□ 夏周青

（中共海南省委黨校，海南 ?？?571100）

社會(huì)管理中的信訪工作法制化建設(shè)和制度化創(chuàng)新

□ 夏周青

（中共海南省委黨校，海南 ?？?571100）

基層社會(huì)管理離不開信訪工作創(chuàng)新。信訪解決糾紛機(jī)制有其合理性，將會(huì)在一定范圍內(nèi)繼續(xù)存在，但這種解決模式不應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)，只能是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種糾紛解決措施。因此，應(yīng)當(dāng)通過信訪本身具有的權(quán)利表達(dá)功能將這些政策性糾紛導(dǎo)入常規(guī)性的糾紛解決渠道，不斷推進(jìn)信訪工作制度化、規(guī)范化和法制化建設(shè)，不斷推進(jìn)信訪工作制度化創(chuàng)新。

基層社會(huì)；信訪工作；法制化建設(shè)；制度化創(chuàng)新

信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的重要渠道，是為人民群眾排憂解難的工作，是人民群眾行使民主權(quán)利的重要途徑，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。從短期看，信訪解決糾紛機(jī)制有其合理性，將會(huì)在一定范圍內(nèi)繼續(xù)存在。從長期看，這種解決模式不應(yīng)當(dāng)是一種常態(tài)，只能是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種糾紛解決措施，應(yīng)當(dāng)通過信訪本身具有的權(quán)利表達(dá)功能將這些政策性糾紛導(dǎo)入常規(guī)性的糾紛解決渠道，如訴訟、仲裁、協(xié)商、調(diào)解等。實(shí)踐表明，基層社會(huì)矛盾的化解離不開信訪工作的創(chuàng)新以及信訪工作制度化、規(guī)范化和法制化建設(shè)的積極推進(jìn)。

一、我國信訪工作邁入了法制化、規(guī)范化軌道

改革開放之初，信訪工作從指導(dǎo)思想到工作機(jī)構(gòu)、工作制度都難以滿足“十年動(dòng)亂”后歷史遺留問題過多的現(xiàn)實(shí)需要。中央根據(jù)當(dāng)時(shí)的形勢和任務(wù)，于1978年9月和1982年2月先后召開了第二次和第三次全國信訪工作會(huì)議，要求各地、各部門進(jìn)一步抓緊落實(shí)黨的政策，解決歷史遺留問題，做好善后工作。

隨著改革開放的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)了許多新情況、新問題。各級黨委、政府與時(shí)俱進(jìn)，不斷推進(jìn)信訪工作制度化、規(guī)范化和法制化建設(shè)。1982年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》。1989年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信訪工作的通知》，明確了新形勢下信訪工作的指導(dǎo)思想、工作任務(wù)和原則方法。1995年10月，中央召開第四次全國信訪工作會(huì)議，提出加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作的措施，強(qiáng)調(diào)信訪工作必須服從服務(wù)于全黨全國工作大局，在正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定三者關(guān)系中發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，國務(wù)院頒布我國第一部信訪工作行政法規(guī)——《信訪條例》，標(biāo)志著信訪工作邁入了法制化、規(guī)范化軌道。

跨進(jìn)新世紀(jì)，社會(huì)上長期積累的深層次矛盾和問題開始顯現(xiàn)，并通過信訪渠道反映出來，人民內(nèi)部矛盾進(jìn)入凸顯期。中央審時(shí)度勢，先后召開第五次和第六次全國信訪工作會(huì)議，明確了“信訪形勢怎么看、信訪工作怎么干”的問題，確立了以中國特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，以服務(wù)黨和國家工作大局為中心，以維護(hù)群眾合法權(quán)益、及時(shí)反映社情民意、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)信訪工作新格局、新秩序、新機(jī)制和制度化、規(guī)范化、法制化的總體工作思路；明確了信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是為人民群眾排憂解難的工作，是黨的群眾工作的重要組成部分；明確了“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的信訪工作原則，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作新格局。各地、各部門深入貫徹落實(shí)中央的決策部署，把信訪工作作為一項(xiàng)政治任務(wù)擺上了更加突出的位置。廣大信訪干部堅(jiān)持從解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，全力解決問題、化解矛盾。經(jīng)過不懈努力，推動(dòng)了信訪形勢的持續(xù)好轉(zhuǎn)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。

