摘要：農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)人或使用權(quán)人為了追求更高的經(jīng)濟效益而變更農(nóng)地現(xiàn)有用途。將其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地獲得增值效益的權(quán)利。該權(quán)利的設(shè)置在滿足了非農(nóng)建設(shè)用地供給需求的同時，有助于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益，完善土地權(quán)利體系。但是現(xiàn)行法律法規(guī)對其沒有明確規(guī)定.并且在土地管理模式上存在影響農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)置的多重障礙。因而在法律上對該權(quán)利的進行定位.明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶的主體地位，確保實現(xiàn)方式的暢通是應(yīng)對障礙的良策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；現(xiàn)狀障礙；制度設(shè)計

中圖分類號：F301.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107(2012)01-01 21-05

在城市化和工業(yè)化進程中，土地的發(fā)展性利益越來越引起人們的重視，這些增值利益主要由改變土地用途以及提高土地利用集約度帶來。而改變土地用途卻往往關(guān)系到農(nóng)民利益的保護、國家糧食安全戰(zhàn)略的實施、非農(nóng)建設(shè)土地的供給和土地制度的完善等，但歸根到底是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地產(chǎn)生的增值利益的分配問題。在這種背景下，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)運而生，其價值意義也在社會發(fā)展中日益凸顯。從法理看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)已經(jīng)成為一項可以與土地所有權(quán)分割且單獨處分的權(quán)利。但是，目前我國現(xiàn)行法律法規(guī)對于農(nóng)地發(fā)展權(quán)仍沒有做出明確規(guī)定，而且傳統(tǒng)的土地管理模式對其存在發(fā)展也形成障礙。為了實現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價值目標(biāo)。需要在法律體系中構(gòu)建完善的發(fā)展權(quán)制度，并對其權(quán)利主體、內(nèi)容和實現(xiàn)方式進行限定。

一、我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵探析

(一)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念

農(nóng)地發(fā)展權(quán)在20世紀(jì)50年代初由英國率先創(chuàng)設(shè)。20世紀(jì)70年代，美國、法國、日本相繼設(shè)置類似的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。在西方國家，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一種普遍存在并得到認(rèn)可的權(quán)益。我國法律制度中，并沒有明確的農(nóng)地發(fā)展權(quán)概念，但在以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)的土地用途管制制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度中，實際上存在著農(nóng)地發(fā)展權(quán)問題。

從權(quán)利的表面來看。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是變更土地用途的權(quán)利，但由于土地不同用途的利用會產(chǎn)生收益差別，而且非農(nóng)利用產(chǎn)生的利益與原有農(nóng)用相差懸殊，所以歸根到底，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是研究土地增值收益的歸屬性。因此，筆者認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)人或使用權(quán)人為了追求更高的經(jīng)濟效益而變更農(nóng)地現(xiàn)有用途，將其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地獲得增值效益的權(quán)利。

有部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該包括兩種情況，一是由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的權(quán)利，包括公益性的和非公益性的。但是，公益目的的用途轉(zhuǎn)變不可能產(chǎn)生增值利益，從而也就沒有利益的承受主體，因此此種情況下的用途轉(zhuǎn)變不會產(chǎn)生發(fā)展權(quán)。二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的權(quán)利，主要是出于農(nóng)村公益事業(yè)的目的或者用于建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村居民住宅進行的用途轉(zhuǎn)變，但是需要分別對待這兩種方式：在出于公共利益目的和建設(shè)宅基地時，筆者認(rèn)為介于社會本位性的引導(dǎo)，不存在增值利益，也就不存在農(nóng)地發(fā)展權(quán)；而建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)時的土地用途改變過程，則屬于發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)方式之一。

(二)農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一種可以從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來而單獨處分的權(quán)利，它既可以與農(nóng)地所有權(quán)合為一體由農(nóng)地所有者支配，也可以由只擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)而不擁有所有權(quán)者支配。

首先，農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于農(nóng)地所有權(quán)。土地所有權(quán)作為最完整的物權(quán)形式，是其他物權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，土地所有人在法律規(guī)定范圍內(nèi)自由使用、支配其土地，包括占有、使用、收益和處分4項權(quán)能。此時的農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為所有權(quán)延伸出來的一種權(quán)能，應(yīng)該由土地的所有權(quán)者行使和享受其因用途轉(zhuǎn)變帶來的增值收益。

