摘要：國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，要健全行政決策機(jī)制，完善行政決策程序，建立健全決策跟蹤和責(zé)任追究制度。在我國公共管理中，中央政府與地方政府形成事實(shí)上的委托代理關(guān)系，中央政府的法律政策需要通過地方政府的行政決策進(jìn)行貫徹，在此過程中，地方政府享有相當(dāng)寬泛的裁量空間。但是，這種行政決策裁量權(quán)在運(yùn)行中受到干部晉升標(biāo)準(zhǔn)、利益集團(tuán)干擾、官員風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等多種因素干擾。出現(xiàn)了一定程度的偏離。有必要通過公法的制度性安排，促使其良性運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：行政決策；裁量權(quán)；地方政府；行政官員

中圖分類號：F407.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009—9107（2012）06—O150—07

一、研究動機(jī)

對于現(xiàn)代國家而言，如果說立法是骨架，行政就是為政府行為注入活力的肌肉，在公共秩序的維持、人類活動的協(xié)調(diào)、稀有資源的分配等方面，行政都扮演著關(guān)鍵角色。而且隨著“社會基礎(chǔ)的不斷變化，與此同時議會立法者適應(yīng)這種變化的能力卻在削弱”，“無法律即無行政”的機(jī)械法制觀已經(jīng)落后于時代發(fā)展，行政機(jī)關(guān)必須面向?qū)碜龀龇e極的政策性判斷，而“假設(shè)行政官員沒有充分的裁量權(quán)去確定目標(biāo)、提出策略與整合龐大行政方案的各個部分，他將不能取得任何有意義的成績”。在大量的社會問題面前，立法者越來越傾向于主動棄權(quán)，將復(fù)雜的利益沖突交由行政機(jī)關(guān)自行處理，法律僅僅規(guī)定概括式目標(biāo)，對行政管理的方式與進(jìn)度保持相當(dāng)?shù)目酥?，允許行政機(jī)關(guān)在法律沒有具體規(guī)定的情況下自主開展活動。德國學(xué)者承認(rèn)，“理論上在今天對裁量自由以及由此產(chǎn)生的行政掌握權(quán)力頗多微詞，而贊賞該權(quán)力轉(zhuǎn)南立法和司法控制。實(shí)踐中的利弊關(guān)系不總是如此；裁量常有這種功能，從法律和法律僵化的控制中抽取關(guān)系當(dāng)事人利益的敏感裁量事宜，轉(zhuǎn)由行政使用靈活的手段處理”。更有人提出了“法律約束與行政空間”的課題，認(rèn)為所有的抽象或者具體的執(zhí)法活動都位于完全的自由和嚴(yán)格的法律約束之間，在這自由和約束之間，存在著廣泛的行政空間，行政機(jī)關(guān)在某些事項(xiàng)尤其是塑造性行政領(lǐng)域，就如何設(shè)置議程、選擇管理手段、籌集工程資金等方面，享有充分的決策自由。這意味著，如果法律沒有強(qiáng)制性規(guī)定某項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施方式，就會形成“法外行政”。行政機(jī)關(guān)在事實(shí)要件上具有充分的判斷力，可以像法律創(chuàng)造者那樣作為。由于法律沒有賦予以特定方式執(zhí)行法律的義務(wù)的情況多數(shù)存在于相對宏觀的政策領(lǐng)域，我們可以將其稱為行政決策裁量權(quán)。具體到我國，這種裁量權(quán)即體現(xiàn)為中央政府通過政策對法律實(shí)施的行動自主，也包括地方政府面對中央政府政策時的行為選擇。限于篇幅，本文主要圍繞后者展開。

從我國現(xiàn)有的研究看，行政（自由）裁量一直是行政法學(xué)的重要課題，成果也是相當(dāng)豐碩。國內(nèi)研究者一般集中討論如下問題：（1）行政裁量為什么必要？合理基礎(chǔ)是什么？（2）行政裁量存在于法律效果？還是要件設(shè)定？（3）行政裁量的控制策略是什么？規(guī)范主義抑或功能主義？然而，這些討論以及眾多關(guān)于我國行政裁量的感性體驗(yàn)，卻主要集中于個案中的執(zhí)法裁量行為，欠缺對我國行政決策裁量權(quán)的歸納分析。我們認(rèn)為，這種歸納分析至少應(yīng)該清晰地回答：第一，行政決策裁量權(quán)在我國何以具有研究價值？第二，為什么會出現(xiàn)行政決策裁量權(quán)的偏離，這種偏離有哪些具體形態(tài)？第三，如何通過公法的制度性安排實(shí)現(xiàn)行政決策裁量權(quán)的治理路徑？

