汶川大地震四年后，62歲的村民周隨華一家四口，還擠在一間活動板房里。甘肅省天水市秦州區(qū)玉泉鎮(zhèn)玉泉村，坐落在一片大山腳下。隨著災(zāi)后重建工程完成，由寧夏回族自治區(qū)捐建的板房區(qū)已陸續(xù)拆除，周隨華寄居的這間板房在這片空地上孤零零地矗立著。
　　 四年里沒再新添家具，一張桌子和一臺彩色電視機(jī)，三張床，已塞得這間18平方米的板房滿滿當(dāng)當(dāng)?！半m然冬天冷、夏天熱，但早就習(xí)慣了?！敝茈S華夫婦和兒子、女兒生活在板房里，周家老房子還保留在荒山上，受大地震影響，內(nèi)側(cè)墻體出現(xiàn)明顯開裂損壞。
　　 災(zāi)后重建資金覆蓋了玉泉村其他20個貧困戶，卻未能惠及周隨華一家。像玉泉村所在地一樣，受汶川地震波及、未嚴(yán)重受損的全國186個縣（市、區(qū)） 被歸為一般災(zāi)區(qū)，除100個位于四川，其余分布在甘肅、陜西、云南、重慶和寧夏五地。
　　 2012年4月底，《財經(jīng)》記者前往甘肅省的一般災(zāi)區(qū)——天水市秦州區(qū)、甘谷縣、定西市隴西縣等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，10多億元災(zāi)后重建資金并無重建項目依托，而被當(dāng)成“扶貧款”發(fā)放。即便如此，這些資金亦僅能覆蓋有限的貧困戶，多數(shù)村民對資金分配規(guī)則表示質(zhì)疑。
　　 作為長期的國家級貧困地區(qū)，如何做到合理分配、穩(wěn)定基層農(nóng)民情緒，且又嚴(yán)格執(zhí)行上級部門制定的災(zāi)后重建政策，亦讓基層政府左右為難。
　　 而這些爭議多與“災(zāi)后重建”無關(guān)，僅為“貧困幫扶”問題，亦凸顯出重建資金在統(tǒng)籌決策上的偏差，以至四年之后，矛盾在基層顯現(xiàn)。
　　
　　“一般災(zāi)區(qū)”虛實
　　自4月22日起，為期一周的甘肅天水市甘谷縣廟會如期舉行，縣城中心人群熙攘，汶川大地震在甘谷人的記憶中早已遠(yuǎn)去。
　　地震當(dāng)時，“一般災(zāi)區(qū)”甘谷縣城雖有強(qiáng)烈震感，但無房屋倒塌，亦無人員傷亡。受地震影響的鄉(xiāng)村、山地，災(zāi)情也不嚴(yán)重，僅有一些年代久、質(zhì)量差的土坯房出現(xiàn)裂隙，少量倒塌。
　　 毗鄰的“一般災(zāi)區(qū)”定西市隴西縣亦是如此。該縣民政局官員和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)商人、居民表示，他們在地震后還向重災(zāi)區(qū)幾次捐款?！皼]有想到過了不久，我們也被叫做‘災(zāi)區(qū)’了。”隴西縣民政局副局長劉文斌說。
　　 2008年7月22日，經(jīng)國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部第23次會議討論通過《汶川地震災(zāi)害范圍評估結(jié)果》，確定了10個極重災(zāi)區(qū)、41個重災(zāi)區(qū)，以及186個一般災(zāi)區(qū)。甘肅省的天水市秦州、甘谷、隴西等32個縣（區(qū)）名列一般災(zāi)區(qū)。
　　 據(jù)當(dāng)?shù)匾幻賳T介紹，秦嶺余脈所分布的一般災(zāi)區(qū)，幾乎都是非災(zāi)區(qū)，情況均為震感強(qiáng)烈，但損失較輕，磚混結(jié)構(gòu)住房基本未倒塌，真正受影響的多為偏遠(yuǎn)山區(qū)貧困村民所居住的，質(zhì)量原本不佳的土坯房。
　　 為應(yīng)對上級檢查，一般災(zāi)區(qū)都要建檔，存檔中有原始的危房照片。據(jù)前述官員透露，這些原始照片就是針對房屋局部裂縫的特寫，而房屋全貌基本不拍，“因為沒有倒房，根本不是危房，所以只能將這些情況放大”。
　　 重建資金的獲得，并非當(dāng)?shù)卣鲃訝幦?，“縣委書記曾多次下鄉(xiāng)調(diào)研后發(fā)現(xiàn)受災(zāi)情況不重，也表明了不能發(fā)‘地震財’，而上級領(lǐng)導(dǎo)說有這么好的機(jī)遇不應(yīng)錯過，借著地震的名義，將錢用在扶貧上并不為過?！彪]西縣民政局一位官員說，不存在騙取國家資金行為，“是國家主動給的”。
