王冰

（西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院，西安710061）

我國“三網(wǎng)融合”的現(xiàn)狀、存在問題及對策探討

王冰

（西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院，西安710061）

“三網(wǎng)融合”是我國發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)的重要步驟，推進(jìn)“三網(wǎng)融合”是黨中央、國務(wù)院做出的重大戰(zhàn)略部署。從“三網(wǎng)融合”試點開展以來的情況看，電信、廣電雙向進(jìn)入業(yè)務(wù)模式以及監(jiān)管、執(zhí)行等方面仍存在不少問題，為此，有必要從“三網(wǎng)融合”模式創(chuàng)新、雙向進(jìn)入實現(xiàn)突破、融合統(tǒng)一監(jiān)管等方面探尋推進(jìn)“三網(wǎng)融合”健康發(fā)展的方案，進(jìn)而尋求實現(xiàn)廣電服務(wù)和通信、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的有效融合之路。

“三網(wǎng)融合”；資源共享；制度障礙；對策

“三網(wǎng)融合”又叫“三網(wǎng)合一”，是一種廣義的說法，是指電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)合并為一個網(wǎng)絡(luò)，同時實施業(yè)務(wù)應(yīng)用融合，業(yè)務(wù)層上互相滲透和交叉，可以互聯(lián)互通；應(yīng)用層上趨向使用統(tǒng)一的IP協(xié)議，形成無縫覆蓋；行業(yè)管制和政策方面也逐漸趨向統(tǒng)一，從而向公眾提供多樣化、多媒體化、個性化服務(wù)。實施三網(wǎng)融合能夠破除行業(yè)壟斷，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享，避免重復(fù)建設(shè)，從而更有效地利用資源、節(jié)約成本，同時也將促進(jìn)行業(yè)內(nèi)企業(yè)的合作和良性競爭。三網(wǎng)融合對繁榮文化產(chǎn)業(yè)、提高國家信息化水平、促進(jìn)工業(yè)化與信息化融合具有重要的戰(zhàn)略意義，已經(jīng)成為國際信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大趨勢。

2010年1月13日，溫家寶總理主持的國務(wù)院常務(wù)會議上決定加快推進(jìn)三網(wǎng)融合，提出三網(wǎng)融合工作分兩個階段推進(jìn)，目標(biāo)是“全面實現(xiàn)三網(wǎng)融合發(fā)展，普及應(yīng)用融合業(yè)務(wù)，基本形成適度競爭的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)格局”，這充分表明了我國為適應(yīng)三網(wǎng)融合的發(fā)展趨勢，加快推進(jìn)三網(wǎng)融合的決心。自2010年7月公布首批三網(wǎng)融合試點12個城市，到2011年12月31日公布天津、重慶、寧波等城市以及22個省會城市和其他17個城市的第二階段試點地區(qū)(城市)名單，我國三網(wǎng)融合一路走來，可謂艱難前行。2012年是國務(wù)院常務(wù)會議決定推進(jìn)三網(wǎng)融合的第三個年頭，也是第一階段試點的總結(jié)之年，對我國三網(wǎng)融合發(fā)展現(xiàn)狀客觀分析和總結(jié)，對更好地推進(jìn)這項系統(tǒng)工程具有重要意義。

一、我國“三網(wǎng)融合”的發(fā)展現(xiàn)狀

為了促進(jìn)三網(wǎng)融合的發(fā)展，我國從2010年10月開始在一些城市進(jìn)行三網(wǎng)融合工作試點。目前，雖然三網(wǎng)融合在整體上仍有一些關(guān)鍵性問題還沒有解決，但已經(jīng)取得了重要的進(jìn)展。

1．“三網(wǎng)融合”業(yè)務(wù)快速發(fā)展，服務(wù)內(nèi)容更新快。近幾年，廣電、電信部門和網(wǎng)絡(luò)視頻企業(yè)在技術(shù)應(yīng)用和服務(wù)模式上不斷創(chuàng)新，提供多種多樣的視頻節(jié)目，開發(fā)增值服務(wù)項目，很大程度上滿足了人們不斷增長的精神文化和信息需求。如陜西電信與陜西文化廣播影視集團(tuán)合作，為數(shù)字電視用戶先后推出了高清頻道收看、高清視頻點播、遠(yuǎn)程教育資訊、在線游戲、電視支付以及點播、直播、高清等多種視頻和應(yīng)用服務(wù)，滿足不同消費(fèi)群體的個性化要求。隨著三網(wǎng)融合的不斷發(fā)展，我國數(shù)字電視用戶由2008年260萬戶增長到2011年1300多萬戶，增長超過4倍，實現(xiàn)用戶規(guī)模的新突破。同時，我國網(wǎng)絡(luò)視頻業(yè)務(wù)增長迅猛，2011年我國網(wǎng)絡(luò)視頻用戶規(guī)模較上一年增加14.6%，達(dá)到3.25億，使用率提升至63.4%。