二、地方政府行政決策裁量權(quán)的運(yùn)行結(jié)構(gòu)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，國家壟斷了幾乎所有的資源，從社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行到個人行為無一不受到政府的強(qiáng)力干預(yù)，公權(quán)力能夠隨時侵入社會結(jié)構(gòu)的各個階層與每一角落，鄒讜將此種管理機(jī)制概括為全能主義。在央地關(guān)系層面，國家權(quán)力又由中央政府集中行使，中央擁有一切重大決策權(quán)力，地方僅僅作為下級政府存在，其行政決策是中央指令的縱向延伸，并無行動上的自主空間。雖然其間經(jīng)歷過多次權(quán)力下放，甚至有過“虛君共和”的設(shè)想。然而，地方分權(quán)不可避免地對中央整體計(jì)劃的實(shí)施造成破壞，為維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的大局，分權(quán)后的收權(quán)成為必然選擇，地方擁有的權(quán)力內(nèi)容及幅度增減始終由中央政府單向決定。改革開放后，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動機(jī)下，國家開始后撤，向市場留出更多的空間，管理手段上也從過去的具體指令轉(zhuǎn)向抽象的政策。在1982年以后的《憲法》及《地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》中，地方政府的行政管理事項(xiàng)不但被明確列舉，立法權(quán)限更是明顯擴(kuò)張，行政決策權(quán)的自主性開始凸顯，個別地方甚至被允許“對中央各部門的指令和要求采取靈活辦法，適合的就執(zhí)行，不適合的可以不執(zhí)行或者變通執(zhí)行”。原先垂直流動的指令方式隨著中央喪失資源的全面掌控不再有效，如何規(guī)范地方政府的行政決策行為成為關(guān)鍵問題。

帝制中國的治理手段可以簡單提煉為以屬地化管理為基礎(chǔ)的行政發(fā)包制，即“中央首先將行政和經(jīng)濟(jì)管理的具體事務(wù)全部發(fā)包給省一級政府，然后省政府再往下逐級發(fā)包，一直到縣鄉(xiāng)一級?！h鄉(xiāng)作為最終的承包方，直接面對百姓大眾，具體實(shí)施政府管理的各項(xiàng)事務(wù)，因此他們屬于‘父母官’或‘親民之官’，而介于中央和縣鄉(xiāng)之間的地方政府就是政府事務(wù)的中間‘轉(zhuǎn)包方’，主要履行監(jiān)督職責(zé)，屬于‘治官之官’?！边@種體制收益在于中央政府（對市縣政府而言還包括省級政府）通過層級節(jié)制的方式減低了決策負(fù)荷與監(jiān)督成本，同時亦能將任務(wù)與責(zé)任清晰地厘定，更重要的是它在集權(quán)體制下給行政官員提供了決策上的保障，地方政府在被賦予事權(quán)的同時，被允許自主選擇履行這些職權(quán)的方式，對行政官員而言，這無疑構(gòu)成了一種獨(dú)立決策的激勵。而在中國這樣一個幅員廣闊、地域差異極大的國家，統(tǒng)一的任務(wù)必須經(jīng)過多樣化的裁剪以適應(yīng)不同地域的多樣化需求，這也是對屢受詬病的“上有政策、下有對策”合理意涵的解讀。改革開放后的系列舉措削弱了建國后縱向條條部門的垂直權(quán)力，大規(guī)模的“簡政放權(quán)”使地方政府重新成為積極的管理者，調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的積極性，并借助官員的具體成績對其進(jìn)行選拔晉升，財(cái)政領(lǐng)域的包干更使地方政府成為財(cái)政收入的剩余索取者，作為獨(dú)立利益主體的地方政府開始隱現(xiàn)。這些做法固然不是傳統(tǒng)行政發(fā)包制的簡單回歸，卻帶有強(qiáng)烈的發(fā)包制的痕跡。

在此種結(jié)構(gòu)下，中央政府通過政策對組織法與行為法規(guī)定的職責(zé)進(jìn)行落實(shí)，但是中央政策又在很大程度上依賴于地方政府行政決策的推動，這一點(diǎn)在涮控房價、保護(hù)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施投資等方面表現(xiàn)得極為明顯，二者在法律實(shí)施與政策貫徹上，形成一種委托代理結(jié)構(gòu)。中央政府是委托人，地方政府是代理人，二者的目標(biāo)在理論上應(yīng)該一致，但實(shí)際上卻未必如此甚至必然有所背離。例如中央政府更關(guān)心政權(quán)統(tǒng)治的合法性，地方政府更傾向于通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在意識形態(tài)維系力日益式微的情境下。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提升是政治合法性的主要基礎(chǔ)，但如果地方政府只顧發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)造成大規(guī)模群體性事件等公共危機(jī)，從而影響社會穩(wěn)定的時候，政權(quán)統(tǒng)治的合法性將走向松動，那么地方政府就與中央政府發(fā)生了沖突。