　　 災(zāi)后重建資金分配給各地的數(shù)額差異較大。如甘肅甘谷縣共接收各級災(zāi)后重建資金1.78億元，而毗鄰的隴西縣僅有1343萬元。上述隴西縣民政局官員認(rèn)為，重建資金分配額度不同，主要是綜合考慮各地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況，因而扶貧力度迥異。不過，兩者相同的是，無論災(zāi)害評估統(tǒng)計，還是上報的經(jīng)濟(jì)損失，這些“一般災(zāi)區(qū)”的相應(yīng)賬目都有不實之處。
　　 隴西縣共有17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)215個村，災(zāi)害評估統(tǒng)計為所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村全部受災(zāi)；甘谷縣則為全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村不同程度受災(zāi)，受災(zāi)總?cè)丝?5.58萬人，占據(jù)了全縣城鄉(xiāng)總?cè)丝谝话胍陨稀?br/>　　《財經(jīng)》記者隨機(jī)走訪上述兩縣幾個行政村，均有村干部指出全村未有一戶倒房受災(zāi)。上報的經(jīng)濟(jì)損失，以甘谷縣為例，據(jù)2008年5月28日當(dāng)?shù)毓俜矫襟w《天水日報》報道，地震造成經(jīng)濟(jì)損失9899.28萬元；兩天后的5月30日，該媒體報道的這一數(shù)據(jù)激增為3.2億元；至當(dāng)年12月30日，該媒體報道該數(shù)據(jù)已增為5.36億元。半年時間，直接經(jīng)濟(jì)損失翻了5倍多。
　　 “一般災(zāi)區(qū)都是這樣的情況，根本沒受什么災(zāi)，怎么報災(zāi)情？房子只是搖晃了，但沒倒，你說這個該怎么統(tǒng)計評估？”一位一般災(zāi)區(qū)政府官員表示，地震之后，村干部逐戶上門到農(nóng)戶家中，“手指伸到墻壁里，看幾個手指寬，如果伸不進(jìn)去，找個棍子向里面捅。一些縫在地震前就有的，但無論縫隙新舊，都核定為地震受災(zāi)”。
　　 而多個一般災(zāi)區(qū)的村民亦坦承，“土坯房質(zhì)量本身不好，與地震關(guān)系不大?！?br/>　　
　　救災(zāi)款變身扶貧款
　　 “由于沒有災(zāi)情，所以這筆重建資金只能當(dāng)成扶貧款，發(fā)給最貧困人群，當(dāng)然如果這些貧困人群家里的房子在地震后有裂縫，就更應(yīng)該優(yōu)先安排。”隴西縣民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人分析了資金發(fā)放規(guī)則，“這相當(dāng)于國家給了一袋糖，考驗我們怎么把這袋糖攤平?！?br/>　　 據(jù)多位一般災(zāi)區(qū)的政府官員介紹，甘肅省一般災(zāi)區(qū)共得到各類災(zāi)后重建資金10多億元，包括中央、省級財政資金和捐助資金，以及大型企業(yè)的省內(nèi)對口援建資金等多類別。
　　由于道路橋梁交通等基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和城鎮(zhèn)居民住房受損不大，因此這筆資金基本投入農(nóng)村地區(qū)的危房改造工程。這與重建資金大規(guī)模投向城鄉(xiāng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)重建等類別的重災(zāi)區(qū)有較大區(qū)別。
　　 一般災(zāi)區(qū)的重建資金分為兩項：住房重建資金與危房改造資金。根據(jù)《甘肅省震后受災(zāi)農(nóng)民住房重建維修資金補(bǔ)助辦法》：倒塌房屋和嚴(yán)重受損需要重建的，包干補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每戶2萬元；房屋一般破壞需要維修的，按每戶3000元補(bǔ)助。通常由縣財政局在農(nóng)村信用社設(shè)立“災(zāi)后重建資金專戶”，經(jīng)縣民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所核定后，將重建資金打入資金專戶，然后轉(zhuǎn)至農(nóng)民的“重建資金專戶”或者“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)財政補(bǔ)貼專用存折”上。
