□ 牟春野

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)探析

□ 牟春野

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學發(fā)展觀中五個統(tǒng)籌中的一項內(nèi)容。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基石。然而，在實踐中卻存在著許多問題，本文在對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在的問題進行分析的基礎(chǔ)上，提出了提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本公共服務(wù)水平的對策。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；基本公共服務(wù)；科學發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是科學發(fā)展觀中五個統(tǒng)籌 （統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展；統(tǒng)籌人和自然和諧發(fā)展；統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放）中的一項內(nèi)容。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要更加注重農(nóng)村的發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問題，堅決貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展，實行以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

為農(nóng)民提供與城市居民大體相當?shù)墓卜?wù)特別是基本公共服務(wù)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的基本平臺，是消除城鄉(xiāng)社會發(fā)展中的“鴻溝”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的必然要求?；竟卜?wù)的短缺和不均衡將嚴重威脅社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。直接關(guān)系到農(nóng)民生存與發(fā)展現(xiàn)狀，關(guān)系到城鎮(zhèn)化進程的推進和社會的長治久安。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵切入點。

從廣大農(nóng)民的現(xiàn)實需求看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重要的是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)。黨的十六大以來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化得到了大力度的推進，我國農(nóng)村發(fā)生了迅速的變化，我國農(nóng)民獲得了相當多的實惠。目前，我國農(nóng)村潛在的基本公共需求開始成為全面的現(xiàn)實要求。適應(yīng)這個變化，為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務(wù)?，F(xiàn)實多方面的情況表明，基本公共服務(wù)是縮小城鄉(xiāng)實際差距的重要因素，是新階段農(nóng)村反貧困的關(guān)鍵所在，也是全面提高農(nóng)村人口素質(zhì)的路徑依賴。特別是對于縮小貧富差距、實現(xiàn)社會公平有著重要意義。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在的問題

⒈城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展差距明顯。教育差距是城鄉(xiāng)差距的最主要表現(xiàn)。城市教育無論在教育設(shè)施、師資力量、教學水平、圖書資料、教學管理、制度建設(shè)等方面都遠遠高于農(nóng)村。近些年來，雖然國家高度重視農(nóng)村教育，對農(nóng)村教育的投入方面給予了比較大的支持，農(nóng)村教育有了較大的改善，但其仍遠遠落后于城市。目前農(nóng)村還存在教育環(huán)境比較差，教育制度不公平，教師待遇低，師資力量薄弱、流失嚴重，家庭個人教育投入比較少等現(xiàn)象。如重慶市的江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、梁平縣三個地區(qū)每萬人學校分別為1．71所、1．51所、3．47所，每所學校平均覆蓋面積分別為2．57平方公里、3．50平方公里、6．10平方公里，每萬人專任教師分別為69．2名、80．4名、60．4名，每萬人幼兒園分別為1．89所、2．32所、0．72所，這些數(shù)據(jù)顯示出城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展仍然存在較大差距。在三峽庫區(qū)、山地林農(nóng)牧區(qū)，鄉(xiāng)村學校分布稀疏、不均衡，學生居住分散，上下學極度不便。黔江區(qū)的鵝池鎮(zhèn)，幅員面積73．2平方公里，只有中心校3所，村小2所。梁平縣2005年有中小學校346所，2006年有中小學校310所，1年減少10．4%。不少鎮(zhèn)鄉(xiāng)還在進一步對村小學進行撤并。

⒉衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展差距巨大。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，衛(wèi)生醫(yī)療資源布局不合理。絕大多數(shù)衛(wèi)生資源集中在大城市和大醫(yī)院，有些大醫(yī)院在擴大規(guī)模、增加床位和購置高精尖設(shè)備，忽視了合理利用醫(yī)療衛(wèi)生資源和服務(wù)質(zhì)量及效率的提高。而廣大農(nóng)村和城市社區(qū)，特別是中西部農(nóng)村和社區(qū)的基本醫(yī)療衛(wèi)生條件很差，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平差距的拉大使農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題十分突出。重慶市的江北區(qū)、沙坪壩區(qū)與梁平縣每萬人衛(wèi)生機構(gòu)分別為0．717所、1．39所、1．12所， 衛(wèi)生機構(gòu)平均覆蓋面積分別為6．1平方公里、3．8平方公里、18．9平方公里，每萬人床位分別為70．5張、44．37張、12．66張，每萬人衛(wèi)生技術(shù)人員分別為51．2名、44．0名、13．6名，這些數(shù)據(jù)顯示出城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展差距巨大。盡管有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明已實現(xiàn)了每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一所政府舉辦的衛(wèi)生院，村衛(wèi)生室覆蓋率達90%，但少數(shù)較偏遠的村衛(wèi)生室竟設(shè)在了中心場鎮(zhèn)上，導(dǎo)致中心場鎮(zhèn)上醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)密集，而村民就醫(yī)極度不便。

