一般認為，城市承載力是城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎設施能夠承載的人口數(shù)量及相應的經濟社會總量的能力。城市承載力影響城市經濟的發(fā)展，社會的進步，是衡量城市可持續(xù)發(fā)展的重要指標，是劃分主體功能區(qū)最優(yōu)先考慮的因素。城市承載力決定城市的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展速度、發(fā)展質量、發(fā)展?jié)摿Φ确椒矫婷?。進行城市承載力研究是城市在由無序蔓延向有序發(fā)展轉變時期的特殊需要，是進行城市規(guī)劃和建設的基礎。隨著內蒙古經濟的快速提升，城市化水平的不斷提高，如何使城市整體規(guī)劃與資源、環(huán)境相適應，如何使城市承載力趕上經濟發(fā)展的步伐，都迫切需要把提高城市承載力放在突出位置，結合實際從理論上做出具體分析，本文以錫林浩特市為例。

一、錫林浩特市發(fā)展概況

錫林浩特市位于內蒙古自治區(qū)中部和錫林郭勒大草原中部，農牧業(yè)發(fā)達，資源豐富，區(qū)位優(yōu)越，是錫林郭勒盟盟委所在地，全盟政治、經濟、文化、教育和交通中心?？偼恋孛娣e14780km2，其中草場面積13854km2。煤炭探明儲量350億噸，其中勝利煤田已列入國家大型煤電一體化基地，石油探明儲量2億噸，鍺探明金屬量3657噸，占全國儲量的70%，占世界儲量38%。2011年年末城市總人口17.37萬人，城鎮(zhèn)化率提高到了86.8%，錫林浩特立足于地區(qū)資源優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，加快推進新型工業(yè)化進程，實現(xiàn)了地區(qū)國民經濟和社會跨越式發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，地區(qū)生產總值由2005年的50.89億元增加到2010年的143.4億元，年均增長20.8%，由2005年的全區(qū)旗縣市區(qū)第26位上升至第24位；工業(yè)增加值占GDP比重達到57.7%，基礎性工業(yè)已初具規(guī)模，工業(yè)在國民經濟中的主導地位更加突出；第三產業(yè)對經濟增長的貢獻率由24%增加到32.6%，服務業(yè)發(fā)展水平和效益不斷提升；地方財政總收入達到21.2億元，年均增長26.4%，由2005年的全區(qū)旗縣市區(qū)第38位上升至第16位；綜合競爭力由中國西部縣域經濟基本競爭力百強縣38位前移至24位。

二、錫林浩特市承載力現(xiàn)狀

（一）土地承載力

根據2009年12月30日第二次土地調查數(shù)據，錫林浩特市土地總面積1478018.08公頃。其中耕地17102.89公頃，占土地總面積的1.16%，主要分布在白音錫勒牧場、白銀庫倫牧場、毛登牧場；林地31569.15公頃，占土地總面積的2.14%，主要分布在城市周邊和各蘇木鎮(zhèn)國營農牧場；草地1390447.79公頃，占土地總面積的94.08%，所占比例最高，為主要的土地利用類型，分布在錫林浩特市大部分地區(qū)；城鎮(zhèn)村及工礦用地11747.58公頃，占0.79%；交通運輸用地7035.18公頃，占0.48%；水域以及水利設施用地3547.65公頃，占0.24%；其他土地16567.84公頃，占土地總面積的1.11%。

（二）水資源承載力

水是基礎性的自然資源、戰(zhàn)略性的經濟資源和公共性的社會資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。根據全國第二次水資源評價資料，錫林浩特市行政區(qū)域內地下水資源總量為22968.63萬m3/a，地表水資源總量為6122萬m3/a，扣除地下水與地表水重復量2917.0萬m3/a，水資源總量為26173.63萬m3/a。水資源可利用總量為15730.75萬m3/a，其中地下水可開采量為14601.75萬m3/a，地表水可利用量為1129.0萬m3/a。錫林浩特市城市供水水源為地下水，水源地位于市區(qū)西南，自來水公司現(xiàn)有水廠兩座，2011年全市給水管道總長度214310km，自來水普及率為79%?，F(xiàn)有水源工程的供水能力已達到4萬m3/d，但陳舊老化的管網實際送水能力僅能達到2萬m3/d左右，而城市目前的用水高峰就達到3萬m3/d。根據城市發(fā)展規(guī)劃，“十二五”期間城市人口將達到30萬，生活用水按人均110L/d計算，生活用水量為3.3萬m3/d，城市給水系統(tǒng)已不能滿足錫林浩特市城市發(fā)展的要求。