如果中央政府能夠?qū)Φ胤秸男姓Q策有充分的信息，仍然可以通過激勵機(jī)制監(jiān)督地方政府，但是因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ的存在，中央政府很難持續(xù)性地推動地方政府朝向自己希望的方向作為，而不發(fā)生任何的偏離。無論是事前的警察巡查抑或事后的火警系統(tǒng)，都是勢必付出行政成本但又必須采納的次優(yōu)機(jī)制。而如果將委托代理的鏈條繼續(xù)延伸的話就會發(fā)現(xiàn)：承擔(dān)行政決策職責(zé)的地方行政官員是不能回避的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。沒有行政官員的及時出場與行為選擇·中央政府的意圖與利益也就無從實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)上，毛澤東講得極為透徹：“政治路線確定以后，干部就是決定性因素”。

三、地方政府行政決策裁量權(quán)的偏離

相比執(zhí)法裁量權(quán)，行政決策領(lǐng)域裁量權(quán)的復(fù)雜性在于：決策本身構(gòu)成了對社會利益的調(diào)整，行政官員在相當(dāng)程度上可以自主決定公共資源的布局與分配。一種社會事項(xiàng)能否成為公共問題，取決于不同行動者的相互博弈，當(dāng)有關(guān)主體通過個體或組織化的方式向政府提出，而且該事項(xiàng)又位于政府處理權(quán)限內(nèi)之時·才具備上升為公共問題的可能。在此過程中，不同的主體會從各自的立場出發(fā)對社會事項(xiàng)進(jìn)行分析、評價，爭取將那些關(guān)涉自身利益的社會事項(xiàng)確認(rèn)為公共問題，再將其反應(yīng)至政府以引起重視并啟動決策程序，各主體利益關(guān)切的差異與可供政府動用的資源的有限性決定了不同行動者關(guān)系上的緊張。當(dāng)一方勝出后，公共問題的形成已經(jīng)不能逆轉(zhuǎn)，行動者的關(guān)注會轉(zhuǎn)向決策過程，試圖對其施加各種的影響從而獲取最有利于自己的后果，使最終的決策方案朝向?qū)ψ约鹤畲罄?、最小損失的方向發(fā)展。在此過程中，行政官員具有關(guān)鍵作用，他們根據(jù)組織法的規(guī)定以政府之名直接行使決策權(quán)，其他行動者的利益能否進(jìn)入決策環(huán)節(jié)以及在多大程度上會被最終的決策方案吸納取決于行政官員的判斷，從這個意義講，行政決策中的裁量空間更為可觀，其自主活動的余地更為寬泛。

顯然，法律不可能如早期學(xué)者設(shè)想的那樣，通過政黨政治、義官體制不折不扣的貫徹，20世紀(jì)70年代，美國學(xué)者Pressman和wildausky在《執(zhí)行》一書·對奧克蘭計(jì)劃的執(zhí)行及其失敗進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，立法者的設(shè)想在現(xiàn)實(shí)中并非總能實(shí)現(xiàn)，執(zhí)行的效果受到許多因素的影響。既然法律不可能也不適于嚴(yán)絲合縫，也就自然無法期待其向自動售貨機(jī)那樣遵循機(jī)械式的程序得到實(shí)現(xiàn)?！霸谧杂刹昧繖?quán)的‘黑箱模式’中，立法機(jī)關(guān)所確定的目標(biāo)像‘陽光一樣照進(jìn)’行政機(jī)關(guān)，但隨即卻被可能影響自由裁量權(quán)的各種影響因素所‘折射’，Prosser的警告對于央地關(guān)系背景下的行政決策裁量權(quán)同樣適用。地方政府（通過行政官員）必然借助于行政決策上的高度裁量發(fā)揮相當(dāng)活躍的角色。

從我國當(dāng)前的政治行政生態(tài)來看，地方政府行政決策裁量權(quán)的運(yùn)行體現(xiàn)出如下偏離形態(tài)。

（一）政績饑渴與裁量不當(dāng)

