城市商業(yè)銀行是中國銀行業(yè)的重要組成和特殊群體，其前身是20世紀(jì)80年代設(shè)立的城市信用社。當(dāng)時(shí)的業(yè)務(wù)定位是為中小企業(yè)提供金融支持，為地方經(jīng)濟(jì)搭橋鋪路。20世紀(jì)90年代中期，中央以城市信用社為基礎(chǔ)，組建城市商業(yè)銀行。城市商業(yè)銀行是在當(dāng)時(shí)特殊歷史條件下形成的，是中央金融主管部門整肅城市信用社，化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物。截至2012年5月底，全國共有城市商業(yè)銀行137家，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)近萬個(gè)，遍及全國各個(gè)省、市、自治區(qū)，已成為我國銀行業(yè)體系不可或缺的重要力量。

本文研究對象的背景是：城市商業(yè)銀行與國有商業(yè)銀行、全國性股份制商業(yè)銀行相比，資產(chǎn)規(guī)模及獲利能力均較小，內(nèi)控制度建設(shè)方面較為薄弱，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)。加之國家允許城市商業(yè)銀行跨區(qū)域經(jīng)營，某些城市商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)定位有所搖擺，一方面與國有大銀行爭大客戶、大項(xiàng)目；另一方面原有經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)客戶面對著全國股份制銀行、農(nóng)信社的激烈挖角，資產(chǎn)規(guī)模的盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致面臨的戰(zhàn)線較長，而配套的產(chǎn)品和服務(wù)無法及時(shí)跟上，在經(jīng)營管理上存在著一定的隱患，涉及城商行有關(guān)案件時(shí)有發(fā)生。加強(qiáng)城市商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高內(nèi)部控制管理水平，推進(jìn)內(nèi)部控制評價(jià)的開展是城市商業(yè)銀行在激烈的市場競爭中立于不敗之地的關(guān)鍵。

一、商業(yè)銀行內(nèi)部控制及內(nèi)部控制評價(jià)理論概述

隨著銀行業(yè)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境的變化，市場競爭日趨激烈，如何加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制評價(jià)機(jī)制，轉(zhuǎn)變經(jīng)營思路，成為各銀行機(jī)構(gòu)共同研究的課題。

（一）商業(yè)銀行內(nèi)部控制理論

對于內(nèi)部控制，目前世界各國并無統(tǒng)一的定義。國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會認(rèn)為，內(nèi)部控制是管理層為完成既定的目標(biāo)而采取的方法。美國會計(jì)師協(xié)會則認(rèn)為，內(nèi)部控制是管理層在業(yè)務(wù)營運(yùn)過程中為保證資金安全，檢查會計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確，是否遵守既定政策和預(yù)訂目標(biāo)所采取的方法和手段。

1992年美國反對虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會所屬專門研究內(nèi)部控制問題的發(fā)起機(jī)構(gòu)委員會（簡稱“COSO”）出版了內(nèi)部控制的綱領(lǐng)性文件——《內(nèi)部控制——整體框架》，對內(nèi)部控制的定義是：內(nèi)部控制是企業(yè)的董事會、管理當(dāng)局以及其他員工實(shí)施的，為經(jīng)營的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法律的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過程。

按照2002年中國人民銀行在《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》中的定義，內(nèi)部控制是指商業(yè)銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)，通過制定一系列制度、程序和方法，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動(dòng)態(tài)過程和機(jī)制，其實(shí)質(zhì)就是風(fēng)險(xiǎn)管理。

按照2004年中國銀監(jiān)會《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價(jià)試行辦法》的定義，內(nèi)部控制體系是商業(yè)銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營管理目標(biāo)，通過制定并實(shí)施系統(tǒng)化的政策、程序和方案，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識別、評估、控制、監(jiān)測和改進(jìn)的動(dòng)態(tài)過程和機(jī)制。

綜上所述，內(nèi)部控制是一種態(tài)勢，是組織機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理過程中，為保證管理有效，資產(chǎn)安全，會計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實(shí)及管理遵守既定的管理政策而采取的所有相應(yīng)的方法和手段。商業(yè)銀行的內(nèi)部控制體現(xiàn)為保護(hù)資產(chǎn)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，確保會計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性和可信性，提高經(jīng)營效益，貫徹執(zhí)行高層管理者所制定的各項(xiàng)管理政策，而在銀行內(nèi)部采取的組織規(guī)則及一系列調(diào)節(jié)方法與措施。

（二）商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價(jià)理論

按照中國人民銀行《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價(jià)試行辦法》的定義，內(nèi)部控制評價(jià)是指對商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系建設(shè)、實(shí)施和運(yùn)行結(jié)果獨(dú)立開展的調(diào)查、測試、分析和評估等系統(tǒng)性活動(dòng)。

商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價(jià)的目標(biāo)是通過評價(jià)商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系的充分性、合規(guī)性、有效性和適宜性，促使商業(yè)銀行切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的建設(shè)并認(rèn)真執(zhí)行。