（三）生態(tài)環(huán)境承載力

1.自然條件

錫林浩特市地處中緯度西風氣候帶，屬中溫帶半干旱大陸性氣候，年平均氣溫1.8℃，氣溫年、日溫差較大。由于受蒙古高原西伯利亞寒流的影響，全年盛行西北風，年平均風速3.5米/秒。春季多風干旱，夏季短促溫熱，雨水集中，秋季霜雪早，冬季寒冷漫長，風雪多。降水量由東南向西北遞減，多年平均降水量294.9mm，多集中在7、8、9月份，約占全年降水量的70%以上，年蒸發(fā)量為1746.5mm，是年降水量的6倍。多年平均無霜期為129天，無霜期較短，最少年份僅89天，對人工草場建設有一定的危害。

2.生態(tài)環(huán)境保護與建設

“十一五”期間，錫林浩特市深入實施“兩轉雙贏”，累計轉移牧民1.35萬人，牧業(yè)年度牲畜頭數(shù)由2005年的151萬頭只壓減到2010年的107萬頭只，設施農業(yè)占種植業(yè)產值的比重由26%提高到58%，農牧業(yè)正在由數(shù)量擴張型向質量效益型轉變。“兩項制度”深入實施，階段性禁牧項目區(qū)占草原面積的17%，實施京津風沙源治理工程285萬畝，新增圍封草場800萬畝，草原生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出局部好轉的良好局面。

（四）基礎設施承載力

城市基礎設施建設是各項經濟活動順利進行的堅強后盾，基礎設施完善了，經濟效益、社會效益、資源效益和環(huán)境效益才能得以實現(xiàn)。截至“十一五”末，錫林浩特市城市建成區(qū)面積拓展到了37.5平方公里；擁有城市道路面積438.6萬平方米（其中人行道面積89萬平方米），城市人均道路面積25.44平方米；公路、鐵路、航空綜合交通網絡基本形成，已建成9條通往華北、東北及出?？诤妥灾螀^(qū)西部地區(qū)、蒙古國的高等級公路運輸快速通道，航運能力進一步增強，4C級機場可起降大中型客機，直達北京、呼和浩特；城市居民用水普及率79%；供熱面積達到763萬平方米，城市供熱普及率75%；排水管道長度323公里，污水處理率57%，生活垃圾無害化處理率達到100%；燃氣主管網長度35公里，燃氣普及率31.49%；園林綠化面積1132公頃，建成區(qū)綠化覆蓋率33.29%，人均公共綠地面積21.5平方米。市政基礎設施逐步配套成型，城市各項功能進一步完善，城市面貌發(fā)生了巨大變化。

三、錫林浩特市承載力存在的問題

（一）城市非農建設用地不斷增加，威脅糧食安全

錫林浩特市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程已進入快速發(fā)展時期，以能源、交通、水利、住房、電力、化工、城市基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設等方面為主導的非農建設用地需求將進一步增大，耕地不斷被擠占減少，加之后備耕地資源嚴重不足，而且后備土地資源大部分分布在自然條件較惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地潛在退化威脅大的地區(qū)，使錫林浩特市農牧業(yè)發(fā)展受到威脅，耕地資源保護形勢較為嚴峻，土地利用中的供需矛盾和各種深層次問題進一步顯現(xiàn)。如何保護耕地，特別是基本農田，同時積極開拓建設用地來源，將成為影響工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要因素。