2．各試點城市在實踐中積極探索多樣化的融合模式。

2011年6月《關(guān)于印發(fā)三網(wǎng)融合試點方案的通知》指出：“在確保播出安全的前提下，廣播電視播出機(jī)構(gòu)與電信企業(yè)可探索多種合資、合作經(jīng)營模式，以充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，充分調(diào)動各方積極性，為人民群眾提供豐富多彩的節(jié)目內(nèi)容和優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)?！盵1]17近年來，三網(wǎng)融合試點地區(qū)都在積極探索模式創(chuàng)新，如山西移動和山西廣播電視臺通過全面合作形成的“山西模式”，山西移動負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)傳輸，廣電部門負(fù)責(zé)傳送電視節(jié)目，有線電視費(fèi)則由山西移動代收，60%的收益歸移動公司，40%歸廣電部門。這種模式的主要特點是雙方能夠資源共享，優(yōu)勢互補(bǔ)；武漢電信和武漢廣播電視臺合資建立武漢市三網(wǎng)融合合資公司，雙方首先發(fā)展如交通信息跨網(wǎng)絡(luò)共享、醫(yī)院掛號、電視購物等不同類型增值業(yè)務(wù)和公共信息服務(wù)，體制完善后再開展直播點播類時政新聞及影視節(jié)目等比較重要的業(yè)務(wù)?！拔錆h模式”著力解決三網(wǎng)融合引發(fā)的廣電部門和電信運(yùn)營商的利益沖突，開拓了三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)上從競爭趨向競合的新路徑。此外，三網(wǎng)融合還出現(xiàn)了河南模式和云南模式等等，這些都是致力于尋找廣電和電信互利的合作方式，對于促進(jìn)三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)快速發(fā)展起到了重要作用。

3．初步形成覆蓋融合性終端、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、軟件、內(nèi)容增值服務(wù)以及基礎(chǔ)性技術(shù)創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)研究在內(nèi)的較為完整的“三網(wǎng)融合”產(chǎn)業(yè)群。三網(wǎng)融合的推進(jìn)對于優(yōu)化信息產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)電子信息產(chǎn)業(yè)具有非常重要的意義。據(jù)預(yù)測，三網(wǎng)融合將帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，市場規(guī)模巨大。2011年中國三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)規(guī)模已超過1600億元，其中包括電信寬帶升級、廣電網(wǎng)絡(luò)雙向全面改造、音頻和視頻信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)以及信息服務(wù)與終端市場的發(fā)展。大力推進(jìn)三網(wǎng)融合所創(chuàng)造的巨大市場吸引了產(chǎn)業(yè)群各方積極參與。如家電企業(yè)積極與百事通、華數(shù)等牌照方合作，廣電運(yùn)營商加快推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)升級、省網(wǎng)整合，內(nèi)容服務(wù)提供商積極與三網(wǎng)融合運(yùn)營企業(yè)合作，電信運(yùn)營商業(yè)加快寬帶網(wǎng)絡(luò)升級、積極與牌照方合作，加快IPTV(交互式網(wǎng)絡(luò)電視)業(yè)務(wù)發(fā)展；終端廠商也因三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展而受惠。[2]23等等，這些都說明我國三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)集群逐步形成。

二、當(dāng)前“三網(wǎng)融合”過程中監(jiān)管存在的主要問題

我國三網(wǎng)融合工作已經(jīng)取得很大進(jìn)展，但是由于監(jiān)管制度、融合模式等方面還存在諸多不足，三網(wǎng)融合在推進(jìn)過程中仍有許多實質(zhì)性的問題亟待解決。