2005年1月，國務(wù)院修訂并頒布了新的 《信訪條例》。隨后，國家信訪局制定下發(fā)辦理群眾來信、接待群眾來訪、督查督辦等方面的工作規(guī)則，各地也相繼制定了與之配套的法規(guī)和制度，絕大多數(shù)省份都頒布實(shí)施了信訪工作法規(guī)；60多個(gè)中央和國家機(jī)關(guān)或單位修訂出臺(tái)了信訪工作辦法、規(guī)則，形成了比較完整的信訪工作法規(guī)制度體系，為扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)信訪工作被動(dòng)局面、依法處理信訪問題發(fā)揮了重要作用。2007年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》，實(shí)現(xiàn)了在更高層面對信訪工作的指導(dǎo)，成為信訪工作發(fā)展史上具有里程碑意義的重要文獻(xiàn)。2008年7月，中央紀(jì)委下發(fā)《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》。監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國家信訪局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》，從制度層面強(qiáng)化了信訪工作責(zé)任。這是新中國成立以來第一次就信訪工作責(zé)任追究作出專門規(guī)定。

2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》（以下簡稱 《意見》）等文件?！兑庖姟分赋觯I(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪要及時(shí)就地化解矛盾。推進(jìn)信訪工作重心下移、關(guān)口前移，努力把矛盾化解在基層、把問題解決在當(dāng)?shù)亍ｎI(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的主要方式方法有：⑴公示。各地區(qū)、各部門要根據(jù)實(shí)際情況，采取適當(dāng)方式，在一定范圍內(nèi)對接訪領(lǐng)導(dǎo)干部的姓名、職務(wù)、分管工作以及接訪的時(shí)間、地點(diǎn)、形式等情況進(jìn)行公示，方便信訪群眾了解和參與。⑵接訪。根據(jù)情況可以采取定點(diǎn)接訪、重點(diǎn)約訪和帶案下訪等多種方式進(jìn)行。⑶包案。對群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案，并落實(shí)包掌握情況、包思想教育、包解決化解、包息訴息訪的“四包”責(zé)任制。包案情況要通過適當(dāng)方式予以公開，接受群眾監(jiān)督。⑷落實(shí)。要把領(lǐng)導(dǎo)干部接訪的重點(diǎn)定位在“事要解決”上，努力在“案結(jié)事了”上狠下功夫。要綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)救助以及思想教育等手段，促使問題得到有效解決。領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的基本要求是：⑴熱情負(fù)責(zé)地接待群眾。要帶著責(zé)任和感情耐心聽取來訪群眾的訴求，想方設(shè)法解決群眾反映的問題，做到“件件有著落、事事有回音”，決不能推諉扯皮、敷衍塞責(zé)。⑵認(rèn)真解決突出問題。要抓住重點(diǎn)和關(guān)鍵，著重解決案情復(fù)雜、久拖未決的疑難問題，著重解決責(zé)任主體難落實(shí)、工作難度大的復(fù)雜問題，著重解決涉及政策層面、需要完善相關(guān)規(guī)定的重大利益矛盾和突出問題。⑶嚴(yán)格依法按政策辦事。決不能為求得一時(shí)一事的解決而突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，出現(xiàn)新的問題。⑷及時(shí)就地化解矛盾。要按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的信訪工作原則，強(qiáng)化地方和職能部門的主體責(zé)任，落實(shí)首辦責(zé)任制；夯實(shí)基層基礎(chǔ)，推進(jìn)信訪工作重心下移、關(guān)口前移，努力把矛盾化解在基層、把問題解決在當(dāng)?shù)?。⑸?qiáng)化思想疏導(dǎo)工作。在認(rèn)真解決群眾合理訴求的同時(shí)，要積極引導(dǎo)群眾正確理解黨的方針政策，正確行使公民權(quán)利、履行公民義務(wù)，理性合法地表達(dá)訴求，自覺維護(hù)信訪秩序。

