摘要：本文深入闡述了保障性住房投入的渠道及主要困難，在借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)建立健全法律體系、將住房保障資金納入財(cái)政預(yù)算、創(chuàng)新建設(shè)和管理模式、廣泛吸引社會(huì)資本、進(jìn)一步完善金融風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等來建立我國保障性住房建設(shè)融資渠道。
　　關(guān)鍵詞：保障性住房　融資
　　住房保障是一個(gè)重要的民生問題。黨的十七大提出“住有所居”的發(fā)展目標(biāo)，并以此作為改善民生的重要組成部分，保障性住房建設(shè)已經(jīng)提升到一個(gè)前所未有的高度。近年來，我國保障性住房建設(shè)的進(jìn)程不斷加快，投入逐年增多，但資金問題一直是制約項(xiàng)目建設(shè)的瓶頸。今后一段時(shí)期，采取有效措施，提供更穩(wěn)定的融資渠道，是加快保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵。
　　一、保障性住房融資方式及困難
　　（一）保障性住房投入的資金渠道
　　我國保障性住房主要有廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房等，從建設(shè)資金籌集渠道看，主要有以下幾個(gè)方面：
　　1、政府投入和公共資金的引導(dǎo)作用
　　一是政府財(cái)政支出。2007年之后，中央政府把廉租住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、公共租賃住房等投資作為貫徹改善民生的重大決策，逐年提高保障性住房建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。如西部地區(qū)（包括比照西部政策縣）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2008年的300元每平方米逐步提高至2011年的500元每平方米；中部地區(qū)由200元每平方米提高至400元每平方米；對甘肅、四川、云南及青海四省廉租住房項(xiàng)目提高到了800元每平方米的標(biāo)準(zhǔn)。特別是國家啟動(dòng)的4萬億投資計(jì)劃中，投入保障性住房的資金占到了22.5%。各級(jí)地方政府也加大了配套資金和土地投入，通過搭建地方融資平臺(tái)解決資金短缺問題。二是公共資金支出。主要是住房公積金增值收益和土地出讓收益。根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，“住房公積金增值收益在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后，全部用于廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。土地出讓收益用于保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造的比例不低于10%”。以上資金對保障性住房建設(shè)起到了積極的引導(dǎo)作用。
　　2、金融機(jī)構(gòu)融資成為資金主要來源
　　由于有土地收益和地方稅收作為擔(dān)保，銀行不斷增加了保障性住房的信貸支持力度，主要表現(xiàn)為政策性貸款和銀團(tuán)貸款等方式，并以中長期貸款方式為主，占保障性住房建設(shè)資金總量的60%以上，極大地緩解了政府財(cái)政壓力。根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，2011年末，保障性住房開發(fā)貸款余額3499億元，全年累計(jì)增加1751億元，占同期房產(chǎn)開發(fā)貸款數(shù)量的50.1%，比今年初水平提高31.7個(gè)百分點(diǎn)。
　　3、地方政府債券形成了有益探索
　　2011 年6 月，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》，明確允許地方融資公司申請發(fā)行企業(yè)債券，為保障房建設(shè)籌資，并要求大部分資金要用到保障性住房建設(shè)中。2012年，財(cái)政部將代地方發(fā)行政府債券由前幾年的2000億元擴(kuò)大至2500億元，雖資金總量不大，但為保障性住房建設(shè)資金來源作了有益探索。