　　 此外，拆除重建住房的村民，經(jīng)村級民主評議、公示以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核確認(rèn)后，每戶還可貸款不超過3萬元的額度，享受三年貼息優(yōu)惠。
　　 對于一般災(zāi)區(qū)，最具指導(dǎo)價值的條款是“優(yōu)先安排優(yōu)撫對象、低保對象、政策照顧對象，兼顧一般家庭”的指導(dǎo)原則。于是，將這筆重建資金與其他扶貧、建設(shè)項目資金捆綁在一起的整合模式，在一般災(zāi)區(qū)被重點鋪開。2009年底竣工的隴西縣菜子鎮(zhèn)的東風(fēng)村整體重建，將三個自然村138戶統(tǒng)一規(guī)劃建成了新農(nóng)村。甘谷縣亦有地區(qū)依此模式復(fù)制新農(nóng)村。
　　 菜子鎮(zhèn)民政站站長張靜森坦承，該村能享受到這筆重建資金，“主要原因不是地震倒房，而是在這些村民易地之前，原本住在山上，吃水困難，離學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)都遠(yuǎn)?！?br/>　　 另外，將五保戶集中聯(lián)建的“五保家園”模式也比較常見。五保家園是對一些無穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來源的特困群體，把幾名老人的重建資金，統(tǒng)一匯總交由政府來建設(shè)新房，包括共有廚房、幾間新房、套起外墻，可安置多名老人。甘谷縣共建成52處五保家園，隴西縣共建有41處。
　　 集中資金打造這些樣板工程，一方面改變了貧困人群的生活，另一方面也可以應(yīng)對上級部門和審計單位的檢查。據(jù)一般災(zāi)區(qū)的官員介紹，雖然這些重建工程與“地震無太大關(guān)系”，但“并非是縣城擅自做主如此發(fā)放，而是有了省里領(lǐng)導(dǎo)的許可”。
　　 對于災(zāi)后重建資金被用于扶貧款，一般災(zāi)區(qū)的態(tài)度亦截然不同。有的地方官員認(rèn)為，這筆資金“沾了汶川大地震的光”，在當(dāng)?shù)胤鲐毶辖鉀Q了不小的問題；亦有官員認(rèn)為，這種扶貧款更加劇了貧困地區(qū)“等、靠、要”的思維?！霸椒鲈截?，貧困地區(qū)發(fā)展必須有自主造血能力，發(fā)展自主產(chǎn)業(yè)，因為這種災(zāi)后重建資金是一種特殊款項，也是一種不具持久性的短期行為?！币晃浑]西縣委官員說。
　　
　　
　　分配不公隱患
　　 按照甘肅省的補(bǔ)助辦法，重建及維修工作由各一般災(zāi)區(qū)的縣市區(qū)級政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體承辦。
　　 一般災(zāi)區(qū)的正常補(bǔ)助對象圈定原則，系農(nóng)戶提出申請，由村民小組長核定登記，村委會進(jìn)行評議，并將評議結(jié)果進(jìn)行公示，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公示。兩次公示無異議的，上報至縣民政局審批。
　　 事實上，村民對這部分資金的發(fā)放存在較大意見。兩次公示均應(yīng)七天以上。但實際上，一些村委會干部透露稱，“很難做到公示，不用說七天，即使公示一天都得炸鍋?！?因為現(xiàn)實情況是“挨著我家的農(nóng)戶得了錢，我和他條件一樣，我卻什么都沒有”。
　　 一般災(zāi)區(qū)的村民們稱，“關(guān)系戶”即使不是危房也能優(yōu)先得到錢。另有一些村民表示，地震后，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級干部多次到家里拍照、評估，但幾年里也未能得到重建資金，最后只能自行推倒重建。秦州區(qū)玉泉鎮(zhèn)玉泉村共有村民345戶，地震后全村情況基本相同，但只有20戶享受到了2萬元的災(zāi)后重建資金，另有67戶享受到了4000元的危房維修改造資金。
　　住在板房中的周隨華一家，沒有得到一分錢的重建資金補(bǔ)助。村主任堅新虎則為自己享受到了4000元的維修資金后悔不已，“當(dāng)時我是不要這筆錢的，但最后沒有推脫掉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說你的房子裂縫比較大。但我拿了錢以后，村民每天都在罵?！?br/>　　 摸點調(diào)查時也困難重重，有的已得到補(bǔ)助款的村民不愿承認(rèn)自己得了重建資金。據(jù)知情人透露，為了不激化矛盾，有的村委會在與確定可以補(bǔ)助的村民簽訂協(xié)議時秘密進(jìn)行，不讓其對外聲張。
