□ 李巍

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

社會管理創(chuàng)新與公共服務體系建設研究

□ 李巍

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

目前，我國正處于 “黃金發(fā)展期”與 “矛盾凸顯期”， 如果不能很好地解決發(fā)展過程中積累的各類社會矛盾和問題，勢必會嚴重阻礙經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，我們要加強和創(chuàng)新社會管理，加快政府對社會的管理由統(tǒng)治型行政向服務型行政轉變。本文闡明并厘清了社會管理和公共服務的內(nèi)涵及其二者的關系，分析了我國社會管理和公共服務的現(xiàn)狀及存在的問題，并在此基礎上提出了社會管理與創(chuàng)新公共服務體系建設的對策。

社會管理；公共服務；公共服務供給

當前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革開放的深入推進，都需要有充分的社會活力和穩(wěn)定、和諧的發(fā)展環(huán)境做支撐，而這些條件的產(chǎn)生又都依賴于加強和創(chuàng)新社會管理。提高我國社會管理科學化水平的關鍵是解決好社會公共服務體系建設的問題。在我國，社會管理不論采取何種形式，政府都要起到主導作用，政府只有通過構建完善的社會公共服務體系，才能“綱舉目張”地推動社會管理創(chuàng)新的各個方面。公共服務是社會發(fā)展的基礎性要素，也是加強和創(chuàng)新社會管理的前提和條件。只有以完善的社會公共服務體系為基礎，才能進一步提高社會管理的科學化水平。

一、社會管理與公共服務的基本內(nèi)涵

所謂社會管理，就是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織和社會事務，培育合理的現(xiàn)代社會結構，調(diào)整社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，創(chuàng)造經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。在任何國家，一個穩(wěn)定、和諧與發(fā)展的社會都離不開有效的社會管理。通常情況下，社會管理包括兩類：一類是政府對有關社會事務進行規(guī)范和制約，即政府社會管理。政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務實施的組織化活動；另一類是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理?，F(xiàn)代社會管理是政府干預與協(xié)調(diào)為主導、非營利組織為中介、基層自治為基礎、公眾廣泛參與的互動過程。

所謂公共服務，就是提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。

二、社會管理與公共服務的關系

社會管理和公共服務既是統(tǒng)一的，又是有所區(qū)別的，兩者互為前提，相兼互補，公共服務是基礎，社會管理為保障。社會管理雖然有控制和監(jiān)管的一面，但最終的目的還是為了給社會提供更多的服務，服務是根本。

首先，從基本特點看，社會管理主要體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理整合性的特點，也就是說，社會管理是一種綜合的、多元的管理，是包括政府組織和非政府組織在內(nèi)的各種社會主體的互相配合與合作的結果。而公共服務則主要體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理公眾性的特點；其次，從核心內(nèi)容看，社會管理主要體現(xiàn)在規(guī)范性上，主要管理和規(guī)范各種社會事務，包括社會公眾、社會穩(wěn)定、社會治理，而公共服務主要是提供和滿足公共需求的服務，包括公共設施、公共事業(yè)、公共信息等；再次，從行為模式看，社會管理主要是以行政強制為基礎，以法律、法規(guī)為保障對社會進行調(diào)整和約束，強調(diào)政府履行義務，突出政府主導、主動作用，而公共服務以合作為基礎，強調(diào)公民權利。

三、當前我國社會管理和公共服務的現(xiàn)狀及存在的問題

改革開放以來，我國政府高度重視社會管理和公共服務，在控制人口增長、減少貧困、普及教育、衛(wèi)生保健、環(huán)境保護等方面取得了顯著成就，按照世界銀行的劃分標準，中國已經(jīng)由低收入國家躍升至世界中等偏下收入國家行列。我國的社會管理和公共服務水平也達到了中下等收入國家水平。但是，從總體上看，目前我國政府社會管理和公共服務還不適應市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的要求，存在著許多亟待解決的突出問題。

