□ 羅文嵐

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西 南寧 530022）

土地財(cái)政的行政法治視閾

□ 羅文嵐

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西 南寧 530022）

中國(guó)模式的土地財(cái)政危及了國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。只有依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治國(guó)家對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制原則，清晰地界定政府與市場(chǎng)、公民、企業(yè)以及中央政府與地方政府的各種應(yīng)然關(guān)系，加速土地財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的立法監(jiān)督、民主監(jiān)督、人大監(jiān)督，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，才能夠從根本校正地方政府片面追求土地財(cái)政利益的行為，才能為加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供強(qiáng)大動(dòng)力和體制保障，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

土地財(cái)政；行政法治；地方政府

從一般意義上看，土地財(cái)政是指以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。在我國(guó)，土地財(cái)政主要是指地方政府依靠土地運(yùn)作的相關(guān)收益來(lái)增加財(cái)政預(yù)算外收入的模式。地方政府土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)財(cái)稅收入最大化的途徑包括：一是出讓土地獲得土地出讓金收入；二是通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地，以此來(lái)招商引資；三是進(jìn)行城市改建、擴(kuò)建，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，增加地方稅收收入；四是以土地作為融資媒介獲得銀行貸款，以此進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和市政建設(shè)。［1］

目前，我國(guó)的土地財(cái)政模式已經(jīng)阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，其隱患日益凸顯：一是助推房?jī)r(jià)居高不下，透支了居民未來(lái)的消費(fèi)能力；二是地方土地違法屢禁不止，耕地流失嚴(yán)重；三是土地財(cái)政的發(fā)展模式本質(zhì)上是資源依托型的發(fā)展模式，缺乏科學(xué)技術(shù)與創(chuàng)新動(dòng)力支撐，難以持續(xù)；四是許多地方融資以土地作為抵押，不僅加大了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，也可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)；五是失地農(nóng)民權(quán)益難以維護(hù)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。［2］本文擬從行政法的角度對(duì)我國(guó)地方政府土地財(cái)政形成的制度背景進(jìn)行分析，以探討解決當(dāng)前土地財(cái)政困境之行政法治路徑。

一、橫向廓清“政府”與“企業(yè)”、“市場(chǎng)”、“個(gè)人”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的法治關(guān)系

（一）允許地方政府經(jīng)營(yíng)土地，是生成“土地財(cái)政”的制度因素

我國(guó)土地制度最重要的特征就是城鄉(xiāng)二元體系。農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地則歸國(guó)家所有，分別受制于不同的管理機(jī)構(gòu)和不同的法律法規(guī)。法律禁止土地（產(chǎn)權(quán)）的直接交易。農(nóng)地要轉(zhuǎn)化成城市非農(nóng)用地，無(wú)論其土地使用的目的是公共利益還是商業(yè)利益，都必須先由政府征收，將土地由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，然后地方政府再將該國(guó)有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城市土地使用者。因此，地方政府成了城鄉(xiāng)之間土地流轉(zhuǎn)的唯一中介，征收成為農(nóng)地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法形式，政府成為土地一級(jí)市場(chǎng)的完全壟斷者。同時(shí)，地方政府也具有“經(jīng)濟(jì)人”的本性，其勢(shì)必會(huì)利用這種絕對(duì)的權(quán)力，低價(jià)征收集體土地，又通過(guò)“招拍掛”的市場(chǎng)運(yùn)作方式，將土地高價(jià)賣(mài)出，從中獲得巨大的土地利益。因此，各地方政府無(wú)不熱衷于“經(jīng)營(yíng)城市”?！鞍压芾沓鞘械韧诮?jīng)營(yíng)城市，書(shū)記兼任董事長(zhǎng)，市長(zhǎng)兼任總經(jīng)理，以商業(yè)頭腦精明地算計(jì)土地等生產(chǎn)要素的經(jīng)營(yíng)價(jià)值?！保?］

（二）加快政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，為政府角色歸位正名

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的基本職能是創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義。從現(xiàn)實(shí)情況看，為了追逐“土地財(cái)政”利益，地方政府大多把主要精力放在抓速度、抓投資、抓項(xiàng)目上，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與全面發(fā)展劃等號(hào)，由此導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡。所以，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府、市場(chǎng)、公民、企業(yè)的不同角色，進(jìn)一步合理、明晰地界定政府職能和權(quán)限，是深化行政體制改革的核心，也是推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