信訪工作的法制化、規(guī)范化路徑是強(qiáng)化思想疏導(dǎo)工作，思想疏導(dǎo)工作做得到位，社會(huì)矛盾的化解就順利，基層社會(huì)的管理就有序。為了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，2011年夏，中共海南省委群眾工作部正式成立，這是全國第一個(gè)省級層面的群眾工作部，海南省信訪局升格為正廳級單位，作為主管全省信訪工作的省政府工作部門，與中共海南省委群眾工作部合署辦公，履行黨的群眾工作和信訪工作雙重職責(zé)。這是行政管理體制改革在海南的“先行先試”，同時(shí)標(biāo)志著我國政府以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作開始進(jìn)入全新的階段，也體現(xiàn)了我國信訪工作的制度化推進(jìn)。

二、當(dāng)前信訪工作面臨的問題

領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪，是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的群眾路線、密切聯(lián)系群眾的具體體現(xiàn)，是正確處理人民內(nèi)部矛盾、提高黨的執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)，對于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，具有十分重要的意義。

當(dāng)前，我國正處在矛盾多發(fā)的特殊社會(huì)發(fā)展階段，信訪總量仍在高位運(yùn)行，深層次的問題不斷產(chǎn)生，不和諧的因素大量存在且解決的難度越來越大。一是信訪主體成分多元化。信訪主體日趨多元化，涉及社會(huì)各個(gè)階層。上訪人員已從以農(nóng)民、下崗職工、企業(yè)離退休人員為主的比較單一的群體，向教師、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部、市民等各類社會(huì)群體轉(zhuǎn)變。二是信訪總量有所下降，但仍在高位運(yùn)行。經(jīng)過各系統(tǒng)、各部門的共同努力，近年來，全國信訪總量呈下降趨勢，但全年如果加上各系統(tǒng)、各部門及縣以下各級機(jī)構(gòu)受理的群眾信訪，數(shù)量更大，而且其中有多年積累的問題，其解決的難度越來越大，新的問題仍在不斷產(chǎn)生，深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn)。三是信訪問題涉及面廣，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。四是信訪形式以走訪為主，過激行為時(shí)有發(fā)生。五是非理性信訪行為已成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要方面。六是從成本上看，政治、經(jīng)濟(jì)、人力成本巨大。各地區(qū)、各部門為了盡快“消腫”，往往會(huì)派出大量人員駐京截訪和接訪。不管上訪者是否有理，只要上訪人答應(yīng)離京，什么條件都盡量滿足。目前社會(huì)上種種情況表明，社會(huì)不和諧因素仍大量存在，有些矛盾還相當(dāng)尖銳和激烈，已成為影響社會(huì)和諧度的突出問題。

上述問題的存在，原因是多方面的，有上訪群眾法制意識(shí)淡薄的原因，也有相關(guān)部門對群眾宣傳教育疏導(dǎo)力度不夠的原因，還有相關(guān)法律法規(guī)欠缺的原因。

因此，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作中，要想妥善化解基層社會(huì)矛盾，首要的是信訪工作創(chuàng)新。

三、信訪工作的七大創(chuàng)新

群眾上訪，很多時(shí)候是因?yàn)檎咧贫ù嬖趩栴}。因此，要想減少上訪，有效化解基層社會(huì)矛盾，科學(xué)地制定政策是第一步。這包括兩層含義：一是制定的政策應(yīng)客觀、中立、平等；二是制定的政策應(yīng)全面、細(xì)致、富有前瞻性，程序科學(xué)，邏輯清晰，無明顯漏洞。有些政策要先在局部進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中不斷完善，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣，同時(shí)信訪工作還要在以下方面不斷創(chuàng)新。

⒈轉(zhuǎn)變理念。之所以有這么多人上訪，是因?yàn)橐恍┑胤秸捌湔賳T缺乏為人民服務(wù)的公仆意識(shí)。有些地方的政府官員對信訪工作不可謂不重視，但他們不是從正面重視并解決群眾反映的實(shí)際問題，而是以穩(wěn)定為名，對群眾上訪橫加阻攔，采取種種方法和手段，把群眾的意見和不滿壓制下來。只要有人上訪，就動(dòng)用警察押回。有些地方把所謂越級上訪作為破壞穩(wěn)定的一個(gè)重大因素，能堵則堵，能壓則壓。

