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        中央預算是怎么“算”的

        2012-12-22 15:51:58王紅茹方寧
        人民周刊 2012年4期
        關鍵詞:李燕花錢財政部

        ◎王紅茹 方寧

        “頭戴三尺帽,攔腰砍一刀”

        “頭戴三尺帽,攔腰砍一刀”,是業(yè)內對我國政府預算編制規(guī)律的形象描述。

        “部門往上報預算,不能實打實地去報,比如有一些人不知道價格是多少,就會去淘寶等網(wǎng)站上搜,但淘寶上的價格肯定比最后政府采購買單的價格要低。因為中間或多或少都會因為增加環(huán)節(jié)而增加成本。所以,人們做預算時就會在淘寶價格的基礎上高估一些,這就叫‘頭戴三尺帽’?!倍啻螀⑴c政府預算課題研究的國家行政學院研究員胡仙芝介紹說。

        而“攔腰砍一刀”,據(jù)胡仙芝介紹,就是“在預算審批的過程中,財政部或其他審批部門往往給中間砍一刀,比如,你提出的18萬預算只給10萬”。

        為提高財政資金分配和使用的規(guī)范性、安全性和有效性,我國從編制2000年預算起,開始實行細化部門預算編制管理模式。中央財經(jīng)大學財政學院副院長李燕介紹,中央部門預算采取自下而上的編制方式,編制程序實行“二上二下”的基本流程。

        中央部門編報部門預算建議數(shù),簡稱“一上”。編報部門預算要從基層預算單位編起,層層匯總,由一級預算單位審核匯編成部門預算建議數(shù),上報財政部。

        財政部下達部門預算控制數(shù),簡稱“一下”。財政部對各中央部門上報的預算建議數(shù)審核、平衡后,匯總成中央本級預算初步方案報國務院,經(jīng)批準后向各中央部門下達預算控制限額。

        各中央部門根據(jù)財政部下達的預算控制限額,編制部門預算草案上報財政部,簡稱“二上”。各部門調整單位的預算,“不能突破這個預算數(shù)”。財政部批復部門預算,簡稱“二下”。

        財政部在對各中央部門上報的預算草案審核后,匯總成中央本級預算草案和部門預算草案,報經(jīng)國務院審批后,提交全國人民代表大會審議,并在人代會批準預算草案后一個月內向中央部門批復預算,各中央部門應在財政部批復本部門預算之日起15日內,批復所屬各單位的預算,并負責具體執(zhí)行。

        據(jù)知情人士透露,一般每年底到次年初,是財政部就中央部門預算跟全國人大進行溝通、協(xié)調的時間。在次年召開的全國兩會上,經(jīng)全國人大審批通過。之后,財政部再批復到中央部門,中央部門再批復到它所屬的各級單位?!斑@個流程走完后,中央部門四五月份就要準備編下一年度的預算了。六七月份正式開始新一輪的預算編制?!?/p>

        預算執(zhí)行為何總是“前慢后快”?

        據(jù)了解,我國預算年度采用的是公歷年制,即從每年的1月1日至12月31日。這意味著,各級政府部門新一年度的財政活動從元旦開始,但新一年度的預算草案卻要等到3月份前后召開的各級人代會通過以后才能作為法定的執(zhí)行依據(jù)。

        也就是說,在每一個預算年度中,有3個月的時間,政府進行財政活動沒有法律依據(jù),處于無“計劃”狀態(tài),只能按上年基數(shù)進行。據(jù)此,有學者認為,這無疑增大了預算的隨意性和暗箱操作的可能性,降低了透明度。

        但中央財經(jīng)大學財政學院副院長李燕認為,這一說法不完全正確,她說:“我國現(xiàn)行預算法對此有規(guī)定,即在預算年度開始后,預算草案被批準前,政府可先按照上年同期的預算支出數(shù)額安排支出,預算經(jīng)人大批準后再按照批準的預算執(zhí)行。這里的‘上年同期預算支出數(shù)額’是指安排用于部門單位的人員經(jīng)費、業(yè)務經(jīng)費等保證政府部門正常運轉的必須的支出。但如果是新增的項目開支,則是要等人大審批完以后才能進入預算的執(zhí)行階段?!?/p>

        學者的爭議則在于我國目前采取的“基數(shù)預算”模式。

        在過去的很長時間里,我國一直實行傳統(tǒng)的“基數(shù)預算”。在這種模式下,每一年的預算編制都會參考前一年度的預算申報和執(zhí)行情況,一般是在上一年撥款的基礎上增加一定的數(shù)額,如果執(zhí)行有結余,結余全部上繳。不允許上一年沒用完的預算留到下一年,因此一些預算單位就會想著在要求的時間節(jié)點前、在有限的時間里全部花完。

        胡仙芝表示,從歷年預算執(zhí)行情況看,財政支出進度均呈“前低后高”走勢:一季度各月支出進度較慢,二、三季度逐步回升,第四季度則進一步加快。

        媒體近期連番報道政府部門臨近年底突擊花錢,似乎在印證著每年預算執(zhí)行“前慢后快”的規(guī)律。然而,從預算的審批程序上,似乎決定了“年底突擊花錢”不可避免。

        李燕的分析頗有道理:“全國人大3月份審批完預算之后,還有一個往下批復的過程。就中央預算來說,財政部要批復到各主管部門,主管部門再批到各預算單位,這樣小半年的時間就過去了。而一些新增項目支出要等預算批復了才能花這個錢,很可能就進入到下半年了,這樣就會使一些資金支付延后?!?/p>

        除此以外,李燕認為,還有其他的因素會導致財政資金的延遲支出,比如近年來為了規(guī)范財政收支行為的一些措施,如國庫集中收付制度、政府采購制度等,增加了財政資金支付審批流程。再如政府集中采購的大型設備,但貨到前或確保質量前先不付款等,加上我國現(xiàn)行預算會計采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制而非權責發(fā)生制,也會導致財政預算的實際支出有所滯后。

        “作為預算部門,也的確存在著在一年整個狀況沒有特別明朗之前,不敢把錢花得太過,畢竟不知道后面還會有什么事情發(fā)生。所以,預算執(zhí)行中有這樣一句老話:‘八月十五放光明’?!崩钛嗾f。

        “意思是說,到了下半年,這一年的工作打算和經(jīng)費情況基本已經(jīng)明朗,可能才敢花錢。所以在預算執(zhí)行過程中,都會形成年內‘前低后高’的規(guī)律?!焙芍フJ為,要破除這個規(guī)律,除了社會上反映強烈的社會監(jiān)督和財政監(jiān)督之外,更重要的是建立相對規(guī)范靈活的預算調整制度,或者建立預算節(jié)約獎勵制度,以便有效地遏制年底突擊花錢的特殊現(xiàn)象。

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