（一）“管理就是服務”的社會管理理念淡漠

在傳統(tǒng)的社會管理中，政府扮演著全能角色，對社會公共事務采取大包大攬的做法，效率與效益低下，許多社會事務既管不了也管不好，社會矛盾糾紛和群體性事件仍然大量存在。雖然“管理就是服務”的社會管理理念已經(jīng)不是什么全新的社會管理理念，但直到今天，在我們廣大的社會管理機構和人員中，“管理就是服務”的社會管理理念仍然相當?shù)?，這無疑會對社會管理實踐產(chǎn)生極其重要的影響。世界銀行的報告指出，“一個有效的政府對于提供物品和服務（以及規(guī)則和機構）是必不可少的，這些物品和服務可以使市場繁榮，使人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府，不論是經(jīng)濟的還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的?！保?］可以說，擁有一個有效的政府，這是一個國家公民的福氣，政府只有提供高質(zhì)量的公共服務，才能夠有效地處理各種沖突和糾紛；否則，會導致社會矛盾重重，犯罪頻發(fā)，當然也就談不上發(fā)展了。

（二）社會管理滯后，公共服務供給總量不足

政府在一定程度上仍然存在著重視經(jīng)濟增長、忽視社會事業(yè)發(fā)展等問題，社會結構的調(diào)整落后于經(jīng)濟結構的調(diào)整，教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會公共事業(yè)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，突出表現(xiàn)在社會安全網(wǎng)建設較慢，社會保障覆蓋面和公共衛(wèi)生覆蓋面較低。

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會的公共服務需求日益擴大。在市場上實物產(chǎn)品大量過剩的同時，公共服務供給卻嚴重不足。因此，在城鄉(xiāng)不同程度出現(xiàn)了就業(yè)難、看病難、上學難、停車難等民生問題。2010年，我國人均國民收入達到4000美元，按世界銀行的分類標準，我國已進入中上收入國家行列，我國人民群眾的社會公共需求將出現(xiàn)總量上升、質(zhì)量提高、需求多元的特點，這就要求政府增加公共服務總量、提高公共服務質(zhì)量、擴大公共服務覆蓋面。根據(jù)亞行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前，中國教育、衛(wèi)生、社會保障等公共方面的開支僅相當于GDP的6%，而發(fā)達國家該比重高達28%。顯然，當前我國公共服務供給的總量存在嚴重不足。

（三）公共服務的供給模式單一，效率不高

政府在公共服務領域內(nèi)占據(jù)著主導地位，承擔著絕大多數(shù)的公共服務職能。由政府供給公共服務，有其自身的必要性和獨特優(yōu)勢。政府有雄厚的經(jīng)濟實力作為依托，可以有效地提供公共服務，承擔起那些投入大收益低、私人部門不愿提供的項目，如保護空氣和水的清潔。一些特殊領域，如電力、鐵路、民航、供水等關系國計民生的公共服務，必須由政府提供，私人機構由于具有追逐利益性的特征，會使此類公共服務的提供無法得到保障。政府作為主要提供者可以更加有效地兼顧社會公平，防止個人利益的受損，有助于維護社會的穩(wěn)定。但這種單一主體提供公共服務的模式仍存在著不可避免的弊端：首先，由于政府在公共服務領域中過于強勢，而市場中的其他組織與其相比缺乏強有力的競爭，因而在沒有任何外部動力和刺激的情況下，政府提供公共服務時就會存在效率低下，不計成本，缺乏創(chuàng)新等問題。其次，公共資源易被獨家壟斷，服務態(tài)度差，難以滿足個性化、多元化的公眾需求，這些問題的存在既影響了政府形象，也造成了公共資源的浪費。再次，阻礙了社會中介組織的發(fā)展壯大。政府過多地包攬了公共服務，極易造成個人對政府的過分依賴，由此也抑制了社會中介組織或第三部門的發(fā)展。

（四）政府存在自利性，公共服務供給質(zhì)量不高

“所謂政府的自利性是指政府并非總是為著公共目的而存在，政府在公共目的的背后隱藏著對自身利益的追求，這一特性稱為政府的自利性?！保?］在現(xiàn)實中，政府往往具有雙重屬性，一方面要對社會公共事務實施管理，另一方面還要為政府組成人員或自身內(nèi)部組織的生存和發(fā)展謀求有利條件。同樣的道理，政府在所采取的社會管理手段中，不可避免地存在自利性傾向。眾所周知，政府本身是沒有利益而言的，但并不代表政府的組成人員（政治家和政府官員）和組成部門沒有利益，而且這種利益是依賴于政府的強制力來實現(xiàn)的。政府自利性的負面效應是不可忽視的。如工程建設項目缺乏嚴格科學的論證和管理，“政績工程”、“獻禮工程”、“豆腐渣工程”在一定程度上還存在；官僚作風、形式主義等影響了政府形象，降低了政府公共服務質(zhì)量。