對于政治而言，任何一種政體必須依靠它自身的合法性的支撐，政府的運(yùn)行才會求得社會成員的自覺認(rèn)同與服從。政治的合法性首先意味著政治統(tǒng)治或國家治理者有充分的理由去為一定的行為。同時，基于社會成員的認(rèn)同，政治統(tǒng)治或國家治理者有義務(wù)去為一定的行為。學(xué)界普遍認(rèn)為，政治合法性的基礎(chǔ)源自三個不同的層面：意識形態(tài)、制度基礎(chǔ)與實(shí)際成效。新中國建立后的60余年間，意識形態(tài)對于政治合法性的維持曾經(jīng)產(chǎn)生了重大作用，諸如“為人民服務(wù)”等言辭陳述成為官方與坊間耳熟能詳?shù)恼涡麄髋c政策原則，但是改革開放以后，其感召力的逐漸下降，很難獨(dú)立支撐合法性。在制度化層面，法制建設(shè)取得重大進(jìn)展，中國特色的社會主義法律體系基本形成，然而包括選舉制度在內(nèi)的民主建設(shè)還存在較大的發(fā)展空間，執(zhí)法中的“軟政權(quán)化”亦未得到根本遏制，政治統(tǒng)治的制度化與規(guī)范化仍然任重而道遠(yuǎn)。在這種情形下，實(shí)際成效即政績成為維系政治統(tǒng)治合法性的重要手段。

周黎安發(fā)現(xiàn)，我國行政官員的晉升依賴于可測度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，并將其稱為政治錦標(biāo)賽，這一人事激勵體制對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高政治統(tǒng)治的合法性發(fā)揮了積極作用。但是，所謂“上有所好，下必甚焉”，當(dāng)政治錦標(biāo)賽中的政績標(biāo)準(zhǔn)被推向極端時，地方政府行政官員為了獲得仕途的晉升，對于GDP的增加便有了狂熱的饑渴感。凡是有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠取得經(jīng)濟(jì)增長效果的項(xiàng)目紛紛上馬，中央政府出臺的各項(xiàng)政策法令也被選擇性的執(zhí)行，至于由此產(chǎn)生的生態(tài)危機(jī)、能源消耗、金融風(fēng)險(xiǎn)往往擱置不論。現(xiàn)代國家，政府是公權(quán)力行使的代理者，其承擔(dān)的任務(wù)不能也不應(yīng)脫離社會，對政府職能的界定應(yīng)該從社會的功能需求出發(fā)，諸如維護(hù)公共秩序、提供公共服務(wù)、保障社會公平都是行政任務(wù)的應(yīng)有內(nèi)容。地方政府行政官員所接受的工作任務(wù)并非單一化內(nèi)容，原本應(yīng)該在多元化的任務(wù)中進(jìn)行合理權(quán)衡，但卻公然違背制度規(guī)定的價值標(biāo)準(zhǔn)，以單一指標(biāo)為其工作重心，構(gòu)成嚴(yán)重的裁量不當(dāng)。

（二）管制捕獲與裁量濫用

行政決策是對社會資源的調(diào)整和分配，如何在此過程中實(shí)現(xiàn)基本的公正是必須直面的問題。作為人類持之以恒的追求，從應(yīng)然層面講，公正意味著政府應(yīng)對其作用對象一視同仁、沒有偏私，意味著通過行政決策提供的產(chǎn)品或者服務(wù)應(yīng)該被最大多數(shù)的民眾所分享，意味著政府對處于不利地位的弱勢群體進(jìn)行體恤與照顧，意味著個人免受政府惡意的、武斷的、錯誤的或反復(fù)無常的對待。公正是一個和人的尊嚴(yán)相關(guān)聯(lián)的范疇，是個人應(yīng)享受的基本權(quán)利之一，不能以政治交易或者社會利益的平衡等任何借口加以減損。

改革開放后，我國的社會利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大變化，公眾利益不斷分化，強(qiáng)勢利益群體開始浮現(xiàn)。他們?yōu)榱酥\取或者維護(hù)自身利益，通過各種手段對地方政府行政決策進(jìn)行干擾。這種干擾或者體現(xiàn)為直接的政策游說，或者體現(xiàn)為借助于知識分子（既有媒介知識分子，又有學(xué)術(shù)知識分子）話語權(quán)優(yōu)勢的間接發(fā)聲，從而誘導(dǎo)地方政府的決策行為朝向于己有利的方向發(fā)展。諸多針對強(qiáng)勢利益群體的管制性決策，不能及時出臺，即便出臺也僅僅是流于形式成為掩飾。這使弱勢群體企圖借助行政決策捍衛(wèi)自身合法利益的努力歸于失敗。他們通常除了拿起“弱者的武器”，通過沖突來將他們的社會關(guān)切“問題化”外，別無他法。