⒊城鄉(xiāng)社會保障差距顯著。我國在建立社會保障制度時似乎更多地強調(diào)了區(qū)別對待，沿襲了計劃經(jīng)濟時代所形成的城鄉(xiāng)迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。在我國城市化進程和社會轉(zhuǎn)軌期，有相當部分社會保障的內(nèi)容將整個農(nóng)村人口排斥在社會保障體制之外。目前，基本社會保障體系的重心仍在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系幾經(jīng)改革，日臻完善，而仍在探索之中的農(nóng)村基本社會保障體制和制度使農(nóng)村居民社會保障水平遠低于城市居民。如社會保險補貼只針對實現(xiàn)再就業(yè)的城鎮(zhèn)失業(yè)人員，就業(yè)困難對象援助也主要是針對城鎮(zhèn)居民等。職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇差距也較大：如重慶市巴南區(qū)城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險最低待遇為每月500元，平均為1500元左右；而城鄉(xiāng)居民參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險最低待遇為每月80元，個人增加繳費后最高待遇為每人每月180元。

城市化的迅速崛起使大批沒有社會保險基金積累的農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后面臨著巨大的沖擊，在城市中又形成新的“二元”結(jié)構(gòu)，帶來新的社會問題。這對農(nóng)民不僅不公平，而且還將制約農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移以及勞動力在不同地區(qū)之間的流動，尤其還制約了農(nóng)村留住和引進建設(shè)人才，因為農(nóng)村的發(fā)展也需要人才支撐。城鄉(xiāng)分割的社會保障體系不但無助于農(nóng)民工問題、勞動力轉(zhuǎn)移問題、新城市化居民問題、農(nóng)村建設(shè)人才引進等問題的解決，反而會加大解決這些問題的難度。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基本公共服務(wù)存在問題的主要原因

⒈國家財政支出有限，農(nóng)村基本公共服務(wù)資金嚴重缺失。提供基本公共服務(wù)是公共財政的重要職責。近年來，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，我國政府加大了農(nóng)村公共服務(wù)資金的投入力度，由此，農(nóng)村公共服務(wù)供給效率得到了提高，供給結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化。與城市相比，農(nóng)村人口更多、幅員更廣、基礎(chǔ)更薄弱、公共服務(wù)需求更大，然而，農(nóng)村財政投入?yún)s較少，與城市相比形成了巨大的反差?？傮w說來，農(nóng)村公共服務(wù)資金投入增長速度仍滯后于總體財政支出增長速度，以重慶市江北區(qū)、沙坪壩區(qū)與梁平縣為例，從2005年到2006年，地方財政支出的增長率，梁平縣為28．46%，沙坪壩區(qū)為36．61%，江北區(qū)為43．24%。2010年比較上年，梁平縣全年使用上級資金增長24．5%，沙坪壩區(qū)增長37．5%，江北區(qū)增長55．0%。

⒉農(nóng)民享有的專項資金分散，使用效率低。在當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍不足的狀態(tài)下，“撒胡椒面”式的平均分配難以體現(xiàn)公共產(chǎn)品集中供給的效率，最終也難以實現(xiàn)分配的公平。一是各級政府部門林立，資金分配渠道分散。二是中央和市級財政各部門在預(yù)算分配上輕重緩急體現(xiàn)得不夠充分，針對性不強。上級民政部門大力支持一些農(nóng)村地區(qū)修建規(guī)模較大的養(yǎng)老福利院，而多數(shù)閑置或轉(zhuǎn)作他用。在分散的小規(guī)模經(jīng)營模式下，種糧直補對調(diào)動種糧積極性作用有限。如果將這些資金集中起來投入到農(nóng)民更急需的道路、衛(wèi)生、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，整體效益將更高。三是各專項經(jīng)費和轉(zhuǎn)移支付資金落實到具體的行業(yè)上和一些的地區(qū)后又進一步在各具體項目上高度分散。每個項目獲得的資金額太小，無法受到基層政府的重視，項目設(shè)計難以體現(xiàn)前瞻性，更難以保障工程質(zhì)量和標準，不僅造成了重復(fù)建設(shè)和資源浪費，且不利于項目資金使用的監(jiān)管，致使資金使用效率極低。