（五）社會管理缺乏監(jiān)督，公共服務供給結構失衡

我國政府在社會管理過程中，因缺少公眾在公共服務供給中的參與和監(jiān)督，導致有限的公共服務供給結構失衡。首先，許多現(xiàn)代社會所需要的政府服務未能及時跟上，如老齡人口服務、流動人口服務、農(nóng)村公共服務、就業(yè)服務、貧困群體服務、法律服務等都存在著一定程度的缺位現(xiàn)象。而同時又存在著盲目擴建公共服務項目的問題，如，有的一味地擴大政府直接投入，因超出政府財力所及，造成騎虎難下的局面；有的為了快出政績，大舉興建超出本地財政能力的政績工程，資金不夠就想方設法集資攤派，征收稅費，借貸挪用。其次，東部地區(qū)經(jīng)濟條件較好，資源充足，公共服務的數(shù)量和質(zhì)量比較高；而中部和西部的一些地方由于資源條件落后，底子較差，公共服務的供給呈現(xiàn)出短缺的態(tài)勢。再次，對農(nóng)村和弱勢群體的公共服務不到位，對農(nóng)民的公共服務水平大大低于對城市居民的公共服務水平。部分農(nóng)村地區(qū)由于公共服務嚴重短缺，出現(xiàn)了因教育返貧和因生病返貧的問題。

四、創(chuàng)新社會管理，完善公共服務體系建設的對策

（一）轉變社會管理理念，強化公眾服務導向

改變政府社會管理理念的首要選擇就是強化公眾服務導向。強化公眾服務導向，就是公共服務提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變的一個根本選擇，也是政府與社會之間正確關系的體現(xiàn)。政府不再是凌駕于社會之上的封閉官僚機構，而是以公眾服務為導向、積極回應公眾需求的開放式、互動式的政府。具體做法包括：第一，在管理活動中，政府不僅要循著命令鏈對上級負責，還應當更多地對公共服務對象負責；關心顧客，特別是保證弱勢群體的基本生活。第二，努力提高公共物品和公共服務的質(zhì)量。政府需要主動了解公眾需求，測評公眾滿意度，并建立有關了解民意、公眾參與決策的渠道以及制定相應的規(guī)則和程序，以提供公眾滿意的公共物品。第三，政府公共服務應當以社會大眾的評價為主，以服務對象的評價為主，要加大公眾影響比重，對直接提供公共服務的公務員，在考核上也應當加上公眾評價這項內(nèi)容，并根據(jù)評估結果進行獎懲。以上這些做法核心的內(nèi)容就是為顧客提供服務，讓顧客滿意。在創(chuàng)新社會管理、重塑公共服務理念的進程中，必須要堅持“以人為本”這個根本原則，使全體人民都能公正、公平地分享、共享到經(jīng)濟進步和社會發(fā)展帶來的成果。因為“以人為本”既是社會管理的要求，也是公共服務的本質(zhì)內(nèi)容。

（二）合理劃分財政支出，加大公共服務投入力度

合理安排公共財政的支出結構，加大對公共服務的投入力度。從橫向看，我國政府由于長期重視經(jīng)濟發(fā)展，使得經(jīng)濟性職能的比重過高，社會性職能的比重偏低。要加強社會管理，就要逐步降低基礎性和經(jīng)濟性服務的支出比重，大幅度提高社會保障、教育、基礎設施、環(huán)境保護等社會性公共服務的支出，促進經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。從縱向看，我國各地方政府財力有限卻承擔著核心公共服務的支出，不堪重負。因此，中央政府必須承擔起提供核心公共服務的責任，大幅度增加中央政府對社會保障的支出，適當增加對公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生的支出。各級地方政府則應根據(jù)地區(qū)財力的不同承擔不同的支出責任，如較發(fā)達地區(qū)可以提高公共服務的供給水平，中央政府必須加大對不發(fā)達地區(qū)的轉移支付力度，尤其要加大農(nóng)村地區(qū)基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的支出比重，讓不同地區(qū)的公共服務水平都能達到全國最低標準。