1．三網(wǎng)融合缺乏法律保障。三網(wǎng)融合問題的技術(shù)難題已經(jīng)解決，現(xiàn)在最大的難題是相關(guān)的法律法規(guī)不健全。目前在電信和廣電領(lǐng)域具有“法律”效力的是《電信條例》和《廣播電視管理條例》，分別是在2001年9月和1997年8月正式頒布的，其中并沒有涉及到三網(wǎng)融合問題。另外，這兩個條例都屬于行政法規(guī)，法律效應(yīng)很有限，這使得三網(wǎng)融合沒有相關(guān)的操作依據(jù)，無法可依是制約三網(wǎng)融合發(fā)展的最大瓶頸之一。在沒有明確的三網(wǎng)融合法律框架下，推進(jìn)三網(wǎng)融合過程中必然遇到很多困難，而又不能得到很好的解決，必然延緩三網(wǎng)融合的進(jìn)程。

例如廣電總局旗下的各地廣電，紛紛在傳統(tǒng)的有線電視業(yè)務(wù)之外，從事寬帶接入等電信業(yè)務(wù)，引發(fā)了電信部門的不滿。而在2009年初的基礎(chǔ)電信業(yè)重組之前，電信運(yùn)營商紛紛希望獲得全業(yè)務(wù)經(jīng)營牌照。沒有《電信法》的約束，近年來電信市場競爭方面，一些破壞通信線纜、侵占通信設(shè)施等惡性競爭事件頻頻發(fā)生。隨著全國三網(wǎng)融合項目和應(yīng)用試點的推廣，設(shè)立《電信法》已是刻不容緩。從這一點來說，廣電業(yè)和電信業(yè)的監(jiān)管體制很薄弱。由于分行業(yè)監(jiān)管的體制問題并未解決，已然成為三網(wǎng)融合的最大障礙；在法律保障方面，我國電信法已經(jīng)“難產(chǎn)”數(shù)十年，應(yīng)盡早出臺一部規(guī)范性的電信法。

2．監(jiān)管制度障礙是當(dāng)前所面臨的最大問題。目前，三網(wǎng)融合的兩大部門中，廣電行業(yè)體制現(xiàn)狀是“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，也就是行業(yè)與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。廣電行業(yè)長期以來政企不分，效率低下，網(wǎng)絡(luò)分割，有線電視行業(yè)“各省割據(jù)”，在區(qū)域內(nèi)實行壟斷，市場意識、運(yùn)營能力很有限，提供全程全網(wǎng)的電信業(yè)務(wù)困難重重。而電信行業(yè)監(jiān)管體制的基本特征是以工信部為核心集中、垂直的管理體制。因此，我國電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)實行分離管理，各自獨立運(yùn)行。電信網(wǎng)和計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)隸屬于工業(yè)和信息化部，電信掌控互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)、國際互聯(lián)網(wǎng)出口、ISP（互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)）入網(wǎng)證和號碼資源。廣播電視網(wǎng)隸屬于國家廣電總局，廣電擁有IPTV牌照和播控平臺的控制權(quán)。[3]23這樣多頭管理導(dǎo)致政出多門，各部門各自為政，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管。由于各部門本身的局限性，在制定政策法規(guī)時都站在本部門的利益上，因此部門之間協(xié)調(diào)性差，造成了資源的浪費(fèi)和效率的缺失。當(dāng)前我國三網(wǎng)融合的內(nèi)容監(jiān)管機(jī)制、方法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于技術(shù)發(fā)展，是一個業(yè)內(nèi)共識。

三網(wǎng)融合本質(zhì)上就是電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三個網(wǎng)絡(luò)不再只做各自的事，可以進(jìn)行相互滲透：電信網(wǎng)可以開展互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視業(yè)務(wù)，廣電網(wǎng)可以開展電信和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)上也可以開展電信和廣播電視業(yè)務(wù)。其實這本來不是很復(fù)雜的事，在國外一直都是這么做的，只是在我國，有不同的監(jiān)管部門，各部門都希望自己旗下企業(yè)向其他領(lǐng)域滲透，而其他企業(yè)最好不要滲透進(jìn)來。所以要想三網(wǎng)融合順利進(jìn)行，首先要統(tǒng)一監(jiān)管部門的思想，讓監(jiān)管部門樹立公平、開放的意識，只有監(jiān)管部門先“融合”了，網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)才有可能“融合”。