⒈政府與市場(chǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要特征之一就是由市場(chǎng)來(lái)配置資源。而我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)，土地資源的配置仍是行政主導(dǎo)?！笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的特點(diǎn)，是自由的、自主的交換，如果上面始終有行政力量在控制，如果強(qiáng)勢(shì)政府強(qiáng)化到主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源配量的程度，那就不叫市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而叫權(quán)貴資本主義了?！保?］要從根本上打破地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，地方政府就必須從城鄉(xiāng)間的土地交易中退出，讓農(nóng)地所有者在符合土地用途管制的前提下與開(kāi)發(fā)商就土地交易面對(duì)面進(jìn)行談判，開(kāi)啟城鄉(xiāng)間土地直接交易的市場(chǎng)通道。只有這樣，農(nóng)民才能按照自己的意志進(jìn)行選擇，真正實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。也只有這樣，市場(chǎng)才能準(zhǔn)確地反映土地資源的實(shí)際需求，最大程度地提高土地利用效率。

⒉政府與公民。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第13條規(guī)定，只有出于公共利益的需要，國(guó)家才能征收公民的私有財(cái)產(chǎn)。從行政法角度來(lái)看，公共利益既是政府存在的目的也是政府行使行政權(quán)的邊界，這就明確劃分了政府行政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的邊界。所以，地方政府土地征收權(quán)應(yīng)嚴(yán)格地限制在公共利益領(lǐng)域，以保證“公權(quán)公用”。事實(shí)上，2010年初施行的 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已明確將政府征收權(quán)限于所列舉的國(guó)防外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)等公共事業(yè)、保障性安居房建設(shè)、舊城區(qū)改造等方面，終結(jié)了政府在城市建設(shè)中的肆無(wú)忌憚的征收行為。這種價(jià)值取向應(yīng)該成為集體土地征收的改革方向。

⒊政府與企業(yè)。地方政府既是土地市場(chǎng)的管理者，又作為土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷提供者參與市場(chǎng)運(yùn)作，這就不可避免地會(huì)導(dǎo)致政府的經(jīng)濟(jì)管理職能發(fā)生 “錯(cuò)位”，混淆政府與企業(yè)的角色，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的最主要游戲規(guī)則——公平競(jìng)爭(zhēng)，根本無(wú)法發(fā)揮作用。所以，還應(yīng)改革集土地管理與土地經(jīng)營(yíng)于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營(yíng)土地的職能?？梢钥紤]成立類(lèi)似國(guó)資委那樣的國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)方面的工作。同時(shí)，成立國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地，參與市場(chǎng)運(yùn)作，公司負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。［5］

其實(shí)，多年來(lái)各地都在積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市路徑并積累了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。如成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以來(lái)，其集體建設(shè)用地就已經(jīng)以多種方式入市。但當(dāng)農(nóng)村建設(shè)用地可以一對(duì)一地和投資方交易時(shí)，政府不僅不能從中分享土地流轉(zhuǎn)的收益，而且政府的征地范圍將縮小，價(jià)格也受到集體建設(shè)用地入市的沖擊。不啻于政府“自己革自己的命”。［6］所以，問(wèn)題的關(guān)鍵最終取決于地方政府是否舍得讓利于民，不與民爭(zhēng)利，回歸公共服務(wù)的本位。

二、縱向重塑中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的法治關(guān)系

（一）中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配是土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)因素

中央與地方關(guān)系的法治化是衡量法治政府的基本標(biāo)準(zhǔn)之一。2004年國(guó)務(wù)院 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中要求，到2015年“中央政府和地方政府之間、政府各部門(mén)之間的職能和權(quán)限比較明確”。在1994年實(shí)行分稅制以后，我國(guó)財(cái)政收入的分配格局是，中央財(cái)政占大頭，地方財(cái)政占小頭。例如：2009年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的52.4%，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的47.6%；中央財(cái)政支出僅占全國(guó)財(cái)政支出的20%，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的80%。而包括住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等在內(nèi)的眾多有關(guān)民生的事務(wù)性工作都是由地方政府來(lái)承擔(dān)的。中央也不斷有具體的規(guī)劃和指標(biāo)下達(dá)，而且通常越是向下，各級(jí)政府掌握的財(cái)源越少，負(fù)擔(dān)也就越重，形成了各級(jí)地方政府間事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)卻層層上收的局面。當(dāng)常規(guī)性的收入難以滿足地方政府履行其職責(zé)需要的時(shí)候，就不可避免地出現(xiàn)以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是為了增加收入，地方政府不得不通過(guò)各種手段廣開(kāi)財(cái)源，其中最為典型的就是土地財(cái)政的手段。二是限于自身的收入水平，地方政府在住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生事業(yè)上投入嚴(yán)重不足。［7］2010年以來(lái)，中央政府出臺(tái)了一系列抑制房?jī)r(jià)的政策，但一些地方政府為了解決地方財(cái)政問(wèn)題，竟公然提出與中央控制政策相悖的做法，進(jìn)一步折射出土地財(cái)政的深層次問(wèn)題。