（三）培育社會自治力量，推進公共服務的社會化

社會管理創(chuàng)新要實現(xiàn)政府對社會單向度的管控向政府與社會對社會公共事務管理的合作治理轉變。公共服務供給合作治理模式強調(diào)社會力量的參與，強調(diào)政府公共管理職能向社會組織的轉移。此外，我國政府與社會關系的重大變化，公共服務供需矛盾的日益突出，要求盡快改變以政府為唯一中心的公共服務供給模式，逐步建立起政府、企業(yè)和社會力量共同提供公共服務的“多中心”供給模式。因此，政府要有意識地培育一些社會中間組織，提高整個社會的組織化程度，擴大社會的自我管理范圍，從而促進政府與社會之間關系的改善。首先，政府必須積極培育各種民間社團，即積極培育各種帶有自治性、自主性的社會組織。市場經(jīng)濟體制下，各種社會組織不是附屬于政府的準政府組織，而是應該獨立于政府行政控制之外的市場主體，因此，應該落實各種社會組織的經(jīng)營和管理自主權，確保各種社會組織在法律范圍內(nèi)享有較為廣闊的自主活動領域。其次，政府應樹立平等觀念。政府也是社會中的一個組織，應該注重與其它社會主體的協(xié)同合作。政府不應該是一個高高在上的統(tǒng)治者，也不是新公共管理所說的掌舵者，而應該是促進各主體間協(xié)同合作的催化劑和粘合劑，。

公共服務產(chǎn)品的提供不再由政府獨自承擔，許多非政府組織可以成為公共服務和公共產(chǎn)品的提供者，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務的社會化。同時將需要由政府承擔的職能轉移給各種社會組織，通過提供資助補貼、減免稅收等優(yōu)惠方式，引導非營利性組織提供某些公共服務項目。

（四）引入市場競爭機制，實行公共服務的市場化

通過引入市場競爭機制提高政府服務效能，是現(xiàn)代政府公共服務改革的趨勢。即在社會公共服務領域適當引入市場競爭機制，利用市場主體和市場力量來執(zhí)行和運營某些公共服務項目，并利用市場競爭壓力，降低服務成本，提高服務質(zhì)量。當然，僅僅將提供公共服務的責任由政府轉移到私營部門，不一定能夠提高效率。也就是說，真正的問題是服務提供者之間是否存在競爭，而不在于服務到底是由政府部門還是民營部門提供。這就需要成立多家競爭性的服務供給機構，打破傳統(tǒng)劃片服務的方式，通過市民在市場上行使自由選擇權即“用腳投票”，使公共利益得到滿足和實現(xiàn)。此外，作為市場機制的一種特例，“合同出租”或“外判服務”已成為日益看好的服務供給方式，即政府在對公共服務項目進行分析、比較和選擇的基礎上，將一些服務項目以出租合同的形式承包給富有責任感、冒險精神和創(chuàng)新精神的私營組織或社會團體來提供，從而達到低成本、高效益的服務目標。

（五）建立健全公民參與機制，實現(xiàn)公共服務的民主化

政府提供公共服務的目的是最大限度地滿足公眾的社會需求，因此，完善政府的公共服務職能就必須以社會公眾的需求為導向，鼓勵公民積極參與到對社會管理的監(jiān)督當中，以保證政府公共服務的有效提供。首先，引入公民參與機制，把政府決策建立在民主化的基礎上。公共服務的供給必須建立在公民和社區(qū)團體之間的利益充分協(xié)商和協(xié)調(diào)，進而創(chuàng)建了共同價值觀的基礎上。可以說，讓政府的社會管理在合理合法的范圍內(nèi)得以高效實現(xiàn)的條件之一，就是引入公民參與機制。要廣泛征求公民的意見，深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，推進政府決策的科學化、民主化，切實提供真正滿足公眾需求的公共產(chǎn)品和服務。其次，努力拓寬公民參與的途徑。充分借助現(xiàn)代電子技術，實現(xiàn)網(wǎng)絡時代下公民參與渠道的立體化、多樣化，構建高效、便捷、透明的公民參與網(wǎng)絡。再次，完善社會利益的溝通協(xié)調(diào)機制。政府在供給公共服務之前，必須得到社會的廣泛同意。也就是說，公民需要哪些服務，這些服務應該怎樣供給，都必須經(jīng)過公民的廣泛探討而確定。在政府與公民發(fā)生矛盾和利益沖突時，政府作為推進社會和諧的主導力量，只能采取公共性的辦法，在合法化、規(guī)范化的制度框架內(nèi)，通過政府與公民間平等的對話、溝通，并采取協(xié)商、解釋、勸說的方式來加以解決。

