在全球氣候變暖、北極海冰快速消融的大背景下，以海上航道的歸屬、自然資源的開發(fā)與利用、原住民社群的經濟社會發(fā)展，以及區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護等為代表的各種北極治理問題正日益引起國際社會各界的廣泛關注。從功能主義角度而言，治理是將人類行為引向集體性行動的一項社會功能，而這樣的集體性行動將為整個人類社會帶來有利而無害的結果。[1]因此，就北極的治理而言，其主要目標在于促進這一地區(qū)的和平、穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展，并增進全人類的共同福祉。具體而言就是處理好以下三對矛盾。
　　北極資源開發(fā)與該地區(qū)自然、社會生態(tài)保護之間的矛盾
　　一、北極油氣資源即將進入大規(guī)模開發(fā)階段
　　據美國國家地質勘探局的研究，北極圈以北地區(qū)技術上可開采的石油儲量分別占世界剩余天然氣的30%和世界未開發(fā)石油的13%，且其中84%位于近海，多數(shù)在幾個北極國家海岸線附近約500米深處。[2]隨著北極氣候升溫的加劇及冰層變薄、變小，對于北極蘊藏的豐富油氣資源，各大石油公司更是加快了大規(guī)模投資開發(fā)的步伐。2008年，荷蘭皇家殼牌有限公司在支付了22億美元后，取得位于美國最北端城市巴羅西部的楚科奇海的開采權，成為準備在阿拉斯加外大陸架進行鉆探的首家公司。其他石油巨頭，包括雪佛龍公司、挪威國家石油公司、埃克森美孚、蘇格蘭凱恩能源公司以及英國石油公司，也都先后加入北冰洋大陸架油氣資源的鉆探作業(yè)。2011年8月30日，俄羅斯國家石油公司與美國能源巨頭埃克森美孚公司正式簽署合作協(xié)議，兩家公司將共同勘探開發(fā)北極油氣資源，這一協(xié)議的簽署標志著北極油氣資源即將進入大規(guī)模開發(fā)階段。
　　二、北極資源的開發(fā)和該地區(qū)自然生態(tài)及社會生態(tài)保護之間的矛盾已成為目前北極治理的核心矛盾
　　北極地區(qū)作為一個統(tǒng)一的區(qū)域性生態(tài)系統(tǒng)，其主要特征是自身的脆弱性和較弱的自我修復及調節(jié)能力；包括油氣資源開采與商業(yè)航運等活動在內的各種人類活動的迅速增加，已使脆弱的北極自然生態(tài)環(huán)境日趨惡化，并給該地區(qū)原住民的原始社會生態(tài)帶來極大風險。北極地區(qū)的氣候和環(huán)境條件惡劣，因此油氣資源開發(fā)項目的風險極高。一旦海床發(fā)生石油泄漏將很難處理，受漏油污染的冰塊最遠可漂流至1300公里以外的地方，最終會造成無可挽救的災難，嚴重程度將遠超2010年的墨西哥灣漏油事故。同時，北冰洋商業(yè)航運的開展也是造成環(huán)境惡化的關鍵因素，尤其是穿過加拿大北方群島的西北航道，以及貫穿挪威和俄羅斯北部海岸的北方海航道，一旦發(fā)生油船泄露等突發(fā)性污染事件，將對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重的破壞。研究人員還在很多海洋生物體內發(fā)現(xiàn)大量的有害物質，這些有害物質極可能經由食物進入人體，威脅人類健康。由于北極地區(qū)部分原住民目前仍依靠捕獵為生，食物的匱乏與污染將對這些原住民部落的生活造成嚴重打擊。此外，近年來北冰洋游客大幅增加，旅游業(yè)對自然環(huán)境可能造成的擾亂和噪音污染，也是不容忽視的問題。