（二）城市用水量不斷增加，水資源缺口依然存在

錫林浩特市為水資源不豐富地區(qū)，開發(fā)利用水平又相對較低，尤其是地表水的開發(fā)利用程度更低。2009年錫林浩特市的水資源開發(fā)利用總量4860萬m3，其中地下水占水資源可開采量的31%，除每年利用錫林河水庫310萬立方米的地表水為工業(yè)和生態(tài)供水外，其余地表水均未利用，僅占可利用量的27%，城鄉(xiāng)飲水、工農牧業(yè)、生態(tài)用水主要依靠提取地下水。隨著經濟社會的迅猛發(fā)展和工業(yè)化進程的加快，水資源供需矛盾日益突出，水資源短缺問題已成為制約錫林浩特市經濟發(fā)展的瓶頸。隨著東、北兩個工業(yè)園區(qū)的建成，要確保各個工業(yè)項目有充足的生產水源，其形勢比較緊迫。如何解決水資源短缺問題，構筑安全可靠的水資源保障體系，是錫林浩特市目前面臨的挑戰(zhàn)。

（三）生態(tài)環(huán)境十分脆弱，治理效率低

錫林浩特市由于受干旱氣候的影響，草地退化沙化面積逐年增加。境內主要沙地——渾善達克沙地和嘎亥額勒蘇沙地，總面積22萬公頃，沙地內原固定沙地不斷活化，半固定沙地向流動沙地轉化，加之沙地內小于0.25mm的沙粒占沙物質的60%，借助大風易移動，冬春季節(jié)在蒙古高壓控制下，強勁的大風攜帶著地表的沙粒對京津地區(qū)大氣環(huán)境造成了嚴重的污染，已成為京津周邊地區(qū)主要的風沙源之一，危及著周邊地區(qū)的生態(tài)安全。錫林浩特市生態(tài)環(huán)境惡化，天然草場生產能力低，飼草料缺乏，嚴重制約了經濟的建設和發(fā)展。雖對生態(tài)環(huán)境進行了較大規(guī)模的治理，取得了一定成效，但由于氣候干旱，水資源較短缺，降雨量小，造林、種草成活率低，治理進度慢，效果差，需要投入大量的人力物力資力。

（四）城鎮(zhèn)化步伐加快，基礎設施還有待于完善

基礎設施是人民群眾最關心最現(xiàn)實的問題，錫林浩特市和很多小城市一樣，具有基礎設施不太完善的缺點。盡管近年來基礎設施建設呈現(xiàn)出了良好的發(fā)展勢頭，但是受歷史、地理及經濟條件等因素的影響，基礎設施瓶頸制約問題還沒有得到根本改觀。危舊房改造還沒有完成，老舊城平房區(qū)排水不暢，熱網不通問題還沒有徹底解決。公路網規(guī)模小、密度低、等級低、布局不夠合理，對外聯(lián)系通道不暢。鐵路方面，連接周邊地區(qū)的對外出口通道數(shù)量少，特別是與東北、京津唐、呼包鄂等重要經濟圈的連接通道還需進一步完善，運力緊張的狀況沒有得到改善，直接影響了以煤炭為主的礦產資源的開發(fā)規(guī)模和效益。電力輸出不暢是當前錫林浩特市也是錫盟電力事業(yè)發(fā)展的最大制約瓶頸。

四、提升錫林浩特市承載力的策略

（一）嚴格保護耕地和基本農田，科學調控建設用地規(guī)模

為了實現(xiàn)國家保障十八億畝耕地“紅線”目標，維護國家糧食安全，需強化政府對土地利用的宏觀調控能力，對土地利用管理提出更高的要求。首先，圍繞錫林浩特市的地理區(qū)位及其在全國北方生態(tài)屏障建設體系中的重要地位，堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，優(yōu)先保障必要的生態(tài)建設用地，加強京津風沙源治理、露天煤礦及排土場、圍封轉移、生態(tài)林業(yè)和優(yōu)質草牧場保護等重大生態(tài)工程建設，有效防治土地退化和災害損毀土地，改善全市的生態(tài)環(huán)境。第二，嚴格保護耕地、基本農田，穩(wěn)定草場面積，制定科學的耕地保護政策和耕地安全保障機制。堅持內涵挖潛為主，積極采取科學手段，實現(xiàn)土地利用方式的轉變，爭取土地整理項目，加大投入改造現(xiàn)有耕地，提高耕地質量，實現(xiàn)耕地和基本農田可持續(xù)保護。第三，以供給制約和引導需求統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，平衡和協(xié)調農、林、牧、工、交、建等各部門對土地的需求，合理配置土地資源，調整和優(yōu)化土地利用結構與布局，提高土地利用率和綜合效益。