　　4、其他資金作為重要補(bǔ)充
　　主要是拓寬民間投資，吸引社會(huì)資金參與保障性住房建設(shè)；通過組建保障性住房投資基金，從城市維護(hù)建設(shè)稅和國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排部分資金，落實(shí)相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，有效地支持了保障性住房建設(shè)。
　　（二）保障性住房融資存在的困難
　　1、對政府性資金依賴較強(qiáng)
　　一是“十二五”規(guī)劃綱要明確表示“未來五年要建成保障房3600 萬套，實(shí)現(xiàn)保障房城鎮(zhèn)覆蓋率20%”，5年共需資金約5萬億元。2011年需求資金約1.3萬元，主要通過中央財(cái)政補(bǔ)助、地方政府配套、土地收益金、公積金和銀行貸款、社會(huì)資本等途徑解決，由于保障性住房資金回收率較低，建設(shè)資金對政府性投資形成依賴。二是廉租房和公共租賃住房對政府的籌集壓力最大。相比經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、棚戶區(qū)改造可以通過出售較快回籠資金，但對廉租房和公共租賃住房來說，各級(jí)政府籌集資金的壓力最大，主要是政府除維持長期低租金收益外，還需承擔(dān)大量的建設(shè)資金、為保障用地而放棄土地收益，且對社會(huì)資本缺乏吸引力。
　　2、地方政府受財(cái)力影響積極性不高
　　按照現(xiàn)有的財(cái)稅體制，土地收益成為地方政府主要的預(yù)算外收入。保障性住房又是中央下達(dá)給地方政府的硬任務(wù)，必須對保障房用地做到“應(yīng)保盡?！保@就意味著地方要為保障性住房無償或低價(jià)提供土地。這樣一方面放棄了這部分土地收益，另一方面保障性住房建設(shè)又占用了大量政府性資金。同時(shí)，隨著近幾年來國家不斷加大對房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控，嚴(yán)格控制房價(jià)過快增長，使各地的土地出讓收益銳減，受到這幾方面的擠壓，使得地方政府的財(cái)力制約造成建設(shè)保障性住房的積極性不高。
　　3、吸引社會(huì)資金投入的長效機(jī)制不健全
　　一是我國大規(guī)模建設(shè)保障性住房的時(shí)間較短，時(shí)間緊任務(wù)重，針對資金缺口較大問題，很多地方都進(jìn)行了較好的融資模式探索，但還未形成一套較為成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，吸引銀行貸款和社會(huì)資本的長效機(jī)制不健全。對于開發(fā)商、銀行等部門來說，保障性住房資金占有量大、收益低且回收期長，特別是在當(dāng)前宏觀調(diào)控和信貸政策影響下，國家多次提高存款準(zhǔn)備金率，進(jìn)一步收緊銀根，對保障性住房融資大多持有謹(jǐn)慎態(tài)度。二是社會(huì)機(jī)構(gòu)參與保障性住房建設(shè)在法律、政策支持等方面還不完善，也一定程度上影響了他們的參與程度。三是企業(yè)債券融資風(fēng)險(xiǎn)難控。由于保障房利潤率低，發(fā)行企業(yè)債券的收益率很難達(dá)到投資者的期望，無形增加了企業(yè)債券的風(fēng)險(xiǎn)。
　　二、國外保障性住房融資機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒
　?。ㄒ唬┙∪煞ㄒ?guī)制度
　　國外大多數(shù)國家在住房保障方面相繼建立專門性法律法規(guī)，如美國、德國、日本、韓國、法國等國家先后出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)，從法律層面上解決了保障性住房的融資、建設(shè)和管理體制，明確了政府作為社會(huì)管理和公共產(chǎn)品的提供者，在構(gòu)建住房保障方面起到的主體作用。這些經(jīng)驗(yàn)表明，健全的法律法規(guī)在推動(dòng)建立住房保障體制方面發(fā)揮了不可替代的作用，為保障性住房政策的貫徹落實(shí)提供了法律依據(jù)。
　?。ǘ┙⑼晟曝?cái)稅支持政策