（二）構(gòu)建中央政府與地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的法治關(guān)系

⒈建立中央與地方公共服務(wù)分工體制——縱向分權(quán)?！笆濉币?guī)劃綱要提出實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是保障公民的基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而“中央制定政策、地方執(zhí)行政策”的分權(quán)模式并不利于實(shí)現(xiàn)公民的基本權(quán)利，不利于解決一些跨地區(qū)的矛盾與問(wèn)題（如義務(wù)教育、社會(huì)保障，縣級(jí)財(cái)政需承擔(dān)70%以上的支出責(zé)任）。所以，應(yīng)建立中央與地方公共服務(wù)分工體制，加強(qiáng)中央擔(dān)當(dāng)涉及公民基本權(quán)利的職責(zé)，實(shí)施縱向分權(quán)。以公共事務(wù)為依據(jù)，清楚劃分哪些公共事務(wù)由地方負(fù)責(zé)，哪些公共事務(wù)由中央負(fù)責(zé)，哪些公共事務(wù)由中央、地方共同負(fù)責(zé)，避免事權(quán)層層下放。只有將中央與地方的權(quán)力配置科學(xué)化、規(guī)范化，各級(jí)政府財(cái)力配置才有依據(jù)。

⒉建立中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的財(cái)政制度——縱向分錢(qián)。一級(jí)政府運(yùn)轉(zhuǎn)正常需要其事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，中央與地方的財(cái)政分權(quán)屬憲法確定的事項(xiàng)。即使憲法沒(méi)有確定，也由最高立法機(jī)關(guān)依法律予以規(guī)定。而我國(guó)的財(cái)稅法律體系還很不健全，與公共財(cái)政相適應(yīng)的一些基本法律，如《財(cái)政基本法》、《稅法通則》、《政府間財(cái)政關(guān)系法》、《轉(zhuǎn)移支付法》等尚未制定。相關(guān)法規(guī)只有1993年12月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，其對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容也是粗線條的規(guī)定，仍缺乏可操作性。所以，目前中央與地方縱向的財(cái)政分權(quán)在程序與實(shí)體上都缺乏規(guī)范，往往只是依據(jù)政府或政府部門(mén)的“紅頭文件”。尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在管理上更是具有不規(guī)范性和不透明性。各地政府“跑部錢(qián)進(jìn)”也是無(wú)奈的選擇。因此，需要通過(guò)法律的規(guī)范減少轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，增加轉(zhuǎn)移支付中的透明度，減少轉(zhuǎn)移過(guò)程中的跑冒滴漏，使更多的稅收轉(zhuǎn)移到地方政府手里。并且目前這方面的金額整體上已經(jīng)占到地方財(cái)政收入的四成以上，比例明顯過(guò)高。應(yīng)當(dāng)考慮把一部分轉(zhuǎn)移支付和稅收返還轉(zhuǎn)化為由地方政府直接組織的財(cái)政收入，使其與中央財(cái)政相脫離。［8］這樣，既能夠解決目前比較突出的地方公共服務(wù)的資金來(lái)源問(wèn)題，也可以為扭轉(zhuǎn)地方政府單純追求土地財(cái)政收入的局面提供重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、加快實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”向“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)型，以財(cái)稅制度的改革促進(jìn)政府行政改革

2008年，溫家寶總理在“兩會(huì)”上有關(guān)財(cái)稅體制改革的一段講話曾備受關(guān)注：“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的，如果你讀它，從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度。在今后5年，我們要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢(qián)更好地為人民謀利益?！币虼耍沟胤秸貧w本位而成為服務(wù)政府；改善政民關(guān)系而成為親民政府；將行政權(quán)力掌控者和權(quán)力行使過(guò)程全部納入公共監(jiān)督視野而成為透明政府，必須深化財(cái)稅體制改革，使地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的公共財(cái)政制度的變遷通道。