其次，農(nóng)地發(fā)展權(quán)分離于農(nóng)地所有權(quán)。所有權(quán)與其相應(yīng)權(quán)能可以分離行使，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將其所有的土地權(quán)利中的處分權(quán)等部分權(quán)能讓渡給其成員行使，也就產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)?；谟靡嫖餀?quán)的優(yōu)先性，從所有權(quán)中分離出來的農(nóng)地發(fā)展權(quán)就不再完全被農(nóng)村集體行使，相應(yīng)地，農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變時產(chǎn)生的增值利益也就不能完全被所有者享有，而應(yīng)該在集體和農(nóng)戶之間分配。

(三)農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地用途管制的關(guān)系

保護耕地，就是保護農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，就是保障糧食安全，因此國家采取措施限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而土地用途管制就是實現(xiàn)這一目標(biāo)的原則和途徑，其目的是維護社會公共利益。土地用途管制是《土地管理法》規(guī)定的一項基本土地管理制度，通過法律或行政手段對土地實行用途分區(qū)和用途管制。據(jù)此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地用途管制之間具有密切的關(guān)系：第一。土地用途管制促成了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生。土地用途管制制度之下，土地的利用方向和途徑受到限制，土地用途管制的實施構(gòu)成了對土地所有權(quán)的限制。而對土地所有權(quán)的限制為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)立提供了契機，并且農(nóng)地發(fā)展權(quán)的出現(xiàn)沒有取代用途管制權(quán)。第二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與用途管制權(quán)共同構(gòu)成對農(nóng)地的保護。在上述過程中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的目的之一是保護耕地、保護自然資源、保護生態(tài)環(huán)境和社會公共利益。

(四)農(nóng)地發(fā)展權(quán)與征收審批權(quán)的混淆

現(xiàn)行法中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須預(yù)先進行征收審批，屬于實施土地州途管制的主要途徑，而農(nóng)地發(fā)展權(quán)是在國家確立的土地利用總體規(guī)劃范圍內(nèi)實施土地用途轉(zhuǎn)變而創(chuàng)立的權(quán)利，整個過程也需要國家的引導(dǎo)和合法干預(yù)，只有這樣才能保障設(shè)權(quán)的初衷不被偏移。即使兩種權(quán)利都需要國家的干預(yù)，但在設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)時，卻要避免與征收審批權(quán)的混淆，原因如下：

第一，兩種權(quán)利設(shè)立的背景不同。在農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定義界定時，筆者指出該權(quán)的設(shè)立是在因土地用途的改變產(chǎn)生增值利益的前提下，界定權(quán)利主體、內(nèi)容和實現(xiàn)方式等等，按現(xiàn)行法的規(guī)定，我國設(shè)立征收審批權(quán)是基于公共利益和防止濫用征地權(quán)的日的，需要界定的是權(quán)利主體和對象。根據(jù)前述內(nèi)容.筆者認(rèn)為公共利益的前提下不會產(chǎn)生利益的增值和受益主體，即農(nóng)地發(fā)展權(quán)不適用于任何公共利益下的征收征用行為。

第二，兩種權(quán)利的保障目標(biāo)不同?，F(xiàn)實當(dāng)中有很多人將是否通過征地程序轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地這個標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否實現(xiàn)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)。但筆者認(rèn)為適用這種標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否實現(xiàn)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)是不正確的。因為從現(xiàn)實來看，我國國家土地征收征用集“批管權(quán)于一身”，加上農(nóng)地發(fā)展權(quán)是一種功利性很強的權(quán)利，容易導(dǎo)致國家成為“理性經(jīng)濟人”，增值利益被國家相關(guān)部門“劫持”，而本應(yīng)享受該權(quán)利的農(nóng)村集體及農(nóng)民卻被忽視，致使發(fā)展權(quán)應(yīng)有的功效失衡，農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體的利益受到嚴(yán)重侵害。需要明確的是，征收審批權(quán)不應(yīng)有專門的利益產(chǎn)生，更多的是國家的一種行政職權(quán)表現(xiàn)，保護的是國家和社會的整體利益。

綜上所述，在土地權(quán)利體系中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)具有不同于其他土地權(quán)利的內(nèi)涵和特性，應(yīng)當(dāng)作為一項獨立的權(quán)利發(fā)揮其在土地權(quán)利束中的作用。

二、我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價值探析

(一)確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)是保護農(nóng)民合法權(quán)益的有效手段

農(nóng)地發(fā)展權(quán)是農(nóng)村集體及農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)中的重要組成部分，賦予他們農(nóng)地發(fā)展權(quán)，有利于實現(xiàn)他們的土地利益，更有利于土地市場的運轉(zhuǎn)和土地資源的有效配置、實現(xiàn)對耕地的保護。但是現(xiàn)實卻是，我國的失地農(nóng)民在履行了保障國家糧食安全這一重大義務(wù)和為促進經(jīng)濟發(fā)展貢獻土地義務(wù)的同時，卻沒有得到相應(yīng)的權(quán)利支持和保障。