此種管制捕獲的后果是行政決策公正性的喪失，地方政府的決策行為不僅未能消弭自然能力與社會制度造成的差別，反而使其更為嚴(yán)重。通過行政決策提供的產(chǎn)品或者服務(wù)被強(qiáng)勢利益群體壟斷，原本應(yīng)該享受到體恤與照顧的弱勢群體逐漸被邊緣化。行政官員，“系統(tǒng)性地濫用公共制度謀取私利，或者系統(tǒng)性地破壞公共保護(hù)制度為私人受庇護(hù)人謀利”，這種捕獲型決策是一種典型的裁量濫用，地方政府背離中央政府的利益，依附甚至服務(wù)于強(qiáng)勢利益群體，在在公共資源的分配上明顯傾斜，對處在弱勢地位的分散個體利益構(gòu)成嚴(yán)重威脅，行政決策領(lǐng)域的裁量異化成官商勾結(jié)的手段。

（三）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與裁量懈怠

理性的行政官員不僅會積極地追求政治上的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)收益的增加，也會關(guān)注個人風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。中央政府出臺的各項(xiàng)政策，在具體表述上具有相當(dāng)大的彈性，不僅給行政官員留下了寬泛的裁量空間，同時也使其面臨巨大的決策風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐?guī)則調(diào)整之外的領(lǐng)域，實(shí)質(zhì)正義的標(biāo)準(zhǔn)漂浮不定，社會共識的達(dá)成更是困難。這意味著，權(quán)力行使得越積極，后果犯錯的可能性也就越高。與其將自身置于不能預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)境地，不如轉(zhuǎn)而奉行“不求有功，但求無過”的信條，在行政決策裁量權(quán)的行使上，寧愿放棄。

這種消極的裁量懈怠，有兩種表現(xiàn)形式：第一，決策盲從。行政決策固然需要堅(jiān)守民主價值，尊重并善待民意，也需要行政官員保持自主，將抽象的行政任務(wù)與社會的總體情勢和特定結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)之后，進(jìn)行審慎的思考，以動態(tài)的視角和功能主義的立場作出抉擇，其間必然包含著去偽存真、去粗存精的環(huán)節(jié)。行政官員不能盲從于公眾看法，必須勇于擔(dān)當(dāng)，在“多謀”中尋求“善斷”，否則即是對自身法定職權(quán)的擅自處分。第二，決策遲延。行政官員對于對公眾的各種訴求特別是社會領(lǐng)域沒有形成共識的部分，采用拖延策略，能緩則緩，結(jié)果受“蝴蝶效應(yīng)”影響造成大量的難纏問題，貽誤問題的解決時機(jī)。有時或者采取對疑難事項(xiàng)采取請示或匯報(bào)的策略，轉(zhuǎn)移自身風(fēng)險(xiǎn)，只有中央政府通過命令予以認(rèn)可時才會積極決策。這種做法犧牲的是行政決策應(yīng)有的靈活性與地方政府作為轄區(qū)公眾利益代表的地位。

誠然，學(xué)者Carpenter研究顯示，決策上的遲緩有時是行政官員負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)，許多決策一旦作出會產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的效應(yīng)，行政官員需要充分的時間收集信息并等待恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)，當(dāng)然行政決策拖延的時間越長，為此付出的成本越高，必須在拖延與成本控制之間尋找均衡。一味地指責(zé)行政決策上的遲緩也許是不公正的，但當(dāng)其超過一定時限便會走向反面，構(gòu)成決策裁量上的懈怠，其產(chǎn)生的危害絲毫不亞于于前述積極形態(tài)的裁量偏離。

四、地方政府行政決策裁量權(quán)的制度激勵

上述行政決策裁量權(quán)的偏離。是行政官員受自身利益支配的機(jī)會主義舉動，不僅破壞了委托代理者之間的契約關(guān)系，對委托人所追求的整體利益造成嚴(yán)重威脅。如何通過公法的制度性安排，實(shí)現(xiàn)行政決策裁量權(quán)的良性運(yùn)行，成為委托人與代理人之間關(guān)系的核心內(nèi)容。其任務(wù)在于：通過將對行為主體的獎懲與其提供的而信息或外在可觀察的信息聯(lián)系起來，從而將行為的社會成本和收益內(nèi)部化為決策者個人的成本與收益。