（一）公共財(cái)政是稅收財(cái)政，地方政府要成為親民政府

公共財(cái)政要求政府的收入主要通過(guò)稅收取得。任何政府要行使職能都必須依靠政府財(cái)政。但使用不同的財(cái)政資源將會(huì)影響地方政府制定決策和提供服務(wù)的方式。地方政府對(duì)于他們自己的財(cái)政收入、稅收、使用者付費(fèi)等資源依賴(lài)越深，越需要平衡公共服務(wù)的收益與成本，越有效率回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?。?］譬如：在西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，物業(yè)稅是地方稅收的主要來(lái)源，直接向個(gè)人和家庭來(lái)收取。對(duì)其用途，地方政府直接面臨諸多來(lái)自納稅人的拷問(wèn)。地方政府的公共服務(wù)做得越好，地方經(jīng)濟(jì)就越發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)氐牟粍?dòng)產(chǎn)價(jià)格就越高，則地方政府的稅源也就越充足。只有政府用公共服務(wù)來(lái)?yè)Q取收入，才會(huì)依賴(lài)于納稅人，最終受制于納稅人。物業(yè)稅成為了激勵(lì)地方政府依法行政、優(yōu)質(zhì)行政的賦稅制度。而我國(guó)并沒(méi)有此種意義的稅賦。在許多地方，土地出讓金的收入已相當(dāng)于地方財(cái)政收入的60%以上，地方政府一次性就獲得了土地未來(lái)70年的收益，自然沒(méi)有提高公共服務(wù)的動(dòng)力和壓力。因此，我們需要研究并借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，使國(guó)家土地財(cái)政主要來(lái)源于土地保有的稅收環(huán)節(jié)，而不是依賴(lài)土地的增量環(huán)節(jié)。這樣，既可以節(jié)約用地，也可以促進(jìn)地方政府提高行政能力和水平。

（二）公共財(cái)政是服務(wù)財(cái)政，政府要成為服務(wù)政府

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府存在的目的在于履行社會(huì)管理職責(zé)，滿足社會(huì)公共需要。公共財(cái)政是國(guó)家（政府）提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國(guó)家財(cái)政。所以，要改變過(guò)去財(cái)政包辦一切的做法，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。各級(jí)政府應(yīng)該將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面，而不是用于投資，參與經(jīng)營(yíng)性與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。從這一視角也再次應(yīng)驗(yàn)了本文前述關(guān)于“政府”與“市場(chǎng)”的關(guān)系。

（三）公共財(cái)政是一種民主財(cái)政，政府要成為民主政府、透明政府

公共財(cái)政本質(zhì)上是民主理財(cái)?shù)呢?cái)政，不僅有利于監(jiān)督政府財(cái)政運(yùn)用及效益，也是控制政府行政權(quán)力的重要手段。

⒈建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算制度。公共預(yù)算的根本目的是為了防止政府利用收入權(quán)侵害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，利用支出權(quán)濫用和揮霍財(cái)政資金?，F(xiàn)代預(yù)算制度要求政府所有收入支出都全部納入預(yù)算，不允許有預(yù)算外資金的存在，更不能允許有制度外資金的存在，所有的開(kāi)支都提交給立法機(jī)構(gòu)審議討論監(jiān)督。我國(guó)地方土地出讓金長(zhǎng)期作為當(dāng)?shù)卣念A(yù)算外資金，自由支配，有的甚至未列入預(yù)算外。盡管《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中規(guī)定，自2007年1月1日起，將土地出讓金收支納入地方預(yù)算。但實(shí)質(zhì)上，土地出讓收益在使用過(guò)程中仍然缺乏應(yīng)有的法律規(guī)范，沒(méi)有真正按照預(yù)算內(nèi)資金管理的要求編制年度預(yù)算并嚴(yán)格按國(guó)家預(yù)算法規(guī)定執(zhí)行預(yù)算，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行全面的分析和考核。地方政府領(lǐng)導(dǎo)仍偏好于將巨額的土地出讓收入用于建設(shè)政績(jī)工程、形象工程以及政府其他開(kāi)支。所以，有必要將地方土地出讓金納入預(yù)算，加強(qiáng)監(jiān)督，按照取之于民、用之于民的要求，用于民生事業(yè)、社會(huì)公共事業(yè)、社會(huì)福利事業(yè)等。

