防體系、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制等的建立健全或公共產(chǎn)品供給規(guī)模和質(zhì)量。

四、政府成本控制的路徑選擇

(一)政府成本控制指標(biāo)

政府成本控制的理論目標(biāo)是達(dá)到適度成本，既按照政府績(jī)效和政府行政成本的內(nèi)在約束關(guān)系，建立數(shù)學(xué)模型求解出來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)凈貢獻(xiàn)或公共福利最大時(shí)的政府成本。事實(shí)上政府績(jī)效目標(biāo)體系復(fù)雜龐大，既有定量的，又有定性的；既有效率的，又有公平的；既有靜態(tài)的，又有動(dòng)態(tài)的等，政府績(jī)效的成本約束方程難以量化表達(dá)和求解。現(xiàn)實(shí)中從衡量行政成本水平高低的絕對(duì)數(shù)指標(biāo)及相對(duì)數(shù)指標(biāo)，從該指標(biāo)含義和意義來確定政府成本控制目標(biāo)是完全可以的，包括：

1.控制行政成本增長(zhǎng)速度，保持行政成本增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率基本相當(dāng)?shù)乃健?/p>

2.行政管理費(fèi)占財(cái)政支出和GDP的比例的增長(zhǎng)保持適度。

3.控制各項(xiàng)行政成本支出及結(jié)構(gòu)，是行政成本配置結(jié)構(gòu)趨于合理化，重在提高有效成本比例，控制好風(fēng)險(xiǎn)成本和機(jī)會(huì)成本。

4.優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)及人員配置設(shè)計(jì)，保持合理的官民比例和公務(wù)人員結(jié)構(gòu)，迫使政府機(jī)構(gòu)臃腫現(xiàn)象得到有效遏制。

5.提高政府成本支出的制度化率及產(chǎn)出效益等。

(二)政府成本控制的路徑

1.大力推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。建立高效政府是世界各個(gè)國(guó)家政府的普遍祈求，西方國(guó)家為此進(jìn)行了一系列的理論創(chuàng)新和政府改革實(shí)踐運(yùn)動(dòng)，核心問題是科學(xué)界定政府職能界限。我國(guó)政府要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和特定環(huán)境要素，大力推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。第一，明確政府職責(zé)目標(biāo)。第二，科學(xué)界定政府的職能結(jié)構(gòu)，政府職能要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相符合，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的要增加或者強(qiáng)化，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的要削減或者撤銷。第三，向現(xiàn)代高效政府管理模式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建企業(yè)家政府、公共服務(wù)型政府、法治政府、有限政府等現(xiàn)代政府模式，處理好政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系，要積極推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，將一些技術(shù)性、服務(wù)型、臨時(shí)性社會(huì)管理職責(zé)向第三部門轉(zhuǎn)移，減少政府負(fù)擔(dān)，彌補(bǔ)“政府失靈”。第四，按彈性原則，靈活設(shè)置行政管理層級(jí)以及職能機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，抑制政府規(guī)模膨脹。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)。(1)建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)大的制度背景，其他制度的制定和形成及其執(zhí)行都是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這個(gè)大的框架之下開展的。樊綱、王小魯、張立文、朱恒鵬在《中同各地區(qū)市場(chǎng)化相對(duì)進(jìn)城報(bào)告》中實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)化進(jìn)程與政府支出存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。積極推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是迫使政府轉(zhuǎn)型和控制政府成本最基本的制度安排。(2)完善公共財(cái)政管理體制，強(qiáng)化財(cái)政資金使用的制度化硬約束。首先要實(shí)行全口徑預(yù)算管理(FCBM)，將預(yù)算外資金和制度外資金統(tǒng)一到財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，提高政府支出的制度化程度。財(cái)政預(yù)算編制既要完整、細(xì)致、公開、透明，還要逐漸調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)保障性支出規(guī)模，真正發(fā)揮財(cái)政進(jìn)行財(cái)富的再分配和對(duì)社會(huì)不公平的平滑作用，還要加強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，明確預(yù)算的法律責(zé)任，改變以前預(yù)算執(zhí)行中的隨意性。其次完善政府預(yù)算的管理監(jiān)督機(jī)制，不僅要完善政府預(yù)算的法律法規(guī)體系，還要強(qiáng)化人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督職責(zé)、審計(jì)部門對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督、強(qiáng)化政府財(cái)政部門自身的制度建設(shè)，規(guī)范自身的行為，使每筆財(cái)政資金的支出都做到規(guī)范透明。再次要應(yīng)用現(xiàn)代公共預(yù)算管理方法，包括零基預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等，優(yōu)化預(yù)算管理模式。(3)健全監(jiān)督約束制度。首先要完善責(zé)任制度，包括行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、崗位責(zé)任制、行政問責(zé)制等，并把行政問責(zé)與行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，有責(zé)必問，有錯(cuò)必糾，努力建設(shè)責(zé)任政府，對(duì)損害人們?nèi)罕娎娴耐怀鰡栴}要嚴(yán)格依法追究責(zé)任。其次要完善行政監(jiān)督機(jī)制，行使行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)除了系統(tǒng)內(nèi)部必須建立和完善自律性的監(jiān)督機(jī)制外，還應(yīng)接受來自系統(tǒng)之外的監(jiān)督，以保障行政活動(dòng)沿著法治的軌道運(yùn)行。再次要積極推行和完善政府績(jī)效管理。政治家要代表選民利益的最強(qiáng)有力的約束機(jī)制是他的政治地位.政治家決策不符合選民的偏好就要落選是最有效的效率裝置，推行政府績(jī)效管理，將政府及官員的績(jī)效與社會(huì)公民的滿意度掛鉤，是在降低政府成本的同時(shí)提高政府績(jī)效的最佳選擇。(4)建立科學(xué)民主的決策機(jī)制。首先要按照系統(tǒng)觀點(diǎn)構(gòu)建完整的決策體系，完善決策的支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、反饋系統(tǒng)。其次要促進(jìn)決策程序和決策方法科學(xué)化，要運(yùn)用調(diào)查、傾聽、公眾議會(huì)、試驗(yàn)和一系列的如意見箱、公告制度、聽政制度、專家咨詢制度、項(xiàng)目評(píng)估等制度，為社會(huì)公眾提供意愿集中和表達(dá)的合法途徑，最大限度地避免發(fā)生不公正、不合理的公共決策。此外要大力推行電子政務(wù)，促進(jìn)政府信息公開的制度化和法律化，為科學(xué)民主的決策機(jī)制建立信息平臺(tái)。(5)完善公務(wù)人員管理制度，安排一種對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制，使公務(wù)人員的政治前途，像企業(yè)的命運(yùn)一樣，掌握在消費(fèi)者一社會(huì)公眾手中，而不是上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)手中，迫使他們將自己精力而投入到行政業(yè)務(wù)能力的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，創(chuàng)新政府管理方式，提高綜合應(yīng)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段的能力，為提高績(jī)效奠定管理基礎(chǔ)。