　　為確保住房保障運(yùn)行的可持續(xù)發(fā)展，國外大多數(shù)國家制定和實(shí)施了較為靈活多樣的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收政策，為保障性住房建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源。如美國是高度市場化經(jīng)濟(jì)國家，保障性住房也傾向市場手段解決，主要通過財(cái)政補(bǔ)貼和金融政策，將房地產(chǎn)稅作為政府的重要支出，為中低收入者租房租金給予財(cái)政補(bǔ)貼；通過低利率貸款，差額由政府貼息，鼓勵(lì)開發(fā)商大量從事保障性住房開發(fā)，使得中低收入者可以租賃住房或者購買商品住房。德國政府主要在土地、規(guī)費(fèi)等方面出臺(tái)了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，支持中低收入者解決住房問題。新加坡政府主要通過公積金制度和提供土地為建設(shè)發(fā)展局提供長期貸款和財(cái)政補(bǔ)貼，減少建設(shè)發(fā)展局建設(shè)保障性住房的虧損。
　?。ㄈ?shí)施積極的信貸支持政策
　　一是支持保障性住房抵押貸款。美國政府成立聯(lián)邦住宅管理局，為中低收入家庭的住房抵押貸款提供保險(xiǎn)。日本政府通過政策性金融機(jī)構(gòu)，為中低收入者和保障性住房開發(fā)企業(yè)提供長期低息住房貸款，融資中的虧損由財(cái)政補(bǔ)貼。二是建立金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。主要是為銀行支持保障性住房信貸提供配套措施，如開發(fā)商在保障性住房建設(shè)成本核算方面，既要給予合理利潤，也要考慮銀行貸款成本，確保其能還本付息，使得金融風(fēng)險(xiǎn)和收益要對等。三是鼓勵(lì)發(fā)行債券。發(fā)行債券是直接融資方式，美國通過發(fā)行住宅債券籌集資金建設(shè)保障性住房，以其租金收益來回收資金，還有聯(lián)邦政府房產(chǎn)部門作為信譽(yù)兜底。
　?。ㄋ模﹦?chuàng)新社會(huì)資本融資渠道
　　主要是建立房地產(chǎn)信托基金和政府擔(dān)保專項(xiàng)基金，不斷創(chuàng)新吸收社會(huì)資本的融資渠道。目前，美國有約300個(gè)房地產(chǎn)信托基金，管理大量的保障性住房資產(chǎn)，而且大多在證券交易所上市交易，不斷補(bǔ)充和擴(kuò)大保障性住房建設(shè)基金。荷蘭通過建立社會(huì)住房擔(dān)?；穑瑸樽》繀f(xié)會(huì)提供保障性住房建設(shè)融資擔(dān)保，不斷降低其融資成本和提高貸款信用。韓國通過建立國民住宅基金，吸引社會(huì)資本購買國債等，為中低收入者提供援助。
　　三、完善我國保障性住房融資保障的建議
　?。ㄒ唬┙⒔∪Ｕ闲宰》糠审w系
　　借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)和做法，建議出臺(tái)保障性住房的法律法規(guī)，為我國的住房保障建設(shè)提供法律保證。2012年，住建部等部門已開始著手起草《基本住房保障條例》，應(yīng)盡快從立法層面明確保障性住房的建設(shè)、管理、分配、退出機(jī)制，以及資金來源和融資渠道保障的法律地位。
　?。ǘ⒆》勘Ｕ腺Y金納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算
　　根據(jù)保障性住房特別是廉租房和公共租賃住房的資金籌措性質(zhì)，要求各級(jí)政府財(cái)政支出應(yīng)該成為其首要融資渠道，才能形成穩(wěn)定的投入機(jī)制。中央和各級(jí)地方政府應(yīng)將住房保障資金納入年度財(cái)政預(yù)算支出科目，合理安排支出結(jié)構(gòu)和比例，為保障性住房資金來源提供保障。同時(shí)，政府財(cái)政性資金投入是吸引和帶動(dòng)銀行信貸以及社會(huì)資本的信用保證，因此，將住房保障資金納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算具有積極作用。
　?。ㄈ﹦?chuàng)新管理模式，緩解財(cái)政壓力