第一，改革行政人事制度，克服逆向選擇現(xiàn)象。作為代理人的行政官員與委托人相比具有明顯的優(yōu)勢，委托人對行政官員的了解不能達(dá)到相當(dāng)確定的程度，行政官員為了獲得職務(wù)上的任命與升遷必然會隱藏對己不利的一面，諸如能力、素質(zhì)素養(yǎng)上的不足往往被有意識的遮蓋，中央政府集中控制用人權(quán)時，這一問題更為嚴(yán)重，這是委托代理結(jié)構(gòu)中所謂的逆向選擇現(xiàn)象。行政職務(wù)是作為終端代理人的行政官員職業(yè)生涯追求的首要目標(biāo)，制度內(nèi)外的各種利益多是由此產(chǎn)生，如果行政官員出現(xiàn)決策權(quán)的裁量偏離，得到職務(wù)上的懲戒（停止晉升甚至降職），機(jī)會主義的可能性將大為降低。理性的代理人將選擇在保證委托人利益實(shí)現(xiàn)的情況下，實(shí)現(xiàn)自身的利益，這就要求對現(xiàn)行的行政人事制度進(jìn)行改革，使委托人特別是轄區(qū)公眾在選人用人方面更大的發(fā)言權(quán)。如果說經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的價值規(guī)律構(gòu)成了調(diào)節(jié)市場行為的“無形之手”，在公共管理上，委托人的人事選擇權(quán)就是一把“達(dá)摩克利斯之劍”，對行政官員構(gòu)成保證其承擔(dān)責(zé)任的正面激勵。

我國《公務(wù)員法》強(qiáng)調(diào)行政官員必須“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督”，公共權(quán)力源自人民，必須接受人民的評價。黨的十五大報(bào)告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。黨對干部的管理并非黨對干部工作進(jìn)行事無巨細(xì)的全盤負(fù)責(zé)，而是要使轄區(qū)公眾（地方政府的初始委托人）享有真正意義上的對行政官員的選擇權(quán)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最激進(jìn)的主張當(dāng)屬在地方政府層次上進(jìn)行行政官員（掌握決策權(quán)的政務(wù)類公務(wù)員）的直選，這一訴求對于推動政治民主化的進(jìn)程最為有力，但是考慮到對整體政體的破壞與現(xiàn)實(shí)維穩(wěn)的考量，短期內(nèi)幾無可能。一個較為可行的方案是改革現(xiàn)行黨管干部的人事制度，加強(qiáng)公眾參與的力度，實(shí)現(xiàn)人事權(quán)力的共享。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》在原則部分強(qiáng)調(diào)的“群眾公認(rèn)、注重實(shí)績”，在規(guī)則部分的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備下列基本條件：……正確行使人民賦予的權(quán)力，依法辦事，清正廉潔，勤政為民，以身作則。艱苦樸素，密切聯(lián)系群眾，……”，都內(nèi)在要求代理人的行為與委托人的利益要保持一致，行政決策可能基于黑箱操作產(chǎn)生，但其產(chǎn)生的外部效果卻無法避免，在是否一致上，直接感知的轄區(qū)公眾最有資格表態(tài)。因此，目前處于封閉或者半封閉狀態(tài)的行政人事制度應(yīng)當(dāng)逐漸走向公開，并在必要之時，以強(qiáng)制力的規(guī)范將上述政策式的宣告規(guī)則化、程序化，使其落到實(shí)處，與此相關(guān)的民意測驗(yàn)制度、聯(lián)合提名制度、績效考核制度都應(yīng)列入規(guī)劃范同進(jìn)行積極構(gòu)建。

第二，完善政府信息公開制度，降低監(jiān)督過程的道德風(fēng)險(xiǎn)?！叭祟愒诹私赓Y源、潛在交易伙伴以及他們的精確特征上具有‘橫向的不確定性’。特別是，當(dāng)人們需要讓別人為他們做事時，他們常常不清楚那些代理人究竟將忠誠、可靠、盡其所能，還是玩忽職守?！眰€們個體行動者基于其在社會領(lǐng)域的角色所具有的有限認(rèn)知能力，是“構(gòu)造性”的。委托代理問題產(chǎn)生的根源在于委托人與代理人之間的信息不對稱，從降低行政官員機(jī)會主義成本的角度，必須不斷加強(qiáng)政府信息公開的力度。

