隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，大量農(nóng)民進城務工。據(jù)估算，2010年底我國外出6個月以上的農(nóng)民工已經(jīng)達到1.53億人，未來15年仍將有1.5億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移。隨著大量農(nóng)民進入城市，其隨遷子女的規(guī)模也在不斷擴大。根據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，2010年我國14周歲及以下農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)量已經(jīng)達到1500萬人，其中有超過2/3處于6至14周歲之間的義務教育階段。農(nóng)民工隨遷子女的義務教育問題，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要問題。

針對農(nóng)民工隨遷子女義務教育問題，2001年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》明確提出了“以流入地政府管理為主，以全日制公辦學校接收為主”的原則，2006年新修訂的《義務教育法》對此作出了具體規(guī)定。經(jīng)過多年的實踐，“兩為主”政策不斷得到貫徹落實，農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務教育的問題已經(jīng)初步得到解決。然而，由于體制機制以及其他方面的原因，目前農(nóng)民工隨遷子女義務教育仍然面臨著四重困局。

財政責任

在“兩為主”的政策框架下，國家明確規(guī)定流入地政府需將農(nóng)民工隨遷子女義務教育的經(jīng)費納入正常財政支出范圍，但是并未規(guī)定具體由哪一級財政進行轉移支付。我國《義務教育法》規(guī)定，各級政府在義務教育方面實行“地方負責、分級管理”的體制，縣（區(qū)）級政府具體負責轄區(qū)內(nèi)義務教育的管理工作。在這一體制下，縣（區(qū)）級政府無疑成為義務教育最為主要的投入主體，這導致了義務教育投入主體重心過低的問題。

在中央財政對地方轉移支付力度明顯不足的情況下，由于政府之間財政責任的不明確，各級地方政府均不愿主動承擔農(nóng)民工隨遷子女義務教育的成本。此外，投入主體重心過低加劇了地方的財政困難，許多地方政府尤其是縣（區(qū)）級地方政府難以負擔大量農(nóng)民工隨遷子女義務教育的經(jīng)費。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前我國義務教育的投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔78%左右，縣財政負擔約9%，省級和地市級負擔約11%，中央財政只負擔約2%。由此可見，基礎本來就比較薄弱的縣鄉(xiāng)兩級財政在發(fā)展義務教育中承擔了主要責任，而財力較強的省級和中央財政卻承擔了較小的責任。

需要指出的是，現(xiàn)行的分稅制與“GDP主義”主導下的經(jīng)濟競爭導致地方政府缺乏對農(nóng)民工隨遷子女義務教育投入的利益驅動。在現(xiàn)行分稅制下，財權劃分帶有明顯的向上級政府集中的傾向，而上級政府在集中財權的同時又往往下放事權給下級政府，導致下級政府事權繁多而財權不足，限制了其投身義務教育等公共事業(yè)的積極性。當今城市之間的競爭主要是經(jīng)濟實力的競爭，而地方的財政收入主要依賴于資本的引入與增值，這使得一些地方政府只注重有利于GDP增長的直接性投入（比如大型工程建設等），而將短期內(nèi)難以帶來經(jīng)濟效益的城市公共事業(yè)建設擺在相對次要的位置。除此之外，農(nóng)民工聚居地多在財力較差的城鄉(xiāng)結合部，農(nóng)民工工作地與居住地分離，工作貢獻并不一定歸居住地所有，因此其居住地的城區(qū)政府缺乏承擔農(nóng)民工隨遷子女義務教育成本的意愿。

管理困局

當前，我國義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主的管理體制。與“以縣為主”的義務教育管理體制相對應的是“以縣為主”的義務教育財政體制，以及“以縣為主”的教育資源配置。近年來，我國城鄉(xiāng)二元結構逐漸趨于弱化，限制人口流動的戶籍制度慢慢松動，勞動力可以在全國范圍內(nèi)流動。然而，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度仍然是當前制約教育資源流動和轉移的主要因素。在這種情況下，即便國家在農(nóng)民工隨遷子女教育政策上明確了“兩為主”的政策原則和導向，但是流入地政府在貫徹落實這一政策時，必須同時執(zhí)行現(xiàn)行的戶籍管理制度和由戶籍所在地負責的義務教育管理體制。在制度和體制的制約下，涉及利益調(diào)整和資源重新分配的農(nóng)民工隨遷子女義務教育政策必然難以得到有效執(zhí)行。

在實踐中，義務教育管理的困局突出體現(xiàn)在農(nóng)民工隨遷子女的入學管理和學籍管理這兩個層面上。從入學層面來看，現(xiàn)行《義務教育》法規(guī)定“依戶籍地就近入學”，而戶籍優(yōu)先的原則是妨礙農(nóng)民工隨遷子女進入城市公辦學校的直接原因，同時也是一部分公辦學校拒絕吸納農(nóng)民工隨遷子女的最主要理由。此外，目前許多城市要求農(nóng)民工隨遷子女必須憑“四證”（即勞動用工合同、暫住證或者居住證、房屋產(chǎn)權證、戶口簿）向流入地教育部門提出入學申請，為農(nóng)民工隨遷子女入學設置重重制度門檻。