3．運(yùn)營體制和發(fā)展思路的差異是阻礙三網(wǎng)融合的重要原因。廣電運(yùn)營商的股權(quán)結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜，企業(yè)規(guī)模較小，市場主體分散，對廣電電信業(yè)務(wù)的雙向進(jìn)入積極性不高。特別是在目前廣電未掌握國家互聯(lián)網(wǎng)出口的情況下，開展寬帶業(yè)務(wù)，需要支付巨額的網(wǎng)間結(jié)算費(fèi)用。在運(yùn)營體制方面,傳統(tǒng)廣電業(yè)6000多個獨立的經(jīng)濟(jì)實體整合成一個統(tǒng)一實體并不簡單。而電信運(yùn)營商則希望在保證網(wǎng)絡(luò)信息和文化安全的前提下，借助自身突出的實力，積極開展多種商業(yè)模式的探索。眾所周知，具有公益屬性的廣電業(yè)和完全市場化的電信業(yè)是兩種完全不同的商業(yè)模式，長期獨立發(fā)展起來的兩個行業(yè)，在觀念、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則上均存在巨大的差異，導(dǎo)致矛盾激烈，出現(xiàn)了不少問題。如2011年7月，中國網(wǎng)絡(luò)電視臺（ChinaNet workTelevision，簡稱CNTV)就江蘇電信和廣東電信IPTV的部分業(yè)務(wù)內(nèi)容向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹆司S權(quán)訴訟，反映了雙方的利益沖突已達(dá)到白熱化，而此前中國電信和中國聯(lián)通也曾多次清查過寬帶業(yè)務(wù)的出口。可見，推行三網(wǎng)融合涉及到相關(guān)部門的管轄權(quán)和利益分配問題，頂層的管理和管制缺位，使得三網(wǎng)融合進(jìn)展緩慢。

4．“三網(wǎng)融合”商業(yè)模式創(chuàng)新動力不足。三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展動力不足，娛樂內(nèi)容不能很好地滿足人們不斷增長的精神文化需求。雖然IPTV總體上呈現(xiàn)快速的發(fā)展勢頭，但發(fā)展低于預(yù)期，我國北方等部分省市IPTV增長尤其緩慢，發(fā)展遇到瓶頸，根本原因在于還沒有找到很好的商業(yè)模式和盈利模式及內(nèi)容服務(wù)不夠繁榮，而且，用戶已習(xí)慣了免費(fèi)模式。當(dāng)前，電信和廣電企業(yè)在政策許可的范圍內(nèi)不斷探索，尋找各種合作模式，主要有上海模式、杭州模式、武漢模式等等。但是，目前廣電與電信的業(yè)務(wù)合作還只是很少種類業(yè)務(wù)的局部聯(lián)合，遠(yuǎn)稱不上產(chǎn)業(yè)融合。而且，內(nèi)容服務(wù)由牌照方提供，這在很大程度上限制了文化服務(wù)企業(yè)進(jìn)入三網(wǎng)融合市場，不利于充分利用社會內(nèi)容服務(wù)資源，不利于三網(wǎng)融合應(yīng)用和服務(wù)創(chuàng)新，不利于滿足人們不斷增長的精神文化需求。正是因為內(nèi)容缺乏活力及商業(yè)模式創(chuàng)新不夠，致使三網(wǎng)融合推進(jìn)缺乏動力。

三、構(gòu)建保障“三網(wǎng)融合”發(fā)展的新型監(jiān)管制度

2012年1月4日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于三網(wǎng)融合第二階段試點地區(qū)(城市)名單的通知》，又有42個地區(qū)(城市)入圍。第二批試點城市的公布，為2012年三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入了強(qiáng)大的動力。為了加快三網(wǎng)融合的發(fā)展，當(dāng)前需要做好以下工作：

1．完善“三網(wǎng)融合”監(jiān)管法律體系，盡快推出《電信法》和《廣播電視法》。盡快出臺《電信法》和《廣播電視法》，使得三網(wǎng)融合獲得法律認(rèn)可，這樣就解決了我國三網(wǎng)融合中最棘手、最緊迫的法律難題，在推進(jìn)三網(wǎng)融合進(jìn)程中，電信業(yè)和廣電業(yè)都將有章可循，有法可依。根據(jù)歐盟的成功經(jīng)驗，以及當(dāng)下技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)實情況，在法律層面上適時將傳統(tǒng)通信網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一納入電子通信網(wǎng)大框架內(nèi)，即將現(xiàn)有的三網(wǎng)從傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一調(diào)整為電子通信網(wǎng)絡(luò)。這種統(tǒng)一調(diào)整很有必要，不但充分反映了當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)實質(zhì)，而且能夠被電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)接受，得到各方的認(rèn)可?！峨娦欧ā房梢詫ξ覈W(wǎng)融合的市場監(jiān)管提出意向性的監(jiān)管原則，允許對電信和廣電實施有區(qū)別的監(jiān)管，實行傳輸網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容有差別監(jiān)管，以突破政出多門的現(xiàn)實。這樣，電信法就在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上為三網(wǎng)融合提供了法律依據(jù)和支持，這是三網(wǎng)融合的根本保障。