實(shí)現(xiàn)信訪工作創(chuàng)新，要求信訪干部要真正懷著深切的愛民之心傾聽上訪群眾的意愿和訴求，將心比心、設(shè)身處地站在群眾角度換位思考，幫助群眾解決實(shí)際問題。要以對黨和政府負(fù)責(zé)、對人民群眾負(fù)責(zé)、對社會(huì)負(fù)責(zé)的態(tài)度，拿出實(shí)打?qū)?、硬碰硬的舉措，扎扎實(shí)實(shí)地解決信訪問題，力求做到“發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處置得好”。責(zé)任要落實(shí)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要人人抓信訪，堅(jiān)持“一崗雙責(zé)”、“黨政同責(zé)”，不推、不躲，迎難而上，切實(shí)把信訪工作視為己任。此外，還必須解決片面發(fā)展觀、片面政績觀和片面和諧觀的問題。牢固樹立科學(xué)、正確的理念；要促使干部樹立正確的和諧觀，即以競爭和多樣性為基礎(chǔ)的和諧觀，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和人的全面發(fā)展。

⒉暢通渠道。為從源頭上減少信訪問題，要關(guān)口前移、重心下移，加強(qiáng)基層信訪工作，變上訪為下訪，從職工群眾最不滿意的地方抓起。當(dāng)前“微博信訪”類型呈現(xiàn)出多元化趨勢，但主要集中在反映案件處理不公、案件辦理效率低和效果差、司法作風(fēng)問題、司法腐敗、違法征地、強(qiáng)制拆遷等方面。同時(shí)，信訪人為達(dá)到目的極盡所能，往往采取較為極端的方式以引起大家的關(guān)注。針對網(wǎng)民訴求或“微博信訪”，各級信訪干部在思想上一定要高度重視，微博輿情處理部門應(yīng)及時(shí)將相關(guān)問題反饋給各部門，由各部門分別進(jìn)行處理，并將處理意見通過微博、電話、走訪等形式進(jìn)行回饋。

⒊規(guī)范流程。要健全和完善科學(xué)規(guī)范的受理、交辦、督辦、回復(fù)群眾信訪事項(xiàng)的工作規(guī)則和制度，確保信訪事項(xiàng)得到及時(shí)妥善處理。一是及時(shí)公示。要向群眾告知接訪的時(shí)間、地點(diǎn)和形式。二是登記預(yù)約。在信訪局群眾來訪接待室，安排工作人員專門負(fù)責(zé)來訪群眾的登記工作。對登記后的信訪案件進(jìn)行分類梳理，根據(jù)案件性質(zhì)和群眾意愿，及時(shí)安排接訪時(shí)間和接訪領(lǐng)導(dǎo)。三是接前會(huì)商。為保證接訪效果，對登記預(yù)約的信訪案件，由接訪領(lǐng)導(dǎo)召集有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志提前對群眾反映的問題進(jìn)行研究，形成初步答復(fù)意見，避免接訪活動(dòng)流于形式，使接訪過程變?yōu)榻鉀Q問題和做好群眾思想工作的過程，力促“事要解決”。對違反信訪行政條例規(guī)定辦理信訪事項(xiàng)的行為，要加大監(jiān)督力度，限期予以糾正，使信訪工作真正成為維護(hù)人民群眾根本利益的工作。

⒋講究方法。做好信訪工作，方法要講究，堅(jiān)決糾正工作中的簡單粗暴和“冷、橫、硬”等現(xiàn)象。有些地方政府只重視保護(hù)大的投資商的要求和利益，對群眾的困難視而不見，根本不聽取群眾意見。群眾反對，指責(zé)群眾沒有長遠(yuǎn)目光，要求他們經(jīng)受改革陣痛；群眾向上級反映情況，不是耐心說服，認(rèn)真反思，而是以所謂妨害公務(wù)為名，出動(dòng)警察和保安甚至將群眾拘留、判刑，最后導(dǎo)致矛盾無從解決。當(dāng)然，對無理取鬧、違法上訪以及有組織、有預(yù)謀煽動(dòng)群眾鬧訪和嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序、造成惡劣影響的，要依法嚴(yán)厲打擊，決不手軟；對有理由的信訪要依法堅(jiān)決給予迅速解決。