2007年《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的實(shí)施，對于政府信息公開的范圍、方式、程序等問題作出了明確的規(guī)定，但是其中存在的一些問題嚴(yán)重影響政府信息公開制度的實(shí)施。政府信息的公開建立于“知情權(quán)”之上，這一權(quán)利的缺_，人直接涉及到公眾在政府信息公開中的法律地位。盡管從理論上，可以將其界定為先于法定權(quán)利存在的自然權(quán)利甚至進(jìn)行憲法解釋學(xué)的技術(shù)對相關(guān)基本權(quán)利進(jìn)行擴(kuò)大性解釋，但是從我國法律適用的實(shí)踐看，權(quán)利的存在以法律的明確規(guī)定為判斷基準(zhǔn)，對此問題進(jìn)行了回避。從知情權(quán)的角度，無論是關(guān)系到自身利益抑或牽涉公共利益的信息，都應(yīng)在其范圍之內(nèi)，由法律制度進(jìn)行平等保護(hù)，政府不僅應(yīng)該主動公開信息，而且公眾也能夠以知情權(quán)為基礎(chǔ)行使閱覽權(quán)，對包括卷宗在內(nèi)的所有形態(tài)的政府信息進(jìn)行了解。但是《條例》第13條規(guī)定，“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根撕自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取棚關(guān)政府信息?！彼^“特殊需要”的法律限定使了公眾喪失了對大量政府信息的獲取，而且即便屬于“特殊需要”的情形也存在究竟何為“特殊需要”的界定問題以及在此問題上舉證責(zé)任分配的懸疑。因此，筆者主張，將現(xiàn)有《條例》上升為法律，對公眾知情權(quán)作出明確規(guī)定，并以此進(jìn)行包括政府信息公開范圍在內(nèi)的具體制度設(shè)計(jì)，填補(bǔ)目前在此領(lǐng)域暴露的缺憾。

第三，出臺行政決策的程序規(guī)則，事前干預(yù)地方政府行政決策權(quán)的行使。Mccubbins等人提出，對官員決策裁量權(quán)的政治控制是一個委托代理問題，雖然政策制定聯(lián)盟制定了政策，但是官僚機(jī)構(gòu)有能力選擇和實(shí)行一些不同的政策，事后的懲罰與懲戒作用極為有限，最優(yōu)的辦法是通過對行政結(jié)構(gòu)與程序的設(shè)計(jì)事前影響行政決策，行政程序就是將議會的政治控制強(qiáng)有力地但是隱蔽地放進(jìn)官僚機(jī)構(gòu)的制度環(huán)境中。

行政決策的程序規(guī)范最少應(yīng)該體現(xiàn)在兩個方面：（1）多數(shù)行政決策之前需要進(jìn)行專家論證與民意調(diào)查，補(bǔ)充行政官員智識的不足，其意義無需贅言。但是對專家、公眾與行政官員在行政決策中的特定角色必須進(jìn)行明確，既要防止決策權(quán)的專斷，也要避免滑向?qū)妳⑴c“照單全收”的后果。（2）另一方面，重大決策出臺之前應(yīng)該進(jìn)行影響分析。行政決策應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)委托人的整體利益作為目標(biāo)，但是整體上的利益實(shí)現(xiàn)的程度很難判斷，無法進(jìn)行量化的分析。此時，換個角度需要處理的問題是：行政決策是否可以有效解決其針對的問題以及某一領(lǐng)域的行政決策是否在解決某一問題的同時造成了更為嚴(yán)重的問題，委托人是否為此不得不承受更大的代價？這一步驟是對行政決策經(jīng)濟(jì)與社會影響的分析，我國《行政許可法》中對行政許可的設(shè)定也有類似規(guī)定，地方政府行政決策的作出應(yīng)考慮這一點(diǎn)。