2．構(gòu)建統(tǒng)一、融合、高效的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)對“三網(wǎng)融合”統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和推動的作用，完善“三網(wǎng)融合”產(chǎn)業(yè)環(huán)境。借鑒國外三網(wǎng)融合管理模式，應(yīng)當(dāng)建立融合的監(jiān)管組織模式，對廣電和電信進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，制定三網(wǎng)融合發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，積極推動三網(wǎng)融合雙向試點，對三網(wǎng)融合試點進(jìn)行監(jiān)督和評估；要加快推進(jìn)三網(wǎng)融合標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，成立三網(wǎng)融合專家委員會，協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌三網(wǎng)融合存在的問題，實行內(nèi)容監(jiān)管和內(nèi)容運(yùn)營分離，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全和信息安全監(jiān)管，研究制定適應(yīng)新情況的制度、規(guī)范和規(guī)則，規(guī)范市場經(jīng)營行為，避免惡性競爭；要充分利用市場、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等手段，對違法違規(guī)行為進(jìn)行懲罰，以推動三網(wǎng)融合健康有序地發(fā)展。

3．倡導(dǎo)電信和廣電合作共贏，逐步開放，在雙向進(jìn)入上實現(xiàn)突破。從國外三網(wǎng)融合發(fā)展歷程來看，主要經(jīng)歷了從電信和廣電的雙向進(jìn)入到相互合作的歷程。以美國為例，其三網(wǎng)融合主要采取了以下三種模式：一是廣電進(jìn)入電信；二是電信通過IPTV切入廣電；三是廣電與電信業(yè)合作。[4]這三種模式的核心都是通過逐漸開放來謀取整個行業(yè)的發(fā)展，符合三網(wǎng)融合的未來發(fā)展方向。從電信和廣電雙方博弈結(jié)果來看，試點各階段如果對等進(jìn)入，可能會引發(fā)一些文化管理問題、就業(yè)問題、競爭問題以及社會問題等，這些都是政府不希望看到的。[5]因此，為了避免出現(xiàn)這些問題，應(yīng)該采取積極穩(wěn)妥的策略，按照三網(wǎng)融合總體方案和試點方案的要求，在雙向進(jìn)入上，逐步打破原先封閉的廣電網(wǎng)和電信網(wǎng)，以及廣電、電信分而治之的局面，雙方過于激進(jìn)放開或過于封閉和保守都不是出路，最佳選擇是雙方都要適度讓步，短期內(nèi)也可采取非對稱進(jìn)入模式，并逐步走向廣電和電信的互相開放，實現(xiàn)合作共贏。

4．鼓勵“三網(wǎng)融合”模式的創(chuàng)新，積極開展試點成功模式的推廣。如今，三網(wǎng)融合試點地區(qū)都在積極探索模式創(chuàng)新，如上海電信與上海文化廣播影視集團(tuán)通過戰(zhàn)略合作形成的“上海模式”，武漢電信與武漢廣電成立合資公司的“武漢模式”，[6]由中國網(wǎng)絡(luò)電視臺、云南電視臺、云南電信三方共建IPTV的"云南模式"，三網(wǎng)融合還出現(xiàn)了深圳模式和杭州模式等，無一例外地探索電信、廣電的合作模式。這些模式都是在現(xiàn)有三網(wǎng)融合體制下進(jìn)行了有效探索，對發(fā)揮電信與廣電雙方優(yōu)勢、促進(jìn)IPTV等三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)發(fā)展發(fā)揮了積極推動作用。隨著三網(wǎng)融合試點地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大和三網(wǎng)融合試點的深入，要根據(jù)三網(wǎng)融合試點所處的階段，根據(jù)各試點城市的具體發(fā)展?fàn)顩r，有效借鑒現(xiàn)有成功模式，因地制宜，創(chuàng)新發(fā)展方式，積極探索符合中國國情的三網(wǎng)融合新模式。

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[責(zé)任編輯：黎峰]

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1002-7408（2012）010-0073-03

陜西省社會科學(xué)基金課題“促進(jìn)陜西省三網(wǎng)融合的新型監(jiān)管機(jī)制研究”（11 G 002）的階段性成果。

王冰（1975-），女,西安人，西安郵電大學(xué)人文社科學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，從事經(jīng)濟(jì)法律、信息法律等問題研究。