　　因此，北極資源（無論是油氣資源，還是航道、旅游資源）的開發(fā)和該地區(qū)自然生態(tài)及社會生態(tài)保護之間的矛盾已成為目前北極治理的核心矛盾。要緩解并最終解決北極開發(fā)與保護之間的矛盾則必須堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，即一方面要堅持自然資源的可持續(xù)利用，另一方面要做到生態(tài)保護和經濟、社會發(fā)展的協(xié)調一致與有機結合。此外，生態(tài)保護和自然資源的合理開發(fā)利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權參與解決北極生態(tài)問題的決策過程，參與北極生態(tài)管理并對與北極生態(tài)有關的政策行為進行監(jiān)督。
　　北極國家的權利主張與人類
　　共同繼承財產之間的矛盾
　　一、關于北極海域劃界及其資源權利的爭議
　　除加拿大和丹麥間的漢斯島歸屬爭議外，涉及北極地區(qū)陸地領土主權的爭議已基本解決，由北極八國劃分完畢。因此，當前的“北極爭奪戰(zhàn)”主要圍繞的是海域劃界及其資源權利的爭議，如挪威與俄羅斯有關斯瓦爾巴德群島專屬經濟區(qū)與大陸架相關問題的爭端；加拿大與美國、歐盟的西北航道，俄羅斯與西方國家的北方海航道之爭；美加的波弗特海海洋邊界及大陸架爭端；加拿大、俄羅斯、丹麥圍繞著羅蒙諾索夫海嶺與門捷列夫海嶺的大陸架之爭，以及挪威與俄羅斯之間巴倫支海專屬經濟區(qū)劃分問題。
　　根據《聯(lián)合國海洋法公約》，大陸架以外的海底區(qū)域屬于國際海底區(qū)域，是全人類的共同財產。但在北極有多大區(qū)域屬于國際海底區(qū)域，到目前為止仍屬未知，要等到各國200海里以外的大陸架外部界限劃定之后才能確定。但《海洋法公約》對超過200海里的大陸架外部界限的規(guī)定充滿了爭議，第76條規(guī)定：“沿海國大陸架在海床上的外部界限的各定點不應超過從測算領海寬度的基線量起350海里，或不應超過連接2500公尺深度各點的2500公尺等深線100海里?！边@條包含“或”字的含混規(guī)定導致了許多爭端，如果以350海里為標準，北極點附近海域將成為國際海底區(qū)域，為全人類共同繼承的遺產；如果以不超過2500米等深線100海里的標準劃分，北冰洋海域的國際公共水域將被瓜分殆盡。
　　二、北冰洋沿岸各國關于北冰洋大陸架的權利主張與聯(lián)合國態(tài)度
　　近年來，北冰洋沿岸國都試圖使本國大陸架外部界限盡可能向外擴張，以爭取更多的資源和戰(zhàn)略利益。俄羅斯是第一個向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交這種申請的國家；委員會于2002年6月通過對俄劃界案的建議，認為俄方申請“證據不足”，要求俄重新進行科學考察、補充證據。2005年以來，俄羅斯開展了聲勢浩大的北極科考活動，2007年的北冰洋底插旗舉動就是為了要搜集證據，以證明羅蒙諾索夫海嶺是俄西伯利亞大陸架的自然延伸；2008年，俄在北冰洋展開更深入的勘察活動，進一步搜集相關數(shù)據，以加強其北冰洋外大陸架主張的依據，并準備2012年再次提出申請。挪威已在2006年遞交了延伸專屬經濟區(qū)的相關申請，加拿大和丹麥準備在2013年和2014年提交劃定北極外大陸架的申請。美國雖然并非《聯(lián)合國海洋法公約》成員國，但也明確表示將對阿拉斯加沿岸地區(qū)向北冰洋延伸600海里的大陸架提出主權要求。顯然，北冰洋沿海國擴大其大陸架范圍，就意味著作為“人類共同繼承財產”的國際海底區(qū)域相對縮小。
　　迄今為止，國際法院或國際海洋法庭沒有處理超過200海里的海洋劃界案件，無論從地理或法律而言，北極外大陸架劃界都存在著許多尚未明確的問題。一般而言，目前應暫且擱置爭議，共同利用資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，待時機成熟時應由國際社會綜合考慮政治、外交、法律等多種手段來科學合理地劃分沿海國200海里以外大陸架的外部界限，既讓沿海國充分行使對其陸地領土全部自然延伸的大陸架的主權權利和管轄權，又應避免由于200海里以外大陸架的擴展而侵蝕作為“人類共同繼承財產”的國際海底區(qū)域的范圍。