⒊基層政府公共服務(wù)體制不健全，農(nóng)民參與程度低。一是農(nóng)村公共服務(wù)供給大都是由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組織自上而下地進行決策，農(nóng)村居民缺乏對公共服務(wù)需求的有效表達機制，服務(wù)提供缺乏全過程的有效監(jiān)督手段；服務(wù)質(zhì)量缺乏服務(wù)對象的評價，導(dǎo)致服務(wù)要求難滿足，服務(wù)質(zhì)量難保證，服務(wù)效率難提高。二是目前基層政府官員的考核激勵主要取決于領(lǐng)導(dǎo)和上級的認可，而不是取決于公眾的滿意度，加上上級政府考核指標不健全，缺乏基本公共服務(wù)內(nèi)容，造成基層政府注重社會管理，偏愛行政執(zhí)法，輕視公共服務(wù)；對于能增加政績的“硬”服務(wù)，呈現(xiàn)出一種較高的供給熱情。比如對需要達標的廣播電視設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田灌溉設(shè)施建設(shè)、校舍建設(shè)等公共服務(wù)供給嚴重過剩。而提升教師素質(zhì)、醫(yī)生素質(zhì)等沒有進入地方官員政績考核體系或成為不便于考核的“軟”服務(wù)?！俺素斦Y金投入問題之外，鄉(xiāng)村公共服務(wù)面臨的更大尷尬是：“基層政府志不在此”。三是上級政府行政審批項目繁多，上下級政府之間尤其是上級政府部門與下級政府之間權(quán)力配置的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性較差，政府部分相關(guān)職能部門之間不規(guī)范的權(quán)力配置導(dǎo)致權(quán)責不清、互相掣肘，機構(gòu)多、程序多、組織程序不規(guī)范、不透明，嚴重影響了基層政府公共服務(wù)能力的提供。

三、提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基本公共服務(wù)水平的對策

⒈轉(zhuǎn)變政府職能，尊重農(nóng)民意愿，提升農(nóng)民參與度。我國要轉(zhuǎn)變現(xiàn)行“自上而下”單一向度的公共服務(wù)決策機制，盡力培育“自下而上”的公共服務(wù)決策機制，從而實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”雙向互動的決策機制。政府提供的公共服務(wù)是否符合農(nóng)村大部分居民的實際需求，是衡量農(nóng)村公共服務(wù)供給有效性的重要標準。因此，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給改革需要不斷推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，完善農(nóng)村公共服務(wù)投資決策程序，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)投資決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立體現(xiàn)廣大農(nóng)民對公共服務(wù)需求意愿的需求表達機制。農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策過程應(yīng)該建立在農(nóng)民自身積極參與的基礎(chǔ)之上，使農(nóng)民的服務(wù)需求能夠得到充分反映。逐步確立依據(jù)農(nóng)民、農(nóng)村的內(nèi)部需求來決定公共服務(wù)投資范圍和投資方向的制度，建立由內(nèi)部需求決定公共服務(wù)供給的機制。此外，在稅費改革過程中，農(nóng)村公益事業(yè)籌資“一事一議”制度的實施也是農(nóng)民表達公共服務(wù)需求意愿的一種切實有效的方法。因此，變革“自上而下”的供給體制，建立“自下而上”的新供給制度更能體現(xiàn)農(nóng)民的真實需求，使農(nóng)村公共服務(wù)的供給更有效。