此外還要完善政府采購(gòu)制度，有效節(jié)約采購(gòu)資金和控制政府購(gòu)買性支出，同時(shí)要推行職務(wù)消費(fèi)貨幣化，將隱性的權(quán)力消費(fèi)公開化，將模糊的職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具體化，改變我國(guó)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費(fèi)一直由財(cái)政包攬的局面，有效約束政府工作人員職務(wù)消費(fèi)行為，規(guī)范成本開支。

3.提高政府能力，降低無效成本。政府能力是政府行使公共權(quán)力，履行職責(zé)中體現(xiàn)出來能力，是通過政府績(jī)效大小來體現(xiàn)的，是績(jī)效內(nèi)在決定因素。只有提高政府能力，練好內(nèi)功，才能有方法有能力有效動(dòng)員和組織公共資源。為此，要在強(qiáng)化公務(wù)人員服務(wù)意識(shí)和成本意識(shí)，以及依法行政的自覺性的同時(shí)，要大力推行和應(yīng)用好現(xiàn)代政府管理方法，避免政府決策失誤或行為失范。目前最廣泛應(yīng)用的政府管理主要是成本一效益分析法、全面質(zhì)量管理法、價(jià)值工程法、績(jī)效管理法等。其中成本一效益分析法是最為常用和最有效的方法。有形的公共產(chǎn)品生產(chǎn)中，立項(xiàng)之前必須要進(jìn)行財(cái)務(wù)分析評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)分析評(píng)價(jià)，論證項(xiàng)目的可行性。對(duì)于無形的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供進(jìn)行成本一效益的定量分析雖然比較困難，但可以進(jìn)行成本一效益的比較，對(duì)同一效益和目標(biāo)的不同方案或途徑的成本進(jìn)行比較，對(duì)同一成本約束下的不同方案和途徑的效益和水平、質(zhì)量進(jìn)行比較，進(jìn)而做出滿意選擇。

4.增強(qiáng)突發(fā)性公共事件的應(yīng)對(duì)能力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的改變和社會(huì)利益多元化，突發(fā)性公共事件的危害性和造成的損失呈不斷增加的趨勢(shì)，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2008年全年各類自然災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失11752億元，比2007年增加4倍。突發(fā)性公共事件的預(yù)防應(yīng)對(duì)成本和事后應(yīng)對(duì)成本成為政府的重要支出，后者是重頭，要降低損失和事后應(yīng)對(duì)成本，必須增加預(yù)防應(yīng)對(duì)成本，提高對(duì)突發(fā)性公共事件應(yīng)對(duì)能力。近年來我國(guó)發(fā)生的一些突發(fā)性公共事件的發(fā)生與政府管理能力低下、政府失靈有關(guān)系；有些突發(fā)性公共事件造成的損失也與政府公共產(chǎn)品供給多少和質(zhì)量有密切的關(guān)系，所以重新審視公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共事件的預(yù)警應(yīng)對(duì)機(jī)制等相關(guān)公共產(chǎn)品的供給情況，從中找出薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在以后資源配置中重點(diǎn)傾斜，堵塞漏洞。同時(shí)要加強(qiáng)危機(jī)信息管理，及時(shí)決策，精心組織，科學(xué)有效控制和處理突發(fā)事件，將損失和成本降到最低。