內(nèi)部控制評價(jià)內(nèi)容主要包括內(nèi)部控制環(huán)境評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)識別與評估評價(jià)、內(nèi)部控制措施評價(jià)、信息交流與反饋評價(jià)、監(jiān)督評價(jià)與糾正評價(jià)等五個(gè)方面。

二、城市商業(yè)銀行內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

城市商業(yè)銀行自成立以來，即紛紛加強(qiáng)自身的內(nèi)部控制建設(shè)，在內(nèi)控制度建設(shè)方面取得了一定的進(jìn)步，但是與國有商業(yè)銀行、先進(jìn)股份制商業(yè)銀行仍然有很大的差距，現(xiàn)將城市商業(yè)銀行在內(nèi)部控制建設(shè)方面的現(xiàn)狀及存在的問題簡述如下：

城市商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)還不完善，決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)未能實(shí)現(xiàn)真正的分離，內(nèi)部人控制現(xiàn)象比較嚴(yán)重；董事會、高管層未能很好履行在風(fēng)險(xiǎn)管理文化建設(shè)方面所承擔(dān)的責(zé)任，尚未建立良好的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)部門的事”的觀念還比較普遍；內(nèi)部控制制度分散與內(nèi)部控制制度不足并存。銀行規(guī)章制度數(shù)量龐大，但分散于各類文件中，缺少整體統(tǒng)一性。有些控制制度尚未建立或不健全，部門與部門、崗位與崗位、過程與過程之間的銜接不充分；缺乏明確的、文件化的內(nèi)部控制政策和內(nèi)部控制目標(biāo)體系；風(fēng)險(xiǎn)管理組織架構(gòu)還不健全，風(fēng)險(xiǎn)管理人員的素質(zhì)急需提高；未建立真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)識別、評估和控制機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)識別、評估和控制不系統(tǒng)、不連續(xù)、不充分、無效，以致事故和案件時(shí)有發(fā)生，甚至造成重大損失；信貸風(fēng)險(xiǎn)管理水平不高，導(dǎo)致不良信貸資產(chǎn)居高不下；非信貸風(fēng)險(xiǎn)管理比較薄弱；內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況不容樂觀，有章不循、違規(guī)操作現(xiàn)象依然存在；內(nèi)部控制體系監(jiān)測、檢查、評價(jià)和評審不足。

三、關(guān)于促進(jìn)城市商業(yè)銀行內(nèi)部控制建設(shè)的建議

針對城市商業(yè)銀行內(nèi)控機(jī)制存在的上述問題和薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合《巴塞爾協(xié)議》、《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》、《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)指引》、《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》和《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價(jià)試行辦法》等有關(guān)文件精神，按照有效性、審慎性、全面性、及時(shí)性及獨(dú)立性原則，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手對城市商業(yè)銀行的內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)和完善。

（一）完善城市商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)

首先，城市商業(yè)銀行應(yīng)在政府的理解和支持下，建立以股東大會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層等為主體的法人治理架構(gòu)，明確董事會和董事、監(jiān)事會和監(jiān)事、高級管理層和高級管理人員在內(nèi)部控制中的責(zé)任；完善股東大會、董事會、監(jiān)事會及下設(shè)的議事和決策機(jī)構(gòu)，建立議事規(guī)則和決策程序；建立健全獨(dú)立董事制度和外部監(jiān)事制度。

其次，城市商業(yè)銀行應(yīng)通過引進(jìn)戰(zhàn)略投資者以及上市等方式優(yōu)化產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在產(chǎn)權(quán)優(yōu)化和內(nèi)在激勵(lì)強(qiáng)化的基礎(chǔ)上以及在人民銀行、銀監(jiān)會（局）的引導(dǎo)和要求下，進(jìn)一步健全現(xiàn)代商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)。

（二）建立以風(fēng)險(xiǎn)識別、評估與控制機(jī)制為核心的內(nèi)部控制體系

城市商業(yè)銀行構(gòu)建的內(nèi)部控制體系應(yīng)是內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)、內(nèi)部控制崗位責(zé)任制子系統(tǒng)、內(nèi)部控制政策和內(nèi)部控制目標(biāo)子系統(tǒng)、內(nèi)部控制流程子系統(tǒng)、內(nèi)部控制工具子系統(tǒng)以及內(nèi)部控制評價(jià)子系統(tǒng)和內(nèi)部控制信息交流子系統(tǒng)等的有機(jī)結(jié)合。

在內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)體系和崗位責(zé)任制體系建設(shè)方面，城市商業(yè)銀行首先應(yīng)在戰(zhàn)略層、決策層和執(zhí)行層等層面上建立分工合理、職責(zé)明確、報(bào)告關(guān)系清晰的風(fēng)險(xiǎn)管理組織結(jié)構(gòu)；其次，要明確所有與風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制有關(guān)的部門、崗位、人員的職責(zé)和權(quán)限；最后，還要確保與風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制有關(guān)人員具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)意識和工作能力。

在內(nèi)部控制政策和內(nèi)部控制目標(biāo)子系統(tǒng)方面，城市商業(yè)銀行應(yīng)在各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)中制定明確的內(nèi)部控制政策，規(guī)定內(nèi)部控制的方向和原則，并在相關(guān)職能和層次上建立并保持內(nèi)部控制目標(biāo)。