一方面，農(nóng)民對集體土地代代耕種、輩輩相傳，土地對于農(nóng)民具有其他資產(chǎn)所不能代替的生產(chǎn)功能和保障功能，而且農(nóng)民為公共利益和地方社會經(jīng)濟發(fā)展而放棄對土地的占有，本身就做出了巨大的犧牲。另一方面，在城市化和工業(yè)化加快的過程中，農(nóng)用地一旦被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，其價值便是急劇上升，但作為原土地所有者的農(nóng)村集體和作為其成員的農(nóng)民卻基本上被屏蔽在這一增值收益之外，無緣于該收益的分配。這種對集體土地所有權(quán)的壓抑與歧視已嚴(yán)重地損害了農(nóng)村集體及農(nóng)民的切身利益。所以設(shè)置一種專門保障農(nóng)地所有者和使用者利益的發(fā)展權(quán)，有著很重要的現(xiàn)實意義。

(二)農(nóng)地發(fā)展權(quán)是完善土地權(quán)利，推進土地管理制度改革的重要環(huán)節(jié)

土地是農(nóng)民之本、國家之基。合理和完善的土地權(quán)利是國家進行經(jīng)濟規(guī)劃的依據(jù)，是協(xié)調(diào)國家、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間利益的基礎(chǔ)。合理的土地權(quán)利應(yīng)該是一個以土地所有權(quán)為中心，其他權(quán)利充分發(fā)揮其權(quán)能的權(quán)利體系。農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為土地權(quán)利束中重要的一項獨立權(quán)利，涉及到農(nóng)地在轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的過程中產(chǎn)生的增值，對參與其中的主體有著巨大的吸引力，而我國尚無相應(yīng)的法律措施對該利益進行合理調(diào)整和規(guī)范，沒有界定出農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體、內(nèi)容和實現(xiàn)方式。簡言之，這樣一個關(guān)系到巨額經(jīng)濟利益的權(quán)利，在整個土地權(quán)利體系中占有重要地位，亟需法律的規(guī)范和引導(dǎo)。

目前土地征用是農(nóng)地非農(nóng)化的重要手段，涉及到土地權(quán)利的更替和土地利用方式的轉(zhuǎn)化。但是相反的是，我國目前的土地征用制度嚴(yán)重壓抑了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。由于征地制度的不完善，導(dǎo)致了征地權(quán)的濫用，即不管是公益性用地還是非公益性用地都打著公共利益的幌子進行大肆征地。在這里，筆者認(rèn)為對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的侵害體現(xiàn)在非公共利益性質(zhì)的征用過程中，侵害了農(nóng)民集體及農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益，使得因土地用途轉(zhuǎn)變可能帶來的巨大增值利益被地方政府和用地單位取得。

在土地制度改革中，要保證利益分配公平而有效率，就必須有一種適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)安排來確定各主體的行為性質(zhì).明確開發(fā)利益的相應(yīng)歸屬，這種產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)地發(fā)展權(quán)。有了農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，就可以合理解釋在土地開發(fā)過程中，分配部分增值收益的法律依據(jù)。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(2010年“中央一號文件”)的精神，要有序地推進農(nóng)村土地管理制度改革：堅決守住耕地保護紅線，落實政府耕地保護目標(biāo)責(zé)任制，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破.確保維護農(nóng)民利益。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的新形勢下，改革現(xiàn)行的土地管理制度，利用增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的舉措，破解農(nóng)民權(quán)益保護和建設(shè)用地開發(fā)之間的矛盾已經(jīng)迫在眉睫。

(三)農(nóng)地發(fā)展權(quán)是建立健全我國法律體系不可或缺的部分

自英國首創(chuàng)土地發(fā)展權(quán)制度以來，美國相繼建立了土地發(fā)展權(quán)制度，法國在20世紀(jì)70年代建立了與發(fā)展權(quán)相似的法定上限密度限制制度，這三個國家的發(fā)展權(quán)制度構(gòu)成了當(dāng)代各國和地區(qū)土地發(fā)展權(quán)設(shè)置與運行的典型模式。日本和我國臺灣地區(qū)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，德國、意大利、加拿大、新加坡和韓國等的開發(fā)許可、超限付費等規(guī)定都可以納入以上三種模式。無論是哪種模式都不同程度地促進了經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展和土地制度的順利實施，使經(jīng)濟建設(shè)過程中的土地資源需要得到相應(yīng)滿足，同時保證了糧食生產(chǎn)的農(nóng)田數(shù)量。