從學籍管理層面來看，由于農(nóng)民工工作的高度流動性，其子女的就學不可避免地要隨父母工作地點的變化而變化。筆者2012年9月在四川省成都市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)孛磕暧?0%至15%的農(nóng)民工隨遷子女發(fā)生學籍變動。農(nóng)民工隨遷子女學籍的頻繁變動給流入地教育部門的學籍管理增添了許多困難。為了制止這一現(xiàn)象，一些城市的教育管理部門以防止擇校為由，限制農(nóng)民工隨遷子女的正常流動，從而在一定程度上加大了農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育的阻力，進而阻礙部分農(nóng)民工的正常流動。

教育質量與責任

隨著農(nóng)民工不斷涌入城市，城市的許多公立中小學不得不吸納學習基礎和學習能力參差不齊的農(nóng)民工隨遷子女。筆者2012年9月初在遼寧省大連市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)民工隨遷子女的大量涌入，大連市的許多公辦中小學，尤其是農(nóng)民工大量聚居的城區(qū)（比如甘井子區(qū)）公辦中小學，出現(xiàn)班級容量過大和師資不足的現(xiàn)象。與大連市本地的學生相比，農(nóng)民工隨遷子女的學習基礎普遍較差、家庭教育嚴重缺失、對學習缺乏主動性和自覺性、比較封閉和缺乏自信。在這一情況下，吸納這一群體的學校和老師需要承擔巨大的義務教育責任，并付出相當大的時間和精力，才能保證農(nóng)民工隨遷子女跟上教學進度，從而有效地融入班級、學校以至于城市社會。

然而，在當前的義務教育質量評估體系中，學生的學習成績?nèi)匀皇亲钪匾暮饬恐笜?，同時其也是教育管理部門“評先選優(yōu)”最重要的依據(jù)。盡管吸納大量農(nóng)民工隨遷子女的城市中小學校在課程設置、學生心理干預和課外輔導等方面付出了巨大的努力，但是由于這些學校的學生學習成績相對較差，因此其在教育質量評估方面往往處于劣勢，在教育管理部門主導的“評先選優(yōu)”活動甚至于學校軟硬件設施改造資金的安排中均處于不利境地。

筆者在大連市西崗區(qū)建設小學調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，這所學校吸納了來自全國10多個省（區(qū)）的農(nóng)民工隨遷子女，占全校學生總數(shù)的比例高達87%。生源地的多元化導致學生鄉(xiāng)土文化（包括語言、自我認同和生活習慣等）的多元化，加劇了學生學習能力和學習基礎的差異性。針對這一情況，這所學校在課程設置、教師輔導、校園文化建設、學生心理干預等方面進行了大量的創(chuàng)新，取得了非常好的成效。然而，即便如此，這所學校學生的學習成績?nèi)匀粺o法與西崗區(qū)其他學校相比，從而使學校在該區(qū)教育局進行的義務教育質量評估中處于不利地位，進而對學校的生存和發(fā)展產(chǎn)生消極影響。教育質量與教育責任之間的巨大落差對于吸納大量農(nóng)民工隨遷子女的城市中小學校而言是巨大的打擊，嚴重挫傷了這些學校及其教師獻身于農(nóng)民工隨遷子女義務教育的積極性。

農(nóng)民工子弟學校存廢

當前，在城市公辦學校存量尚無法全部吸納所有農(nóng)民工隨遷子女的情況下，民辦學校尤其是農(nóng)民工子弟學校仍然是這一群體接受義務教育的途徑之一。根據(jù)教育部發(fā)展規(guī)劃司2009年的調(diào)查，目前我國仍有近1/5的農(nóng)民工隨遷子女在包括農(nóng)民工子弟學校在內(nèi)的民辦中小學接受義務教育。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速推進，許多城市的市區(qū)面積不斷擴大，許多位于城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)民工子弟學校面臨著被拆遷的命運。

在我國部分城市的主管領導看來，必須以城市公立學校的標準來衡量農(nóng)民工子弟學校，對于那些不能達標的學校必須堅決予以取締，然后把農(nóng)民工隨遷子女分流到中心城區(qū)的公辦學校。筆者在江蘇省常州市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2011年9月常州市天寧區(qū)和鐘樓區(qū)取締了4所農(nóng)民工子弟學校，把在這4所學校就讀的近3000名農(nóng)民工隨遷子女安排到中心城區(qū)的公辦中小學。然而，這一做法導致的直接后果是，這些公辦中小學的班容量普遍偏大，部分學校班額超標，但是師資配置并沒有相應增加，從而嚴重影響了正常的教育和教學。

然而，筆者在成都市調(diào)研時卻發(fā)現(xiàn)，從2009年至2011年3年間，在成都市民辦中小學接受義務教育的農(nóng)民工隨遷子女的比例從3%增加到6%，而在該市公辦中小學接受義務教育的農(nóng)民工隨遷子女的比例卻從91%下降到87%。由此可見，對農(nóng)民工子弟學校并不能一廢了事，而應從實際出發(fā)，在不斷降低農(nóng)民工隨遷子女入讀城市公辦中小學門檻的同時，對包括農(nóng)民工子弟學校在內(nèi)的民辦學校給予必要的扶持。</