⒉完善預(yù)算法律制度。民主財(cái)政主要體現(xiàn)為通過(guò)代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)審批政府預(yù)算和決算。但國(guó)家預(yù)算法仍缺乏一套完備的預(yù)算報(bào)告制度、預(yù)算監(jiān)控制度以及預(yù)算聽(tīng)證制度。因此，只有增強(qiáng)預(yù)算的透明度和民主參與程度，使預(yù)算的編制、審批和監(jiān)督成為一個(gè)民主的、公共參與的過(guò)程，才能管住政府怎么花錢(qián)，才能使政府及其工作人員真正歸位到為民服務(wù)的宗旨上來(lái)，從而以理財(cái)?shù)拿裰骰苿?dòng)整個(gè)社會(huì)的民主化。

四、建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的地方干部政績(jī)考核制度。

政治學(xué)理論認(rèn)為，從組織結(jié)構(gòu)上看，政府是一個(gè)典型的官僚制組織，是由那些關(guān)注自己政治生涯和利益的政府官員組成的。政治系統(tǒng)有什么樣的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和考核制度，政府官員就有什么樣的行政理念和行政行為。地方政府官員對(duì)土地財(cái)政的倚重，并不僅僅在于前述的財(cái)稅激勵(lì)，更重要的是通過(guò)地區(qū)間土地財(cái)政的競(jìng)爭(zhēng)，贏得他們?cè)谌纹趦?nèi)的短期政績(jī)，獲得官場(chǎng)上的晉升機(jī)會(huì)。目前，以GDP和財(cái)政收入為主的政績(jī)考核體制，使得地方政府具有實(shí)施“土地財(cái)政”行為的內(nèi)在激勵(lì)。［10］在各地，“大發(fā)展”、“大跨越”、“大開(kāi)發(fā)”、“大變化”等口號(hào)不絕于耳。僅2011年上半年，就有698名違反國(guó)土資源法律法規(guī)的相關(guān)責(zé)任人被移交司法和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究責(zé)任。究其原因，就在于當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地收益的追求心切，對(duì)GDP的器重心切。

（一）建立科學(xué)、全面的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系

中共中央組織部于1998年下發(fā)的 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》和2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》均要求綜合采用各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)全面考核評(píng)價(jià)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部，逐步添加其他指標(biāo) （如綠色GDP、住房保障、地方穩(wěn)定與幸福指數(shù)）于官員問(wèn)責(zé)考核機(jī)制中。但在實(shí)際執(zhí)行中，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)往往還是偏重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這必然會(huì)導(dǎo)致地方政府忽略社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是把財(cái)政收入的增加視為最大動(dòng)力。所以，地方政府最為熱衷于能快速反應(yīng)GDP的基礎(chǔ)設(shè)施投資與大宗項(xiàng)目投資，對(duì)于GDP效應(yīng)差的公共服務(wù)職能則缺乏供給動(dòng)力。因此，要改變那種助長(zhǎng)片面追求GDP增長(zhǎng)速度的政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)和考核評(píng)價(jià)制度，必須加快完善行政績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制、具體辦法?？梢钥紤]在原有的考核問(wèn)責(zé)體系中添加更加綜合的評(píng)價(jià)因素，如官員在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展；協(xié)調(diào)物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和社會(huì)文明建設(shè)方面取得的成績(jī)，特別是科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)治安等方面的業(yè)績(jī)。此外，科學(xué)、全面的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系還應(yīng)該著眼于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期工作情況的考核。既要看到領(lǐng)導(dǎo)干部在某個(gè)時(shí)期工作取得的業(yè)績(jī)，但又不能僅憑一個(gè)方面、一個(gè)任期的工作情況，對(duì)其能力做出全面評(píng)價(jià)。政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的改革將有效引導(dǎo)和督促各級(jí)政府和工作人員樹(shù)立正確的政績(jī)觀。

（二）增加“自下而上”的民主負(fù)責(zé)機(jī)制，用群眾的眼光評(píng)價(jià)政績(jī)