⒌堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)。群眾滿意是檢驗(yàn)信訪工作的標(biāo)準(zhǔn)。群眾反映的問題是否得到了有效解決，要看是否達(dá)到了群眾滿意。辦理信訪事項(xiàng)，如果僅把結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)定位在走完程序、政策答復(fù)和簡單安撫，而不去認(rèn)真解決問題，群眾就不會(huì)滿意。要達(dá)到群眾滿意，在工作中就必須加強(qiáng)對信訪事項(xiàng)辦理情況的督促檢查，通過嚴(yán)格的督查推動(dòng)工作措施的落實(shí)；對當(dāng)事人不滿意、群眾反映強(qiáng)烈的案件要進(jìn)行審查評議，評判是非對錯(cuò)，找出問題癥結(jié)，提出評查意見和責(zé)任追究建議；對已經(jīng)報(bào)結(jié)的事項(xiàng)，要直接回訪當(dāng)事人，了解反映的問題是否得到解決，群眾是否滿意，對群眾不滿意的問題，必須進(jìn)行重新處理。

⒍強(qiáng)化職能。胡錦濤總書記明確指出：“在當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)的情況下，信訪問題是回避不了的，信訪工作必須堅(jiān)持不懈地抓下去?！币虼耍ズ眯旁L工作，必須強(qiáng)化兩方面的責(zé)任，即信訪工作機(jī)構(gòu)的責(zé)任和有權(quán)處理信訪問題責(zé)任機(jī)關(guān)的責(zé)任。同時(shí)，強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)的三大職能：一是暢通和拓寬信訪渠道，二是強(qiáng)化監(jiān)督，三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo)。獎(jiǎng)罰要嚴(yán)明，堅(jiān)持信訪工作一票否決制，對工作有力、有效的要表揚(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)；對推諉扯皮、躲躲閃閃致使問題惡化，影響黨和政府形象的要嚴(yán)肅處理，切實(shí)以良好的精神面貌和扎實(shí)的工作作風(fēng)，進(jìn)一步做好信訪工作。

⒎健全機(jī)制。針對當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的問題及社會(huì)存在的突出矛盾，應(yīng)按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，遵循平等、公正、全面的原則，盡快完善和建立相關(guān)機(jī)制。一要建立排查、預(yù)防預(yù)警的工作機(jī)制，二要建立政策出臺(tái)的穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，三要建立突發(fā)事件處置機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)信訪工作的特點(diǎn)，盡快建立一種以信訪數(shù)量、內(nèi)容、形式為主要參照系數(shù)的社會(huì)和諧度測評體系。建立這種測評體系，不僅有利于量化對一個(gè)地區(qū)及干部的綜合考核，體現(xiàn)考核的科學(xué)性、公正性，而且有利于對一個(gè)地區(qū)的和諧狀況及時(shí)敲響警鐘，使其采取有效措施，妥善化解基層社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

［1］風(fēng)笑天．社會(huì)學(xué)研究方法［M］．中國人民大學(xué)出版社，2005．

［2］俞可平．治理與善治［M］．社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

［3］科塞．社會(huì)沖突的功能［M］．華夏出版社，1989．

［4］劉小冰．國家緊急權(quán)力制度研究［M］．法律出版社，2008．

（責(zé)任編輯：高 靜）

Petition Work of Building the Legal System and the Institutionalization of Innovation in the Social Management

Xia Zhouqing

The grass－roots social management can not be separated from the petition work innovation．Petition dispute resolution mechanism has its own rationale，and will continue to exist within a certain range，but that solution mode should not be a normal，only during the social transformation of a dispute resolution measures．Therefore，should the petition itself has the right to express these policy disputes into conventional dispute resolution channels and continuously push forward the petition work institutionalization，standardization and building the legal system，and continuously push forward the petition to institutionalize innovation．

grass－roots society；petition work；building the legal system；institutionalized innovation

D632．8

A

1007－8207（2012）03－0060－04

2012－01－08

夏周青 （1957—），男，海南東方人，中共海南省委黨校新東方雜志社編輯部主任，研究方向?yàn)榫庉嫵霭鎸W(xué)、社會(huì)學(xué)。