我國是實行社會主義土地公有制的國家，人多地少，再加上缺乏對農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的明確界定.使得人地矛盾在我國尖銳激烈?；谵r(nóng)地功能的共通性，我國應(yīng)借鑒上述國家土地發(fā)展權(quán)立法實踐的有益經(jīng)驗，包括其制度設(shè)計與運行模式，創(chuàng)設(shè)符合我國國情的、科學(xué)完備的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，以調(diào)合人對土地的無限需求性和土地的極大稀缺性之間的矛盾。

三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的制度安排和障礙

農(nóng)村土地變更為建設(shè)用地的合法途徑除國家征收變更外，農(nóng)村集體建設(shè)用地在一定限制條件下(建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)等)也被允許“直接入市交易”，此時是作為法律規(guī)定的例外情況出現(xiàn)的，即此種情況下事實上由農(nóng)村集體和農(nóng)民行使農(nóng)地發(fā)展權(quán)。目前我國現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)尚無明確規(guī)定，在《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等法律法規(guī)中也并未正式使用過農(nóng)地發(fā)展權(quán)這一概念。

(一)農(nóng)地發(fā)展權(quán)主要由國家無償取得

由于國家對土地用途進行了嚴(yán)格管制，編制土地規(guī)劃、控制用地指標(biāo)，就出現(xiàn)了同家既掌握了土地發(fā)展方向，也掌控了農(nóng)地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致“集批管權(quán)于國家一身”。當(dāng)今社會的一個普遍趨勢是土地所有權(quán)的行使受到越來越多的限制，目前.盡管集體土地所有在名義上和國家所有具有同等的法律地位，但現(xiàn)實中農(nóng)村集體在行使土地權(quán)利時卻往往受到各種限制。

農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，目前在我國的最主要途徑就是征地，這里筆者僅針對非公共利益的征地行為。在我國現(xiàn)行的征地補償制度中執(zhí)行的仍是按照農(nóng)業(yè)原用途補償?shù)脑瓌t，而征地補償標(biāo)準(zhǔn)則涉及到農(nóng)地的發(fā)展權(quán)問題，若按照建設(shè)用地用途制定補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村集體和農(nóng)民就可以獲得農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的部分增值收益，若只是按照原農(nóng)業(yè)用途獲得補償，農(nóng)村集體和農(nóng)民幾乎不能獲得該地塊轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的利益，這實質(zhì)上是剝奪了被征地集體和農(nóng)民對于被征農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)。

(二)程序上與征收混淆，農(nóng)村集體和農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)被不合理地剝奪

從程序上來看，先將農(nóng)地征為國有，改變土地的所有權(quán)性質(zhì)為國有，再實現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)利用的利益，就是剝奪了本該屬于農(nóng)村集體和農(nóng)戶的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

如果將農(nóng)地發(fā)展權(quán)定性為公權(quán)利而歸屬其他權(quán)利體系，實行農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有化，就意味著農(nóng)村集體或農(nóng)民失去了農(nóng)地發(fā)展權(quán)，這難以消除現(xiàn)行土地征收制度的缺陷，也根治不了農(nóng)用地未經(jīng)審批擅自改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的隱形市場交易。農(nóng)地發(fā)展權(quán)作為一項私權(quán)利歸原土地所有權(quán)人所有的制度設(shè)計，在使廣大農(nóng)民擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)的同時，也激勵廣大農(nóng)民更加珍惜耕地。所以農(nóng)地發(fā)展權(quán)的定義就應(yīng)該僅從土地用途由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地來考慮，而不應(yīng)該用是否通過征地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地這個標(biāo)準(zhǔn)來衡量。

綜上，筆者認(rèn)為障礙的根源在于：現(xiàn)行法律過于偏重國家利益，同時行政權(quán)力具有尋租取向，地方政府完全壟斷了農(nóng)村集體和農(nóng)民的發(fā)展權(quán)權(quán)益，由于缺乏有效的對農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬和實現(xiàn)的判斷機制，使得發(fā)展權(quán)制度安排中農(nóng)民個人權(quán)利得不到尊重，農(nóng)村集體和農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)受到了嚴(yán)重侵害。

四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的法律制度設(shè)計

(一)在法律上明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)