　　各類行為體活動的迅速拓展
　　與北極治理機制
　　相對滯后之間的矛盾
　　隨著北極的加速升溫、海冰的消融，油氣開發(fā)、商業(yè)航運、礦產開采、捕魚及旅游等人類活動將逐漸增多。人類利用北極方式的變化既與氣候變化有關，同時還與全球經濟發(fā)展態(tài)勢及其豐富的自然資源蘊藏量緊密相關。與人類日益增多的北極活動相對應的，則是北極地區(qū)治理機制安排的相對滯后。
　　與地球的另一端——南極不同，北極地區(qū)目前并不存在類似《南極條約》協(xié)商國會議這樣的單一管理機制，可北極也并非“法律的真空”；《聯(lián)合國海洋法公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等全球性條約，北極理事會和巴倫支——歐洲北極理事會這樣的區(qū)域性機構，以及國際海事組織主持制定的《冰封水域航行指南》等多樣化的機制安排均在北極治理進程中發(fā)揮著重要作用。但當前北極的治理機制并不健全，尤其是對北冰洋的法律地位以及北冰洋權益如何劃分，尚無專門的法律可循。眾多國際條約雖可在北極適用，然而只有1973年簽訂的《保護北極熊協(xié)定》是專門針對北極而制定的。北極環(huán)境保護戰(zhàn)略及北極理事會等現(xiàn)有北極合作框架也是從一系列無法律約束力的“軟法”協(xié)議發(fā)展而來，其治理成效差強人意。此外，由于北極生態(tài)系統(tǒng)的維系對全球環(huán)境安全至關重要，北極治理問題與國際社會其他領域之間的聯(lián)系日益密切，以前屬于北極地區(qū)某一特定領域的事項，現(xiàn)已逐步開始向其他領域滲透和擴散，這就造成了北極相關區(qū)域性機制安排和全球制度之間的某種競爭或沖突，從而呈現(xiàn)出“碎片化”的趨勢。例如，由于1920年《斯瓦爾巴德條約》締結時尚無大陸架的概念，未能明確規(guī)定條約適用范圍是否包括周邊的大陸架和專屬經濟區(qū)，因而產生適用范圍的爭議。盡管挪威在斯瓦爾巴德群島的主權得到1920年《斯瓦爾巴德條約》的認可，其他締約方也擁有在該群島捕魚、自由穿行等平等權利，可是對后來確立的延伸性海洋區(qū)域，如專屬經濟區(qū)和大陸架相關條款的含義仍有爭議。其他國家的權利是僅僅限于領陸和領海，還是延伸至1920年后確立的新海域呢？事實上，挪威就不同意冰島和俄羅斯在斯瓦爾巴德群島鄰近海域開發(fā)資源。
　　近年來，隨著國際社會廣泛關注全球環(huán)境變化對北極的影響，對北極相關治理機制進行調整、完善的呼聲也日益高漲起來。然而，當前北極治理機制的變化和調整相對滯后，部分北極國家出于各自國家利益和戰(zhàn)略的需要，也都對北極政策的制定和調整采取保留的態(tài)度。以北極八國為主導的北極理事會則體現(xiàn)出較強的排他性，通過對觀察員的職責與權限及獲得觀察員地位的程序進行規(guī)制，大幅提高了非北極國家參與北極治理的政治要價，這使得眾多非北極國家無法從廣度和深度上更為有效地參與北極事務。
　　北極治理的中國參與：
　　政策主張與應對策略
　　在北極治理問題上，北極國家無疑擁有更大的權利、義務與責任，非北極國家基于《海洋法公約》等法理基礎也有參與北極治理的權利。作為《海洋法公約》和《斯瓦爾巴德群島條約》的締約國，中國有權在北極相關海域航行、科研和從事資源勘探開發(fā)活動，有權在斯島所屬地區(qū)依法平等從事海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動。但從嚴格意義上講，中國屬于北極域外國家；與北極國家相比，中國在北極地緣政治中處于明顯劣勢。因此，今后中國要想更為有效地參與北極治理，需妥善應對敏感的國際關系，在政策主張上則應積極倡導將北極治理置入全球治理的框架中展開，既承認北極域內國家和原住民團體等非國家行為體通過北極理事會等區(qū)域性機制安排進行治理的合理性，同時也推動北極域外國家及非國家行為體積極參與北極事務，將北極地區(qū)的治理與全球氣候、環(huán)境治理有機地結合在一起，從而使北極地區(qū)能真正地得到善治。