第四，構(gòu)建“火警”制度，優(yōu)化委托人的監(jiān)督效果。監(jiān)督的手段可以分為警察巡邏與火警兩種機(jī)制。前者由委托者通過對行政活動的記錄查閱、實(shí)地觀察等，意圖對那些偏離立法目標(biāo)的行為進(jìn)行糾正，但是，這種具有經(jīng)常性與直接性的監(jiān)督方式因?yàn)槌杀鞠喈?dāng)高昂很少使用。后者通過建立包括規(guī)則、程序、信息等制度使個體公民或者組織化的利益集團(tuán)能夠借此對行政機(jī)關(guān)違反委托人利益的行為進(jìn)行指控，從法院、行政機(jī)關(guān)、國會尋求救濟(jì)，對行政機(jī)關(guān)而言，一旦意識到這種機(jī)制的存在，就會考慮對委托人利益的遵從?；鹁贫葘?shí)際上是將單一化、集中式的監(jiān)督化解為分散化的控制，比起警察巡邏成本較低，效果更突出，能夠?qū)⒌赖嘛L(fēng)險(xiǎn)引起的交易成本最小化。我國現(xiàn)行制度中與此相關(guān)的制度有舉報(bào)、訴訟等方式。（1）舉報(bào)制度。我國舉報(bào)制度缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，有關(guān)舉報(bào)規(guī)范散見于行政法規(guī)、規(guī)章與內(nèi)部文件層面，法律效力不高。制定統(tǒng)一的《舉報(bào)法》能夠促進(jìn)其穩(wěn)定性，有序化。該法在規(guī)定公民舉報(bào)權(quán)利的同時，應(yīng)當(dāng)對處理機(jī)關(guān)的職責(zé)，舉報(bào)人情況、舉報(bào)材料的保護(hù)措施加以明確，同時對打擊報(bào)復(fù)行為予以從嚴(yán)從重處罰，并給予職務(wù)上的制裁甚至刑事處罰，對舉報(bào)有功的人員或單位，給予物質(zhì)或精神上的表彰等等，這些措施可謂最低程度的“選擇性激勵”。（2）訴訟制度。地方政府的行政決策行為既會侵害具體的個體利益，也可能涉及委托人的普遍利益。目前的行政救濟(jì)制度對于權(quán)利保障的主要側(cè)重于前者，然而，有些情況下，政府是否作為和如何作為影響的卻是委托人整體利益的實(shí)現(xiàn)，此時與行政行為存在直接利害關(guān)系的人往往是受益者，不會提出訴訟?，F(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的較為嚴(yán)格的原告資格使這部分違法行為缺乏有效的司法救濟(jì)機(jī)制，其能否得以糾正更多依賴于行政機(jī)關(guān)的自我糾錯行為。私法痕跡的行政訴訟制度亟待改造，除去受案范圍的放松以外，原告資格、起訴時機(jī)都應(yīng)該作出相應(yīng)調(diào)整。

第五，加強(qiáng)地方憲政建設(shè)，完善人民代表大會制度。在行政決策中，轄區(qū)公眾僅僅是抽象化的理論概念。按照奧爾森的劃分，單就對代理人行政決策行為的監(jiān)督而言，轄區(qū)公眾的目標(biāo)一致構(gòu)成的是“相容集團(tuán)”，剛性的監(jiān)督成本由監(jiān)督者承擔(dān)，產(chǎn)生的收益卻不能排他，由轄區(qū)公眾共同分享，“搭便車”的行為傾向?qū)o法避免，決策錯誤造成的損失由公眾平均，往往顯得微不足道，精于算計(jì)的個體寧愿保持“理性的無知”，放縱代理人在行政決策領(lǐng)域的裁量偏離。因此，通過法定機(jī)制將其權(quán)力進(jìn)行委托，由議員或者人大代表專司行使成為政治領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象。

《監(jiān)督法》對人大監(jiān)督的內(nèi)容、程序做出了細(xì)致的規(guī)定，改變了過去粗線條式的宣告，但是效果如何有待觀察，“過渡社會的法律并不一定產(chǎn)生其應(yīng)有的功能”，中央與地方的分權(quán)化、人事管理體制的下沉可能才是化解這一問題的治本之策。近期切乎實(shí)際的策略是在現(xiàn)有體制內(nèi)部最大程度地釋放人大對行政決策的監(jiān)督功能。其中，首當(dāng)其沖要解決的問題是加強(qiáng)人大代表對轄區(qū)公眾的訴求傳遞，考慮到人大代表兼職的實(shí)際，可以考慮確立重大決策討論前的選區(qū)聯(lián)系制度，確保他們能夠深入調(diào)查轄區(qū)公眾的社情民意；規(guī)定人大代表向轄區(qū)公眾述職，增強(qiáng)其責(zé)任感，防止地方人大成為地方政府行政官員的共謀等。

五、結(jié)語

地方政府行政決策裁量權(quán)的偏離是行政官員作為代理人的機(jī)會主義行為，在我國表現(xiàn)為多種形式，對委托人構(gòu)成嚴(yán)重的代理損失，進(jìn)而可能產(chǎn)生政治統(tǒng)治的合法性危機(jī)。究其原因，主要在于現(xiàn)有體制之下，負(fù)面誘因過多，而約束手段嚴(yán)重不足，必須從公法的角度強(qiáng)化各種制度，降低其收益，增大機(jī)會主義行為的成本，實(shí)現(xiàn)行政決策裁量權(quán)的良性運(yùn)行。