首先要明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)在法律上的地位，尤其是在土地權(quán)利體系中的作用。探討農(nóng)地發(fā)展權(quán)在我同土地權(quán)利體系中的法律地位，妥當(dāng)設(shè)置各種土地權(quán)利，是土地權(quán)利體系建設(shè)的基本要求。正如在第一部分的闡述，要明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)和土地所有權(quán)等的關(guān)系，明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)是源于土地所有權(quán)，但又可以獨立于所有權(quán)的一種新型權(quán)利。

其次，要明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)是國家在一定范圍內(nèi)干預(yù)原土地所有權(quán)人所有權(quán)實現(xiàn)的制度。之所以這樣定性，是因為土地用途變化的過程中，私人追逐經(jīng)濟利益，就可能對土地的社會整體經(jīng)濟利益和生態(tài)利益置之不顧，所以國家干涉土地用途變化很有必要。這種定性不僅體現(xiàn)了公權(quán)與私權(quán)的和諧，在最大的限度內(nèi)確保了農(nóng)民的合法權(quán)益，一方面，可以防止出現(xiàn)農(nóng)村集體和農(nóng)民因增值利益“誘導(dǎo)”而擅自將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的狀況；另一方面對地方政府濫用征地權(quán)起到制約作用，有利于同家土地總體利用規(guī)劃的實施。

(二)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體歸屬

如果要將農(nóng)地發(fā)展權(quán)從立法的層面加以保護，使其真正從應(yīng)然性權(quán)利變成實然性權(quán)利。就應(yīng)明確主體的范圍，使其具有可操作性。目前，我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)實際上由國家行使，農(nóng)村集體和農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)受到嚴(yán)格限制。因此，在界定土地發(fā)展權(quán)的歸屬時應(yīng)當(dāng)厘清國家的土地宏觀調(diào)控權(quán)和土地權(quán)利之間的關(guān)系，不能因為國家宏觀調(diào)控而抹殺了土地私權(quán)。

筆者認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)從創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的目的以及尊重農(nóng)民私有產(chǎn)權(quán)的角度出發(fā)，在尊重現(xiàn)有法律規(guī)定的同時明確權(quán)利主體歸屬，其現(xiàn)實可行性在于將其歸于農(nóng)村集體和農(nóng)民，國家通過贖買的方式也可以成為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地財產(chǎn)權(quán)體系的重要組成部分，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人，更有利于土地市場的運轉(zhuǎn)和土地資源的有效配置，并從經(jīng)濟上實現(xiàn)農(nóng)民的土地利益。

(三)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)方式

1.構(gòu)建農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場交易制度?，F(xiàn)存體制仍然把政府征收視為農(nóng)地征收的最主要的合法途徑，筆者認(rèn)為應(yīng)在一定范圍內(nèi)確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)市場制度，從而改變國家壟斷土地交易市場狀況，返還農(nóng)民集體的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，讓農(nóng)村集體土地與國有土地處于平等地位。一旦法律界定了權(quán)利，權(quán)利的擁有者和取得者就可以按市場價值進行交易。采用市場機制，依被征土地的市場價格對失去土地的農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)進行補償，即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體、開發(fā)商和農(nóng)民之間進行合理分配，保證農(nóng)民取得足夠的土地增值收益。

2.完善被征地發(fā)展權(quán)的補償。農(nóng)地征收作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一種實現(xiàn)方式，應(yīng)當(dāng)在征地中充分體現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的保護。從土地增值利益的分配來講，目前的土地權(quán)利體系無法為農(nóng)村集體提供參與土地增值利益分配的權(quán)利基礎(chǔ)，即具有行政特性的“市場交易”將農(nóng)民拒之于土地增值收益之外，使失地農(nóng)民利益受到損害。因此，部分農(nóng)地征收補償除了支付農(nóng)地所有者傳統(tǒng)的土地所有權(quán)價格之外，還應(yīng)該對農(nóng)地發(fā)展權(quán)給予補償。

3.建立和完善利益分配機制。產(chǎn)權(quán)的明晰有利于提高土地利用的效率和保護土地所有者的利益，農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立的初衷就是為了更好地協(xié)調(diào)國家、農(nóng)村集體和農(nóng)民之間的關(guān)系，如果協(xié)調(diào)不合理，將不利于社會的和諧與發(fā)展，因此需要建立和完善利益分配機制。作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體要當(dāng)然地享受該利益，而作為使用權(quán)者的農(nóng)戶也因履行了相應(yīng)義務(wù)而享有利益分配權(quán)。同時，為了保證社會公平和實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控，國家可以通過稅收的方式來達到利益的平衡與協(xié)調(diào)。