　　政府應(yīng)從提高資金收益率和降低投資風(fēng)險(xiǎn)方面，提供靈活多樣的保障性住房建設(shè)和管理模式，有效緩解政府財(cái)政壓力。一是采取配建方式。建議借鑒國外的“比例控制、政府配給、封閉操作”的辦法進(jìn)行配建，政府在規(guī)劃、審批開發(fā)企業(yè)建設(shè)普通商品房時(shí)要按項(xiàng)目建筑面積配建一定比例的保障性住房，并計(jì)算出配建部分在土地出讓金、規(guī)費(fèi)等方面享受與集中建設(shè)保障性住房一樣的優(yōu)惠政策，甚至更優(yōu)惠政策。政府在回購方面進(jìn)行相對封閉的模式操作。二是采用BT或BOT方式。開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)保障性住房的融資和建設(shè)任務(wù)，并獲得項(xiàng)目一定年限的運(yùn)營管理權(quán)，通過法律約定政府的回購協(xié)議。在政策優(yōu)惠方面，可以規(guī)定開發(fā)企業(yè)建設(shè)保障性住房時(shí)配套建設(shè)一部分商業(yè)設(shè)施，以收取租金和商業(yè)預(yù)期收入形成穩(wěn)定的利潤收益。但是，不管采取哪種方式，政府應(yīng)從準(zhǔn)入、優(yōu)惠政策、土地優(yōu)先開發(fā)等方面為開發(fā)企業(yè)提供強(qiáng)有力的政策支持，以利于提高其參與保障性住房建設(shè)的積極性。三是采取“以租為主、租售并舉”方式。對于廉租房、公共租賃住房等保障性住房可以采取“以租為主、租售并舉”的方式，根據(jù)承租人的意愿，實(shí)行自愿申請，按照建設(shè)成本價(jià)或低于成本價(jià)，出售給已經(jīng)租住并有條件、有能力的低收入家庭，形成廉租住房共有產(chǎn)權(quán)。這樣通過出售有限產(chǎn)權(quán)可以回籠一部分資金，以再次投入新的項(xiàng)目建設(shè)，形成資金良性循環(huán)。
　　（四）廣泛吸引社會(huì)資本
　　一是發(fā)行住房保障中長期債券。以政府財(cái)政投入和長期租金及商業(yè)預(yù)期收入為擔(dān)保，加大支持企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)發(fā)行中長期保障性住房債券的力度，專項(xiàng)用于其建設(shè)和運(yùn)營管理。二是建立住房保障投資信托基金。由政府注資、國有企業(yè)出資參股等方式，設(shè)立住房保障投資信托基金，吸引機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資經(jīng)營管理，建立保障性住房資產(chǎn)證券化機(jī)制和完善的運(yùn)作模式、收益模式，產(chǎn)生的收益形成保障性住房循環(huán)建設(shè)基金，并建立信托資金退出機(jī)制。三是引入保險(xiǎn)資金投資保障性住房建設(shè)。我國保險(xiǎn)行業(yè)資產(chǎn)總額較大，建議鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)投資不動(dòng)產(chǎn)債券，讓保險(xiǎn)資金進(jìn)入保障性住房投資，并在政策引導(dǎo)和加強(qiáng)監(jiān)管下，確保其投資保障性住房建設(shè)的收益性和安全性。
　?。ㄎ澹┻M(jìn)一步完善金融風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制
　　一是鼓勵(lì)政策性銀行和商業(yè)銀行以銀團(tuán)貸款參與保障性住房融資，有效降低和分擔(dān)信貸風(fēng)險(xiǎn)。二是建立保障性住房抵押貸款擔(dān)保機(jī)制。可以利用保障性住房土地和在建工程進(jìn)行抵押，當(dāng)?shù)卣o予出具相關(guān)承諾，并且在資金出現(xiàn)壞賬時(shí)，政府以財(cái)政收入等給予擔(dān)保。三是政府對銀行支持保障性住房信貸給予一定的補(bǔ)貼，以提高銀行信貸的積極性。
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　?。▍纹G，1981年生，江西新余人，南昌大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師。研究方向：國際貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。劉振強(qiáng)，1979年生，江西吉安人，江西省發(fā)展和改革研究中心助理研究員。研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)