⒉改革現(xiàn)行制度，適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)水平提高的需要。一是改革戶籍管理制度，增加農(nóng)民的流動性。進行戶籍制度創(chuàng)新要從兩個方面著手：首先，淡化城市偏向，使戶籍與其所享受的福利待遇逐步分離，削弱其吸引力。然后，加大力度放寬農(nóng)村戶口遷向城鎮(zhèn)的限制，先從小城鎮(zhèn)再到中小城市，最后到大城市，逐步推廣以公民住房生活基礎(chǔ)為落戶標準的戶籍遷移辦法。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度，促進農(nóng)民就業(yè)。明確政府在促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移方面的職能，建立相應(yīng)的機制，完善促進農(nóng)村勞動力自由擇業(yè)體系。規(guī)范農(nóng)民進城就業(yè)的各種制度，取消對農(nóng)民就業(yè)的歧視性政策，依法保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。三是創(chuàng)新土地管理制度，保障農(nóng)民的各項權(quán)益。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，落實農(nóng)村土地管理制度，必須深化我國土地制度的改革。四是拓寬社會保障覆蓋范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度。由于目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會條件相差甚遠，試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的社會保障制度馬上并軌，一下子實行統(tǒng)一的社會保障制度是不現(xiàn)實的。因此，要城鄉(xiāng)分頭推進，創(chuàng)造統(tǒng)一的條件和基礎(chǔ)，然后逐步實行城鄉(xiāng)并軌。五是改革財稅制度，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，改革財稅制度，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給納入各級財政負擔的范圍。

⒊推動社會組織的多元化發(fā)育，拓寬統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的渠道。要充分發(fā)揮組織優(yōu)勢和政策導(dǎo)向的作用，激發(fā)農(nóng)民群眾建設(shè)新農(nóng)村的內(nèi)在動力，引導(dǎo)農(nóng)民自覺投身到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)中去；要充分調(diào)動社會力量參與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵社會資本進入農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)，實現(xiàn)政府與農(nóng)民目標的統(tǒng)一，最大限度地實現(xiàn)主與輔的最佳結(jié)合。如：我國在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)過程中，需要發(fā)揮非政府組織、社區(qū)等在提供公共服務(wù)方面的作用。豐富農(nóng)民的文化生活，提高農(nóng)民的人文素養(yǎng)。在提高農(nóng)民組織化程度、推動農(nóng)村經(jīng)營制度改革的過程中，通過利用農(nóng)村社區(qū)平臺，組織一些社區(qū)活動，向村民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)、經(jīng)濟合作組織管理與協(xié)調(diào)、經(jīng)濟信息咨詢服務(wù)等各方面服務(wù)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。調(diào)動農(nóng)民參加的積極性，逐漸與城市居民融合；鼓勵各個志愿者隊伍走進農(nóng)村，深入農(nóng)戶，為農(nóng)民普及科技知識。在農(nóng)村社區(qū)建立村級公共服務(wù)中心（站），逐步整合政府各類行政資源，引導(dǎo)教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、人口和計劃生育、文化、體育、科技、法律、社會治安、社會保障等公共服務(wù)進入農(nóng)村，健全有效覆蓋、有序參與的農(nóng)村基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為政府公共服務(wù)延伸到農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群眾開展自我服務(wù)提供有效載體，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化。

［1］遲福林：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)［EB/OL］．http：//theory．people．com．cn /GB /49154 /49369 /6655477．html．

［2］劉小玲．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)與完善公共財政制度初探［EB/OL］．http：//www．gdeco．com．cn /content．a(chǎn)sp？id＝208．

［3］江北區(qū)、沙坪壩區(qū)和梁平縣2007年統(tǒng)計年鑒［M］．

［4］趙樹凱．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)—10?。▍^(qū)）20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查［EB/OL］．http：//www．ccrs．org．cn．

［5］城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的成都試驗——發(fā)展實踐、寶貴經(jīng)驗與完善 建 議［EB/OL］．http：//economy．caixin．com/2011－01－25/100220973．html．

［6］謝來位．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的路徑探析——以對重慶市的調(diào)查為例［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2008，（01）．

（責任編輯：高 靜）

On the Basic Public Services of the Urban and Rural

Mu Chunye

Urban and rural development is a scientific concept of development in the five overall．Urban and rural basic public service is the cornerstone of urban and rural development．However，in practice there are many issues on the basis of analyzing the problems of urban and rural basic public services，and countermeasures to improve the level of basic public services，urban and rural development．

urban and rural development；basic public services；scientific development

C916．2

A

1007－8207（2012）03－0077－03

2012－01－20

牟春野（1962—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）副教授，研究方向為公共管理。