　　 甘谷縣共接收并全部下?lián)艿闹亟ㄙY金共計1.78億元，按每戶2萬元的重建資金來計算，僅可發(fā)放不足1萬戶，而全縣共有50多萬農(nóng)業(yè)人口。甘谷縣副縣長張發(fā)茂向《財經(jīng)》記者表示，這些重建資金遠(yuǎn)不夠平均分配，因此很多沒有享受到重建資金的村民意見很大。
　　 隨機(jī)摸點顯示，甘谷縣六峰鎮(zhèn)共有143個村民小組，7820戶不同程度受損，但能享受到災(zāi)后重建資金的只有253戶。隴西縣菜子鎮(zhèn)菜子村500多戶，共有20戶享受到災(zāi)后重建資金。
　　在“三年重建任務(wù)爭取兩年完成”的國家規(guī)劃背景之下，一般災(zāi)區(qū)的重建工作早已完成，工程和資金的審計檢查，也全部通過。甘谷、隴西等地政府官員皆稱，當(dāng)?shù)刂亟üぷ魑丛趯徲嬛邪l(fā)現(xiàn)問題。
　　
　　瑕疵顯露
　　 實際上，有些村民即便有資格重建新居，也力有不逮。給付2萬元重建資金的前提條件是：要達(dá)到災(zāi)后重建房屋的合格標(biāo)準(zhǔn)，重建結(jié)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)定為磚混結(jié)構(gòu)平頂房或者磚木結(jié)構(gòu)馬鞍架房，而且新建房屋總面積需不低于45平方米，且要設(shè)上下圈梁和抗震柱。
　　 另外，這筆重建資金也并非一次性撥付，為保障完成重建任務(wù)，通常在動工、地基完成、主體建筑等不同階段分期撥付，以避免“村民得到重建資金后作為他用”。
　　隴西縣、甘谷縣、天水市秦州區(qū)等地村民告訴《財經(jīng)》記者，要達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，按照2008年當(dāng)年的農(nóng)村房屋造價，每平方米新房的建筑成本至少需800元。即使算上可以三年免息的兩三萬元貸款，村民還需自籌數(shù)萬元，這令貧困地區(qū)的村民難以承擔(dān)。周隨華一家曾耗費10萬元建老房子，至今還有8萬多元債務(wù)纏身，如再拿出幾萬元建新居，是他一家無法承受的重壓。
　　 甘谷、隴西作為國家級貧困縣，兩縣的農(nóng)民人均年純收入僅有3300余元。因此“必須有自籌能力、必須按要求實施災(zāi)后重建”的執(zhí)行原則，只能讓重建資金落入相對富裕的居民手中。
　　 上述隴西縣民政局官員介紹，針對災(zāi)后重建工程及資金情況的審計檢查，通常在工程竣工通過驗收后，由國家、省、市三級審計部門來檢查，每次審計都十分嚴(yán)格。有時“國家審計局來人檢查，越過省市直接來到縣民政局”。
　　 甘谷縣六峰鎮(zhèn)政府辦公室主任李定福表示，上級檢查非常頻繁，“今年不足半年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上已經(jīng)接受了上級單位的民政、發(fā)改局以及檢察院系統(tǒng)的四輪檢查了?！?br/>　　 官方一些有失規(guī)范的做法并不難發(fā)現(xiàn)。如按甘肅省定下的重建資金分配標(biāo)準(zhǔn)，每個重建戶應(yīng)補(bǔ)助2萬元，維修戶應(yīng)補(bǔ)助3000元，但隴西縣的執(zhí)行方式是，不發(fā)放維修補(bǔ)助金，重建資金縮減為1萬元，其中，4000元現(xiàn)金，剩余的6000元由縣政府采購中心轉(zhuǎn)手采購水泥、磚瓦等物資，最后將物資發(fā)給重建戶。這6000元政府采購物資，使村民滿腹疑慮、多被詬病。
　　 隴西縣民政局副局長劉文斌對此解釋為，“發(fā)放1萬元，盡量做到鋪開更多的面，覆蓋更多戶；6000元用于政府集中采購，是為了讓村民們統(tǒng)一用料，保證建筑質(zhì)量?！苯刂聊壳?，隴西縣共籌災(zāi)后重建資金3410萬元，但也僅完成了1266戶農(nóng)戶住房重建，僅約為全縣原計劃的半數(shù)。
　　 中國社科院財貿(mào)所財政研究室主任楊志勇認(rèn)為，當(dāng)年地震后國家預(yù)算重建資金必須“資金優(yōu)先保障”無可厚非，但之后核實到各災(zāi)區(qū)不同受災(zāi)情況，應(yīng)在資金分配上作出調(diào)整和更正。通過一般災(zāi)區(qū)的這種救災(zāi)款被當(dāng)成扶貧款的案例來看，凸顯出資金分配機(jī)制僵化，映射出中央災(zāi)后重建資金在統(tǒng)籌決策上有失妥善考量。