當(dāng)前，一些地方官員中存在著只求上級(jí)滿意不求群眾滿意的錯(cuò)誤政績(jī)觀。要改變這一思路則需要改變?cè)袉我坏摹白陨隙隆钡男姓?fù)責(zé)制，增加“自下而上”的民主負(fù)責(zé)機(jī)制。原有的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)在整體上具有諸多積極意義，但由于缺少制度激勵(lì)，使得地方政府公共服務(wù)職能長(zhǎng)期處于受壓制狀態(tài)。因此，要使其競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容從簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為公共服務(wù)導(dǎo)向，還需增加地方政府向民眾負(fù)責(zé)的制度設(shè)計(jì)才可以充分實(shí)現(xiàn)。要把人民群眾擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量政績(jī)的根本標(biāo)準(zhǔn)。其中，人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，作為人民的代表，應(yīng)對(duì)地方官員的任用發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。只有在官員任用選拔時(shí)真正體現(xiàn)“權(quán)為民所賦”，官員才會(huì)切實(shí)地“利為民所謀”。

地方土地財(cái)政困局不僅是擺在我們面前的一個(gè)經(jīng)濟(jì)命題，在更大程度上還是一個(gè)有關(guān)政治體制改革、行政體制改革的宏大命題。在中國(guó)建設(shè)法治政府的今天，只有依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治國(guó)家對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制原則，清晰地界定政府與市場(chǎng)、公民、企業(yè)以及中央與地方的各種應(yīng)然關(guān)系，加速土地財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的立法監(jiān)督、民主監(jiān)督、人大監(jiān)督，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，才能夠從根本上校正地方政府片面追求土地財(cái)政利益的行為，才能為加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供強(qiáng)大的動(dòng)力和體制保障，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］程瑤.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的土地財(cái)政［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2009，（01）：31.

［2］尹衛(wèi)國(guó).土地財(cái)政再度膨脹 隱憂甚多［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2009，（60）：17；岳桂寧，騰莉莉，王春花.我國(guó)地方政府土地財(cái)政問(wèn)題研究［J］.開(kāi)放導(dǎo)報(bào)，2009，（03）：48；李斌.地方政府舉債已超過(guò)地方財(cái)政收入2倍 多以土地作抵押［J］.新財(cái)經(jīng)，2010，（10）.

［3］吳敬璉，周瑞金.關(guān)于拆遷問(wèn)題的三點(diǎn)意見(jiàn)［N］.南方周末，2009－12－17（F31）.

［4］笑蜀.中國(guó)還處在艱難轉(zhuǎn)型中——吳敬璉訪談錄 ［N］.南方周末，2010－08－11.

［5］黃小虎.土地經(jīng)營(yíng)職能需從政府手中分解［J］.農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2011，（05）.

［6］鄧瑾.成都為何自戒土地財(cái)政之癮［N］.南方周末，2010－12－02（C15）.

［7］儲(chǔ)著勝.中央和地方收入關(guān)系必須調(diào)整［N］.證券時(shí)報(bào)，2010－10－28（A3）；孔善廣.分稅制后地方政府財(cái)事權(quán)非對(duì)稱(chēng)性及約束激勵(lì)機(jī)制變化［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2007，（01）.

［8］儲(chǔ)著勝.中央和地方收入關(guān)系必須調(diào)整［N］.證券時(shí)報(bào)，2010－10－28（A3）.

［9］李文釗.美國(guó)地方政府的財(cái)政［J］.新青年·權(quán)衡，2006，（02）.

［10］杜雪君，黃忠華，吳次芳.中國(guó)土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于省際面板數(shù)據(jù)的分析［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009，（01）.

（責(zé)任編輯：高 靜）

A Study of Administrative Rule of Law on Land Finance

Luo Wenlan

The Chinese－style land finance has endangered the economic safety of the country and hindered the sustainable development of economy and society.Only by clearly defining various ought－to－be relations among the government and the market，the citizen and enterprises，and between the central government and local governments according to the regulations regulating administrative power of a market economy country ruled by law；promoting the transformation of land finance to public finance；enforcing legislation supervision，democratic supervision and the supervision by the National People’s congress and establishing a public－service－oriented achievement evaluation system，can we fundamentally correct the practice of local governments to pursue excessively the benefits of land finance，provide powerful motive power and system guarantee for accelerating the transformation of the pattern of development，and realize sustainable social and economic development.

land finance；administrative rule of law；local government

D922.1

A

1007－8207（2012）04－0028－04

2011－11－18

羅文嵐 （1969—），女，廣西南寧人，廣西區(qū)委黨校、廣西行政學(xué)院法學(xué)部副教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。