　　就應對策略而言，中國可從以下幾個路徑著手：
　　首先，還是應以科學考察為突破口和立足點?？瓶技仁钱斍爸袊诒睒O治理中最為關切的利益之一，同時也是中國有效介入北極事務的最佳方式。域外國家在北極事務上的發(fā)言權和影響力，在很大程度上取決于該國以科研為主的北極知識儲備的獲取和轉化能力。2012年8月，中國第五次北極科學考察隊乘“雪龍”船順利完成北極東北航道的首航任務，并在北冰洋大西洋扇區(qū)展開水文大氣、地球物理、海洋化學、海洋生態(tài)等多學科的綜合調查。今后，隨著國家經濟實力和科研能力的快速提升，中國開展北極科考的力度還將不斷加大。
　　其次，應在北極航運、環(huán)保、旅游、資源開發(fā)等領域性議題上加大參與力度。在相關機制安排還未成型前，借助聯(lián)合國氣候變化與可持續(xù)發(fā)展會議、《聯(lián)合國海洋法公約》締約國會議、國際海事組織極地規(guī)則談判及大陸架界限委員會等多邊機構或論壇發(fā)出中國的聲音，使未來的機制安排能夠體現(xiàn)中國的利益；同時進一步深化與冰島、瑞典、丹麥（格陵蘭）等北歐各國的雙邊聯(lián)系與合作。
　　再次，中國的相關治理主張要充分體現(xiàn)“人類共同利益”、“人類共同關切”這些具有倫理性意味的觀念，明確反對非法侵占和掠奪。要講究中國利益與人類共同利益的平衡，即將中國的利益融于“人類共同利益”之中，要用國際通用的話語體系使主要北極國家知曉北極的治理離不開中國的參與，北極的發(fā)展離不開中國提供的市場、資金及技術這些公共產品，從而減輕其對我國參與北極事務意圖的疑慮。此外，由于能源、資源開發(fā)的敏感度相對較高，未來我國企業(yè)在參與項目并購與投資時，要顧及有關國家及當?shù)鼐用竦母惺?，切實遵守當?shù)氐沫h(huán)保及勞工標準方面的“游戲規(guī)則”，不給對方制造“中國威脅論”或“資源饑渴論”提供口實。
　　總之，在應對北極問題上，作為新興的發(fā)展中大國和“和諧世界”理念的倡導者，中國應立足于本國利益和人類共同利益的平衡，逐步增加中國特色國際公共產品的提供，[3]推動北極國際治理機制朝著公平、合理的方向發(fā)展，從而為該地區(qū)的和平開發(fā)和利用做出應有貢獻。
　　【南北極環(huán)境綜合考察與評估專項（項目編號：CHINARE2012-04-05）的階段性成果】
　?。ㄗ髡邌挝唬荷虾H問題研究院
　　海洋與極地研究中心）
　?。ㄘ熑尉庉嫞盒旌Ｄ龋?br/>　　[1] Arctic Governance in an Era of Transformative Change： Critical Questions， Governance Principles， Ways Forward， http：//www.arcticgovernance.org.
　　[2] U.S. Geological Survey， “Circum-Arctic Resource Appraisal： Estimate of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circe”， USGS Fact Sheet 2008-3049， Denver， 2008. http：//pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008-3049.pdf.
　　[3]王逸舟.中國需要大力拓展“高邊疆”和提供國際公共產品.當代世界[J].2012 （5