（六）統(tǒng)籌公共服務制度規(guī)劃，推進公共服務的均衡化

完善政府社會管理服務體系，需要有統(tǒng)籌公共服務的制度規(guī)劃。我國公共服務體系建設是一項龐大的系統(tǒng)工程，要順利推進，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，從制度層面出發(fā)，注重不同制度安排之間的聯(lián)系，找準切入點，實現(xiàn)重點突破，提升整個公共服務的供給水平。

⒈建立公共服務體制必須考慮優(yōu)先次序，實現(xiàn)重點突破。從城鄉(xiāng)二元結構體制來看，公共服務體制建設應該以農(nóng)村公共服務體制建設作為突破口。農(nóng)村公共服務體制的建立是我國公共服務體制建立和完善的重點和切入點。原因在于，第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺程度最嚴重，農(nóng)民在這方面的要求也最強烈；第二，農(nóng)村情況很復雜，自然狀況差異甚大，為我們采取多種模式提供了契機；第三，各級政府對農(nóng)村的投入將逐步增加，為建立農(nóng)村公共服務體制提供了物質(zhì)條件；第四，后農(nóng)業(yè)稅時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，為建立農(nóng)村公共服務體制提供了組織保障。此外，在建立農(nóng)村公共服務體制過程中，改善農(nóng)民的就業(yè)狀態(tài)是下一步為農(nóng)村提供公共服務的最大挑戰(zhàn)。這包括：一是為農(nóng)民提供平等的就業(yè)機會，二是提高農(nóng)民的就業(yè)能力，三是提供更多的就業(yè)崗位。在此基礎上，應該考慮率先恢復農(nóng)村最低生活保障制度與建立農(nóng)村社會救助制度。

⒉從公共服務種類和構成來看，應該首先解決社會成員最急需的公共服務供給問題。必須把提供基本公共產(chǎn)品作為建設公共服務型政府的關鍵，加大對公共服務指標在政府業(yè)績考核中的權重，這些指標主要集中于就業(yè)、義務教育、公共醫(yī)療、社會保障、公共安全等。公共產(chǎn)品的供給主要包括扶貧、就業(yè)、教育、衛(wèi)生與養(yǎng)老等。

⒊從地區(qū)差異來看，要突出解決中西部和貧困地區(qū)的公共服務供給問題。我國公共服務供求矛盾在不同地區(qū)、不同人群等方面的表現(xiàn)并不一致。例如中西部的矛盾比東部地區(qū)突出。目前，在地區(qū)間的差距日益擴大的情況下，應當充分估計公共服務均等化在緩解地區(qū)間差距中的積極作用。要把建立中西部的公共服務體制作為西部大開發(fā)的重要任務，把建立貧困地區(qū)的公共服務體制作為扶貧攻堅的重點。

［1］沈榮華．提高政府公共服務能力的思路選擇［J］．中國行政管理，2004，（01）：29－31．

［2］祝靈君，聶進．公共性與自利性：一種政府分析視角的再思考［J］．社會科學研究，2002，（02）：7－11．

（責任編輯：牟春野）

Social Management Innovation and Public Service System

Li Wei

A long time，by virtue of mandatory public authority，always assume the role of the “rulers” in the social management．With the economic and social development，China is in a “golden development period” and “contradictions of prominent”，if not a good solution to all kinds of social contradictions and problems accumulated in the development process is bound to be a serious impediment to coordinated economic and social development．Therefore，we must strengthen and innovate the public administration，government management of society by the rule of administrative services administrative is an inevitable historical development．In this paper，the introduction of social management and public service content and relationships on the basis of analysis of social management and public services and problems and propose innovative social management，and improve the suggestions of the public service system．

social management；public service；supply of public services

C916．2

A

1007－8207（2012）03－0048－04

2012－01－08

李巍 （1982—），女，山東蓬萊人，中共煙臺市委黨校行政管理教研室助教，研究方向為行政管理。

本文系山東省軟科學計劃項目“‘十二五’時期山東社會管理創(chuàng)新研究”的子課題，項目編號：2011kRGB3056。