在城市商業(yè)銀行整個(gè)內(nèi)部控制體系中，風(fēng)險(xiǎn)識別、評估與控制機(jī)制應(yīng)居于核心的地位。能否建立上述機(jī)制是檢驗(yàn)城市商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系是否有效的重要標(biāo)志。為此，城市商業(yè)銀行首先應(yīng)建立和保持全面、系統(tǒng)、成文的程序，通過對各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)、管理活動(dòng)和支持保障活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定，以達(dá)到持續(xù)對各類風(fēng)險(xiǎn)（包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、國家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等）進(jìn)行有效的識別，建立城市商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫；其次，應(yīng)該結(jié)合城市商業(yè)銀行實(shí)際情況，建立和完善內(nèi)部控制工具子系統(tǒng)，并借助內(nèi)部控制工具子系統(tǒng)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)的衡量和評估；最后，制定合理而又有針對性的內(nèi)部控制措施或方案，并評審相應(yīng)的內(nèi)部控制措施或方案。

（三）建立內(nèi)部控制評價(jià)機(jī)制

城市商業(yè)銀行應(yīng)建立內(nèi)部控制評價(jià)子系統(tǒng)，以通過適宜的監(jiān)測活動(dòng)，對內(nèi)部控制績效進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測；城市商業(yè)銀行還應(yīng)對內(nèi)部控制體系實(shí)施評價(jià)，確保城市商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系的符合性和有效性。

董事會和高管層應(yīng)采取措施保證城市商業(yè)銀行定期組織對內(nèi)部控制狀況進(jìn)行評審，確保內(nèi)部控制體系得到持續(xù)、有效的改進(jìn)。

（四）完善城市商業(yè)銀行信息交流與反饋機(jī)制

城市商業(yè)銀行應(yīng)建立靈敏的信息收集、加工、反饋制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理問題。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的作用

城市商業(yè)銀行應(yīng)建立健全直接對董事會（或監(jiān)事會）負(fù)責(zé)的垂直審計(jì)體制，從而保證該內(nèi)審的獨(dú)立性和權(quán)威性；拓寬審計(jì)領(lǐng)域，積極探索開展非現(xiàn)場審計(jì)工作；加強(qiáng)內(nèi)審強(qiáng)度，提高審計(jì)頻率，制定以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的審計(jì)規(guī)劃、重點(diǎn)及方案；實(shí)現(xiàn)從事后控制到事中、事前控制的轉(zhuǎn)變；不斷加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。

（六）建立良好的內(nèi)部控制文化

城市商業(yè)銀行要建立良好的內(nèi)控文化，首先要建立內(nèi)部控制管理理念。城市商業(yè)銀行每項(xiàng)業(yè)務(wù)都是伴隨著對風(fēng)險(xiǎn)的分析、評價(jià)、監(jiān)控、轉(zhuǎn)移、分解等處理方式展開的，需要通過內(nèi)控管理來提高核心競爭力，這關(guān)系到城市商業(yè)銀行的生存和發(fā)展。從公司決策層和管理層而言，董事會和高級管理層應(yīng)利用其言行和態(tài)度來影響員工，強(qiáng)化職業(yè)道德，避免由于政策制定與實(shí)際業(yè)務(wù)執(zhí)行的疏忽而鼓勵(lì)或誘發(fā)不適當(dāng)行為；從員工角度而言，全體員工都要有“內(nèi)部控制”的理念。促使由決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督保障層共同構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部管理體系充分發(fā)揮相互制衡作用。

城市商業(yè)銀行要建立良好的內(nèi)控文化，還要建立合理的內(nèi)控管理激勵(lì)約束機(jī)制，充分實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度管理的多元化目標(biāo)。作為制度建設(shè)者、執(zhí)行者的人，是內(nèi)控管理的基礎(chǔ)，只有充分發(fā)揮人的能動(dòng)性，才能激勵(lì)其自覺實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理目標(biāo)。

四、結(jié)論

盡管目前我國的城市商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模較小，業(yè)務(wù)擴(kuò)張較快，配套產(chǎn)品服務(wù)較少，部分城商行隱含一定的經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)，但是城商行完全可學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)的銀行同業(yè)的內(nèi)部控制理念及方法，通過完善自身法人治理結(jié)構(gòu)，建立以風(fēng)險(xiǎn)識別、評估與控制機(jī)制為核心的內(nèi)部控制體系，建立內(nèi)部控制評價(jià)機(jī)制，完善城市商業(yè)銀行信息交流與反饋機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的作用，建立良好的內(nèi)部控制文化方式加以解決。

城市商業(yè)銀行應(yīng)深入剖析自身優(yōu)勢與劣勢，找準(zhǔn)業(yè)務(wù)定位，合理制定戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，提高自身抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，加速推進(jìn)內(nèi)部控制評價(jià)，充分發(fā)揮銀行人員的內(nèi)控建設(shè)的積極性，推進(jìn)城商行各項(xiàng)業(yè)務(wù)穩(wěn)健、合法、合規(guī)運(yùn)行。