（二）科學制定水資源利用規(guī)劃，合理加大水資源開發(fā)力度

“十二五”是錫林浩特市經濟又好又快發(fā)展的關鍵時期，按照以新型工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化和農牧業(yè)產業(yè)化的發(fā)展思路，依據當?shù)厮Y源條件、分布特點及需求關系，科學地制定水資源的開發(fā)和保護規(guī)劃，為經濟和社會發(fā)展提供強有力的水利基礎保障。近幾年，由于管網供水能力有限，城區(qū)經常出現(xiàn)大面積的水壓不穩(wěn)、供水不足等現(xiàn)象，已嚴重影響了正常的城市供水，因此，必須進行水源建設和管網改造工程，完善城市供水系統(tǒng)，使其與城市發(fā)展相適應。錫林浩特市依托豐富的資源優(yōu)勢，以煤炭、電力及其它礦產資源為主的工業(yè)經濟發(fā)展迅速，但水資源短缺已成為經濟持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。因此，在合理開發(fā)利用地下水資源的同時，必須充分利用地表水、煤田疏干水和城市中水，只有這樣才能解決水資源的供需矛盾。另外，工業(yè)發(fā)展應堅持以供定需，以水定項目的原則，在有可靠供水水源的基礎上有計劃的發(fā)展工業(yè)項目，這樣才能確保工業(yè)的順利發(fā)展。

（三）多種渠道拓寬生態(tài)環(huán)境投入機制，多管齊下建立綜合生態(tài)保護網絡

制定切合實際的優(yōu)惠政策和生態(tài)效益補償制度，拓寬資金渠道，制定完善可行的金融、稅收激勵政策，積極籌集生態(tài)保護建設資金，按照誰投資誰受益的原則，鼓勵和吸引社會各界參與生態(tài)環(huán)境建設項目。為了控制沙丘活動、控制沙塵暴的發(fā)生、治理京津風沙源、保護錫林郭勒大草原，應采取多種措施相結合的辦法，促進林草植被恢復。在城周邊地區(qū)沙化嚴重地段采取草灌喬結合方式，建立沙化草場防護林體系，嚴禁放牧活動，促進林草植被恢復，增大植被覆蓋度和粗糙度，就地阻沙固沙，切斷沙源，防止起塵?？傮w上形成以封沙育林帶、重點防護林帶、退化草場封沙育草帶為主的“三帶一體”防沙治沙綜合治理體系。要將生態(tài)建設工程建成草、灌、喬相結合，帶、網、片相配置，林、牧、經、沙相協(xié)調的綜合生態(tài)保護網絡和綠色屏障。

（四）加快城鎮(zhèn)化建設步伐，提高市政建設管理水平

基礎設施對國民經濟的發(fā)展起著舉足輕重的作用，是連接城市間的紐帶，在快速城市化過程中，基礎設施的不合理與滯后性。會嚴重影響城市的承載力。為了促進錫林浩特市城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必須以加強基礎設施建設為突破口，全面實施以路、水、氣、熱為重點的基礎設施工程，著力加強安居工程建設，解決居民的住房，不斷完善路網體系，形成完善的交通網絡，科學合理地確定城市發(fā)展規(guī)模，增強城區(qū)的集聚力和輻射力。堅持建管并重，強化城市管理和維護，保證城建維護資金足額到位，加快市政設施管養(yǎng)體制改革，確保市政設施完好運行，提高市政建設管理水平，并按設施增量的比例逐年遞增。加強政府監(jiān)督管理職能，全過程接受社會監(jiān)督，形成政府、社會多層次的監(jiān)管體系。